□ 王保民，崔東曉

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

歐盟立法評(píng)估制度研究

□ 王保民，崔東曉

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

立法評(píng)估是對(duì)立法效果的評(píng)估和分析。經(jīng)過近十年的實(shí)踐和發(fā)展，歐盟立法評(píng)估制度已經(jīng)形成了包括評(píng)估目標(biāo)、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、主要內(nèi)容以及程序步驟等在內(nèi)的完整的制度框架體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和歐洲政治經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，歐盟的立法評(píng)估制度在市場(chǎng)規(guī)制、提高立法質(zhì)量與增進(jìn)社會(huì)公共福利方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用。雖然該制度在具體實(shí)際運(yùn)作中尚有較大的改進(jìn)空間，但其仍為我國立法評(píng)估制度的構(gòu)建提供了可資借鑒的因素。

立法質(zhì)量；立法效果；立法評(píng)估

現(xiàn)代意義上的立法評(píng)估制度來源于工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的雙重博弈，隨著20世紀(jì)70年代以來西方國家過度的行政規(guī)制導(dǎo)致政府失靈以來，社會(huì)公眾對(duì)政府的公信力開始持懷疑態(tài)度，對(duì)政府立法應(yīng)注重實(shí)效的呼聲越來越高，美德等國均在不同程度上開始了本國立法的實(shí)效性評(píng)價(jià)。歐盟上世紀(jì)80年代中期開始運(yùn)用立法效果評(píng)估的相關(guān)工具，自1992年以來通過了多項(xiàng)涉及提高立法質(zhì)量的提議，2003年12月6日《關(guān)于更好的立法的機(jī)構(gòu)間協(xié)議》系統(tǒng)地確認(rèn)了其提高立法質(zhì)量的決議，2005年歐盟委員會(huì)系統(tǒng)地修訂了2002年 “影響評(píng)估”（INTERINSTITUTIONAL AGREEMENT on better law－making）的框架性文件，公布了2005年 “影響評(píng)估指南”（Impact Assessment Guidelines），立法效果評(píng)估被確定為立法的標(biāo)準(zhǔn)化程序。

立法法出臺(tái)后，我國立法學(xué)的研究取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。國內(nèi)對(duì)于立法質(zhì)量及其評(píng)估制度也展開了一定的探討，但現(xiàn)有零散、殘缺的立法評(píng)估規(guī)定無法在客觀上全面有效地評(píng)估立法質(zhì)量、實(shí)施情況和效果。近年來，隨著我國法律體系的完善和立法步伐的加快，重視和提高立法質(zhì)量、回頭檢討立法績(jī)效的呼聲越來越高。2000年以來上海市對(duì) 《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的評(píng)估等地方立法績(jī)效檢討作了嘗試，首開我國立法評(píng)估制度的先河，此后安徽、湖南、海南等省市也相繼對(duì)立法評(píng)估制度化實(shí)踐進(jìn)行了嘗試，在此背景下，探討分析歐盟立法評(píng)估制度的典型性，挖掘其對(duì)我國立法評(píng)估制度的借鑒及啟示，無疑具有十分重要的意義。

一、歐盟立法評(píng)估制度的一般原理

立法評(píng)估是對(duì)立法效果的評(píng)估和分析，是一系列針對(duì)立法實(shí)效進(jìn)行合理性、合法性、可行性評(píng)估步驟的集合。其學(xué)理上的內(nèi)涵主要包括三點(diǎn)：第一，評(píng)估針對(duì)的是具有法定立法權(quán)限的主體所進(jìn)行的立法行為，主要形式包括相關(guān)的規(guī)范性法律文件以及依據(jù)這些法律文件所做出的行政規(guī)章及決定。第二，評(píng)估的旨趣在于效果。它重點(diǎn)考察立法在人們態(tài)度、行為或者具體情形方面實(shí)際和可能引發(fā)的變化和無變化，以及這些變化的后果。［1］換言之，評(píng)估旨在通過一系列的程序性步驟來發(fā)現(xiàn)立法行為與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的因果關(guān)系，雖然某些情況下這種因果關(guān)系很難被加以界定。第三，評(píng)估試圖依據(jù)一定的方式方法，通過科學(xué)的程序性步驟來分析、總結(jié)立法的效果。

