倪紅日

防范地方融資債務(wù)財政風(fēng)險

倪紅日

借鑒國際經(jīng)驗，允許地方政府發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，是化解財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的必然選擇。

雖然《預(yù)算法》中規(guī)定地方政府沒有發(fā)行財政債券的權(quán)力，但是由于體制轉(zhuǎn)軌和歷史原因，我國地方政府實際已經(jīng)背上了巨大的被動負(fù)債，如養(yǎng)老金缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬等。近年來地方政府利用融資平臺融資，很大程度上又形成了地方政府的主動性負(fù)債。從本質(zhì)上講，這些負(fù)債是地方政府財政的或有和隱性負(fù)債，這種情況已經(jīng)進一步加劇了地方政府的財政債務(wù)風(fēng)險。由于我國政治體制和財政管理體制特點，沒有建立地方政府財政破產(chǎn)制度，當(dāng)下級政府財政債務(wù)風(fēng)險積聚到一定程度，必將沿著層級鏈條不斷向上傳導(dǎo)，中央政府將承擔(dān)最終的“兜底”風(fēng)險。

為了防范地方政府融資平臺導(dǎo)致的財政債務(wù)風(fēng)險，在借鑒國際經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情，需要在公共設(shè)施和公共工程的政府投融資體制的建立和管理上進行制度創(chuàng)新。

第一，建立融資平臺準(zhǔn)設(shè)制度，嚴(yán)格控制地方政府融資平臺的設(shè)立。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地級市，可以且只可以組建一家國有獨資公司作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資平臺。融資平臺根據(jù)地方政府的授權(quán)，代表地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。這樣可以明確融資平臺的法律地位，避免“一政多投”現(xiàn)象。

第二，允許并規(guī)范地方政府發(fā)債。借鑒國際經(jīng)驗，允許地方政府發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，是化解財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的必然選擇。允許地方政府發(fā)行債券，是實行分稅分級財政體制國家的普遍做法。英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。

從長期來看，地方政府在經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政狀況、金融生態(tài)環(huán)境、償債能力、政策扶持力度和發(fā)展?jié)摿?、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在很大差異，這些決定了地方政府債的融資成本，包括信用利差以及流動性利差。在發(fā)展地方政府債券的起步階段，一定要完善地方政府債券風(fēng)險管理機制，從發(fā)行定價、交易、償還和監(jiān)管各環(huán)節(jié)進行嚴(yán)格規(guī)定，包括舉債權(quán)的控制與發(fā)債規(guī)模的確定、市場準(zhǔn)入的限制、投資項目管理與評估，法律的完善等。

發(fā)行市政債券投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是發(fā)達國家的通行做法。目前，我國已基本具備發(fā)行市政債券的資金條件和市場條件。對地方政府來說，市政債券提供了一個非常靈活的金融管理工具，降低了融資成本；對銀行來說，市政債券可以和其他類型的債券共同創(chuàng)造一個效率更高的投融資體系，在目前銀行貸款占支配地位的金融體系下分散金融風(fēng)險；對投資者而言，提供了一個好的投資工具。

第三，改革地方財政預(yù)算會計方法，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。這是財政對地方融資平臺進行監(jiān)管的重要手段，是一種防范財政風(fēng)險、具有長效機制的制度化安排。地方政府通過投融資平臺進行融資時,應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與其資產(chǎn)和財力相匹配。將政府融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債表納入政府的統(tǒng)一管理, 編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表來綜合反映、評估其運行情況，對政府所掌握的資產(chǎn)和負(fù)債信息作最充分的披露。從政府應(yīng)債能力、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍來具體衡量、評判各級地方財政融資平臺形成債務(wù)的支付能力，以便對融資平臺的融資規(guī)模形成約束。

第四，加快修改《預(yù)算法》。對《預(yù)算法》修改已經(jīng)形成共識，但是由于需要修改的內(nèi)容較多，問題比較復(fù)雜，所以修改進程比較緩慢。建議可以先進行原則規(guī)定，并相應(yīng)有制度約束條件，允許地方政府進行試點。比如在允許地方政府發(fā)債原則下，要求地方政府編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立對地方政府融資平臺的制度、法規(guī)、監(jiān)管等地方政府管理制度體系，使融資業(yè)務(wù)的開展有法可依、有章可循。在基本具備上述條件的地方政府中，可以先進行試點。

倪紅日 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員