雖然各國在立法評(píng)估的制度化領(lǐng)域存在著較大的差異，但是通過橫向比較我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)，一項(xiàng)成熟的立法評(píng)估制度并不是形式意義上的觀賞性立法，而是有著包含制度目標(biāo)、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序以及內(nèi)容的完整的制度框架，這正是歐盟、美德等國立法評(píng)估制度的典型性之所在。

（一）歐盟立法評(píng)估制度的主要目標(biāo)

在2005年歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)共同制定的“影響評(píng)估指南”（Impact Assessment Guidelines）中，共同體確定了包括提高立法草案質(zhì)量、促進(jìn)決策的公開性、減少立法成本在內(nèi)的多個(gè)具體評(píng)估目標(biāo)。［2］（p92）而在2003年12月6日歐盟采納的“關(guān)于更好的立法的機(jī)構(gòu)間協(xié)議”中則做出了一系列的承諾來提高立法質(zhì)量。從兩份基本文件的文字規(guī)定來看，歐盟的立法評(píng)估制度秉持著一個(gè)基本的目標(biāo)，即通過提高立法草案的透明度和融貫性，在進(jìn)行各方面充分的交流溝通之后，更好地促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。而在這個(gè)過程中，在立法者與利益相關(guān)者之間博弈的結(jié)果便是一種新的更有效率的立法文化的形成。

（二）歐盟立法評(píng)估的評(píng)估主體

歐盟作為一個(gè)超國家性質(zhì)的高度區(qū)域一體化組織，其組織結(jié)構(gòu)是一種多元化的治理模式，在《歐共體條約》的授權(quán)范圍內(nèi)，歐盟委員會(huì)（European Commission）、歐盟理事會(huì)（European Council）、歐洲議會(huì)（European Parliament）承擔(dān)著立法權(quán)、司法權(quán)以及執(zhí)法權(quán)等重要職責(zé)，并因此在立法評(píng)估中當(dāng)然地扮演著重要角色，此外，2006年歐盟委員會(huì)在對(duì)評(píng)估指南進(jìn)行調(diào)整的過程中，先后成立了內(nèi)部機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)小組（Inter－Service Steering Group，簡(jiǎn)稱ISG）和影響評(píng)估委員會(huì)（Impact Assessment Board，簡(jiǎn)稱IAB），專門負(fù)責(zé)立法評(píng)估工作的實(shí)施。

（三）歐盟立法評(píng)估的評(píng)估對(duì)象

鑒于既得權(quán)力原則，歐盟立法評(píng)估的對(duì)象僅限于具有法律約束力的法律法規(guī)，而不包括行政決策、具有社會(huì)影響力的白皮書等政策影響評(píng)估內(nèi)容。具體表現(xiàn)形式有三類：條例，是歐共體全體成員國按照法定的程序制定的具有直接的法律約束力的統(tǒng)一規(guī)則；法令，是針對(duì)特定成員國做出的，因此僅有個(gè)別適用的效力，成員國必須遵循條約宗旨將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法之后，才能適用；決議，是針對(duì)于某個(gè)特定的主體如個(gè)人、公司或其他經(jīng)濟(jì)體做出的具有法律約束力的立法決議，相對(duì)人如果不服，可以向歐洲法院進(jìn)行申訴。［3］

（四）歐盟立法評(píng)估的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

歐盟委員會(huì)在2001年的持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（COM（2001）264final）中指出，為了更好地實(shí)現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略的目標(biāo)，進(jìn)一步提高歐盟監(jiān)管市場(chǎng)的能力，所有涉及政府與市場(chǎng)的重要的立法、條例、規(guī)章、指令等議案，都要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、環(huán)境的潛在影響的評(píng)估，分析其成本和收益或者成本有效性。判斷監(jiān)管影響評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是，提高社會(huì)的凈福利。［4］由此可以看出，歐盟的立法評(píng)估制度更多的是從社會(huì)法學(xué)派的視角來看待一項(xiàng)立法行為，歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)行使各自權(quán)力，確保立法質(zhì)量的提高，更好地提高社會(huì)的凈福利，因此，歐盟立法評(píng)估制度堅(jiān)持的是實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)。

（五）歐盟立法評(píng)估的關(guān)鍵步驟

2009年3月15日修訂后的 《歐盟影響評(píng)估指南》在其第2章明確規(guī)定了影響評(píng)估程序的關(guān)鍵性步驟：識(shí)別問題；確定目標(biāo)；提出主要的政策選擇，形成政策選擇清單 （a shortlist of potentially valid options for further analysis）；進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響分析；進(jìn)行不同方案之間的比較；形成書面的立法評(píng)估大綱。［5］（p5－6）隨著歐盟立法評(píng)估制度的進(jìn)一步完善，歐盟的立法評(píng)估近年來不僅僅囊括了事前評(píng)估的因素，也把事后評(píng)估納入了范疇，即包括在立法案實(shí)施前對(duì)立法案可能產(chǎn)生的各種影響的事前評(píng)估和立法實(shí)施后法律效果的事后評(píng)估。

二、歐盟立法評(píng)估的主要程序性階段

從時(shí)間先后順序來看，歐盟的立法評(píng)估是一個(gè)由立法前評(píng)估、立法中評(píng)估、立法后評(píng)估組成的一個(gè)完整的過程。在不同的階段，歐盟委員會(huì)基于不同的側(cè)重點(diǎn)，往往采用不同的標(biāo)準(zhǔn)與方法，遵循著不同的原則，通過不同的方式實(shí)現(xiàn)評(píng)估功能的互補(bǔ)。

（一）立法前評(píng)估

《關(guān)于更好的立法的機(jī)構(gòu)間協(xié)議》第9條明確規(guī)定了歐盟委員會(huì)享有立法的提案權(quán)。立法者收到提議后，通常會(huì)通過一項(xiàng)系統(tǒng)化的事前評(píng)估來回答怎樣立法的問題，基本內(nèi)容如下：立法的正當(dāng)理由和目標(biāo)、立法的法理基礎(chǔ)、文本的易懂性、輔助原則和比例原則、對(duì)提案所帶來的在立法和行政上的影響進(jìn)行簡(jiǎn)要分析、與其他共同體立法的一致性、外部咨詢、需要細(xì)化的程序和技術(shù)事項(xiàng)、欺詐風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政報(bào)告。雖然該立法評(píng)估清單對(duì)事前評(píng)估的內(nèi)容做了較為完整的概括，但是仍然忽略了三點(diǎn)內(nèi)容：設(shè)想措施的可行性、有效性和選擇方式。第一，可行性評(píng)估必須負(fù)責(zé)既定目標(biāo)運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)的適當(dāng)性。在歐盟立法過程中存在一個(gè)特殊的問題，那便是歐盟立法通常依賴于成員國行政官和法官執(zhí)行的事實(shí)?？尚行栽u(píng)估因此必須進(jìn)行更加深入并且要綜合考慮可能影響提案的經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)因素（例如認(rèn)可度）；第二，關(guān)于設(shè)想措施有效性的評(píng)估。立法者須檢查在何種程度上這項(xiàng)措施方足夠?qū)崿F(xiàn)既定目的，并且是否會(huì)引起與初衷相沖突的第二性影響；第三，關(guān)于方式的選擇。如果立法者認(rèn)為有規(guī)范的必要，則其選擇的范圍會(huì)包括公共權(quán)力的直接干預(yù)、程序創(chuàng)造、激勵(lì)機(jī)制、制定行為守則、保守現(xiàn)存措施、立法等多種層面。在選擇有約束力的法令還是“軟法”的偏好問題上，為什么會(huì)選擇立法方式的問題并沒有在列表中得到答復(fù)。

歐共體條約第5條規(guī)定：“在共同體一般管轄權(quán)之外的領(lǐng)域，共同體可以根據(jù)輔助原則采取措施”，并且繼續(xù)規(guī)定：“只有并且只要被提議的措施的目標(biāo)在成員國目前或者以前由于其影響或是規(guī)模的原因不能被充分實(shí)現(xiàn)，而由共同體參與會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)的時(shí)候”。輔助與比例原則因此在共同體法律體系中具有了憲法性原則的地位。根據(jù)阿姆斯特丹條約《輔助與比例原則使用的附件》之規(guī)定，即使該原則并不懷疑條約所賦予的共同體的權(quán)力，但共同體必須在必要的程度上進(jìn)行立法，而且要給成員國決策留下足夠的空間。任何涉及共同體一般管轄權(quán)之外的領(lǐng)域內(nèi)的立法案，必須包含一份所提議措施已遵循附件相關(guān)要求的列舉性陳述。雖然輔助與比例原則在歐盟立法程序中有著廣泛的應(yīng)用，但是其高度的政治敏感性仍然導(dǎo)致共同體的立法措施非常有限，大部分的立法權(quán)都留給了成員國個(gè)體。［6］（p83－95）

（二）立法中評(píng)估

立法中評(píng)估是在立法草案的起草過程中對(duì)草案條文的表達(dá)、修改及其所涉及的成本效益的評(píng)估。歐盟的立法中評(píng)估包括起草評(píng)估、附隨評(píng)估以及立法提案中的備忘錄和財(cái)政報(bào)告三部分內(nèi)容。

第一，立法提案中的備忘錄和財(cái)政報(bào)告。當(dāng)委員會(huì)通過事前評(píng)估確定要進(jìn)行立法后，其具體起草的立法提案必須要附有一份備忘錄，并且完成了相關(guān)的財(cái)務(wù)報(bào)告。［7］（p87）備忘錄并不是對(duì)共同體法案的重復(fù)贅述，而是法案的一部分，介于提案的引語和條文之間。其內(nèi)容主要是詳盡地描述法案的內(nèi)容并且回答相關(guān)的問題，目的在于列明相關(guān)制定條款、條文的主要理由。一份完整的備忘錄往往會(huì)對(duì)共同體的行動(dòng)做出詳細(xì)的解釋，并說明為什么不能由其他更為廉價(jià)的方式來實(shí)現(xiàn)既定規(guī)制目標(biāo)的理由，其起草、完成、提交、公布與法案的起草同步進(jìn)行，通過對(duì)法案條款的相關(guān)解釋，更好地將法案的內(nèi)容及決策理由及時(shí)傳達(dá)給相關(guān)的利益群體和決策者，從而通過更好的溝通咨詢來減少立法進(jìn)程中的阻力。除了備忘錄之外，任何委員會(huì)的提議必須包含一份財(cái)政報(bào)告。曼徹斯特條約最終法案的第18號(hào)宣言指出，提案必須要包含一份關(guān)于其所涉及的成員國公權(quán)力機(jī)構(gòu)及相關(guān)利益群體的成本利益分析。

第二，起草評(píng)估。實(shí)質(zhì)是一種完整的涉及不同官方語言版本內(nèi)容和草案質(zhì)量的檢查，由于通過不同語言代碼來傳遞唯一的一種規(guī)范性信息存在眾多風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)局考慮提供一項(xiàng)專門的涉及法律語言版本的“翻譯”服務(wù)，以確保一項(xiàng)法令不同語言版本之間具有同一種含義的必要性。實(shí)踐中共同體基于這種必要性有意識(shí)地收集了相關(guān)的配套方案，例如議會(huì)的先例手冊(cè)，這些已經(jīng)構(gòu)成了一種名為“l(fā)egisWrite”的立法體系的基礎(chǔ)。［8］（p91－92）

第三，附隨評(píng)估。歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)作為歐盟立法評(píng)估的當(dāng)然主體，由委員會(huì)提出的草案條文往往會(huì)經(jīng)過理事會(huì)和議會(huì)的修改和補(bǔ)正。例如1992法國的“Counseil d’Etat”草案，在歐盟委員會(huì)的提案中，其“Official journal”中的指定條款只有111行，而最終被理事會(huì)采取的文本則達(dá)到了294行，增長(zhǎng)了75%，這便是歐洲理事會(huì)對(duì)草案進(jìn)行附隨評(píng)估的典型例子。［9］（p94－95）

（三）立法后評(píng)估

歐盟委員會(huì)作為“歐盟條約監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)監(jiān)督歐盟法的實(shí)施。委員會(huì)的立法后評(píng)估除了針對(duì)相關(guān)立法實(shí)際運(yùn)作的效果外，更多針對(duì)的是相關(guān)立法與“歐盟法”的一致性，如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)立法在實(shí)際運(yùn)作中違背了相關(guān)的共同體條約精神，歐盟委員會(huì)會(huì)將立法提交給歐洲法院對(duì)其進(jìn)行效力的裁決。立法后評(píng)估是歐盟立法評(píng)估中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，為了有效地實(shí)施事后的評(píng)估，歐盟委員會(huì)建立非常詳細(xì)的程序，來檢驗(yàn)共同體立法在成員國的實(shí)施情況，尤其是相關(guān)法令的正確闡釋。

三、歐盟立法評(píng)估的主要內(nèi)容

歐盟立法評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容在于立法提案所可能或者實(shí)際產(chǎn)生的社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)影響，其中商業(yè)影響評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)估是兩個(gè)不可忽略的主題。

（一）商業(yè)影響評(píng)估

商業(yè)影響評(píng)估系統(tǒng) （Business Impact Assessment System，簡(jiǎn)稱BIAS）是針對(duì)歐盟立法案所可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響的一種專門系統(tǒng)化評(píng)估。按照共同體條約的相關(guān)規(guī)定，每年秋季歐盟委員會(huì)公布來年的立法工作計(jì)劃，其中那些可能會(huì)對(duì)商業(yè)有重大影響的議案會(huì)被標(biāo)出。評(píng)估的重點(diǎn)不僅僅在于立法案可能給商業(yè)帶來的財(cái)政和行政上的負(fù)擔(dān)，也包括這種來源于共同體領(lǐng)域內(nèi)統(tǒng)一立法而帶來的積極影響，如統(tǒng)一、開放的市場(chǎng)的形成等。其主要目標(biāo)在于：第一，確保此項(xiàng)議案不會(huì)增加工商業(yè)上的不必要的行政負(fù)擔(dān)，尤其是對(duì)于中小企業(yè)，因?yàn)閿?shù)量龐大的中小企業(yè)在緩解歐盟成員國就業(yè)壓力和促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用，而由于其相對(duì)較弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科研能力，對(duì)某項(xiàng)新的法令的反應(yīng)又比較敏感，需要引起立法者的關(guān)注；第二，說明議案可能產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)影響，包括對(duì)就業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的宏觀影響；第三，本著一種“首先從小處著想”的心態(tài)，確保中小企業(yè)的成長(zhǎng)，挖掘就業(yè)的潛力；第四，鼓勵(lì)委員會(huì)構(gòu)建系統(tǒng)而又廣泛的決策咨詢機(jī)制，以詳細(xì)完整地獲取來自于利益相關(guān)群體的反饋信息，更好地完善立法提案的內(nèi)容，盡可能地減少立法成本。

在實(shí)踐中，歐盟委員會(huì)內(nèi)部設(shè)有一個(gè)名為“Directorate－General”的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)商業(yè)影響評(píng)估的實(shí)施，其在專門的問卷調(diào)研基礎(chǔ)上，制定提案并履行BIAS管理層要求的相關(guān)職責(zé)。該項(xiàng)商業(yè)影響評(píng)估主要是采取問卷調(diào)查的實(shí)證方法，面向不特定的利益相關(guān)群體收集相關(guān)的反饋信息，問卷調(diào)查的結(jié)果會(huì)被概括在一份附隨于議案的說明中，該附隨說明清晰地概括了立法案所可能產(chǎn)生的各種直接的或者間接的、積極的或者消極的商業(yè)上的影響，尤其是對(duì)于中小企業(yè)可能產(chǎn)生的影響，在提交歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)討論后，說明的內(nèi)容會(huì)根據(jù)會(huì)議的進(jìn)程而隨時(shí)更新，該附隨說明會(huì)一直貫穿于立法的整個(gè)過程中。商業(yè)影響評(píng)估的主要內(nèi)容概括起來，包括五個(gè)主要部分：［10］（p89－90）

第一，關(guān)于立法案內(nèi)容的描述。即該項(xiàng)提案的內(nèi)容，參與其出臺(tái)過程的立法機(jī)構(gòu)，所涉及的相關(guān)利益全體，以及可能需要的立法成本和投入。

第二，是立法案對(duì)商業(yè)的影響。這是一個(gè)復(fù)雜的問題。首先，評(píng)估必須指出誰會(huì)受到立法案的影響：經(jīng)濟(jì)部門、商業(yè)規(guī)模的大小、就業(yè)群體及其地理分配。2005年“影響評(píng)估指南”中關(guān)于立法草案的經(jīng)濟(jì)影響主要確定了11個(gè)標(biāo)題：貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)與投資流、國內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)營成本和商業(yè)行為、企業(yè)的管理費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)革新與研究、消費(fèi)者和家庭、特定的地區(qū)和部門、對(duì)第三世界國家和國際關(guān)系的影響、公共機(jī)構(gòu)、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境?！吨改稀吠ㄟ^列清單的形式列舉了一系列針對(duì)評(píng)估標(biāo)題的參考性問題，例如在國內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面，新草案會(huì)不會(huì)影響到歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策以及歐盟市場(chǎng)的功能？會(huì)不會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者購買力的降低，競(jìng)爭(zhēng)的減少會(huì)不會(huì)導(dǎo)致價(jià)格水平的升高？會(huì)不會(huì)對(duì)新的商品生產(chǎn)者和服務(wù)提供者進(jìn)入市場(chǎng)造成障礙？會(huì)不會(huì)造成限制競(jìng)爭(zhēng)的行為、壟斷行為、出現(xiàn)分割市場(chǎng)等情況？［11］（p34）其次，評(píng)估必須回答立法案出臺(tái)后相關(guān)企業(yè)的執(zhí)行成本和行政負(fù)擔(dān)的問題以及該行政負(fù)擔(dān)的性質(zhì) （例如循環(huán)性或是非循環(huán)性成本）。例如：通過分析可能會(huì)看出中小企業(yè)的成本和負(fù)擔(dān)十分艱巨，因此可以考慮通過立法對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行免稅或是相對(duì)放寬法律上對(duì)其相關(guān)的規(guī)制要求（在稅務(wù)監(jiān)管上，可以考慮企業(yè)只提供一份年度報(bào)告就已足夠而不是月度報(bào)告）。此外，除了相關(guān)企業(yè)的成本和負(fù)擔(dān)，新立法帶來的利益也要進(jìn)行評(píng)估。

第三，關(guān)注對(duì)中小企業(yè)的專門影響。這項(xiàng)議題背后的中心思想是大型企業(yè)很容易達(dá)到立法案加諸于中小企業(yè)身上的條件要求，但是反過來卻并不現(xiàn)實(shí)，因此立法者應(yīng)該采取從“小處著想”的視角。大部分的中小型企業(yè)可能沒有足夠的人力資源達(dá)到大企業(yè)所達(dá)到的立法案所要求的定期報(bào)告和監(jiān)控的程度。在這種情況下，立法者應(yīng)在不放棄整體設(shè)想措施的前提下，采取一些與中小企業(yè)相匹配的舉措。

第四，咨詢問題。完善而又精細(xì)的外部咨詢是立法民主化的基本要求，歐盟委員會(huì)決定怎樣處理這些收集起來的意見以及反映上來的受關(guān)注問題。

第五，關(guān)于立法案出臺(tái)實(shí)施后的監(jiān)控和審查的問題：對(duì)法案的效果怎樣進(jìn)行更好地事后監(jiān)控，在實(shí)際的運(yùn)作中法案怎樣才能被簡(jiǎn)單而又恰當(dāng)?shù)男拚?/p>

在明確一項(xiàng)議案所可能帶來的各方面的商業(yè)與經(jīng)濟(jì)上的影響后，委員會(huì)會(huì)運(yùn)用定性和定量分析的方法，針對(duì)議案所帶來的影響進(jìn)行客觀的分析，結(jié)合相關(guān)利益群體的意見，更好地對(duì)立法草案做出調(diào)整。商業(yè)影響評(píng)估系統(tǒng)的計(jì)劃目前已浮出水面，而且已經(jīng)形成了較為完整成熟的體系。

（二）環(huán)境影響評(píng)估

在歐盟的立法評(píng)估體系中，環(huán)境影響評(píng)估與商業(yè)影響評(píng)估一樣，是一種貫穿于立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估整個(gè)過程的專門的體系化評(píng)估?！堵鼜厮固貤l約》的第130條第3項(xiàng)要求“在醞釀環(huán)境政策的過程中，共同體必須考慮可得到的科學(xué)數(shù)據(jù)、領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)以及成本收益評(píng)估。”條約因此強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境影響的事前評(píng)估的重要性。這一點(diǎn)在隨后的《阿姆斯特丹條約》的第12條宣言中得到了印證：“委員會(huì)必須保證在醞釀?dòng)兄卮蟓h(huán)境影響的提案之前已進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。”歐共體關(guān)于環(huán)境影響評(píng)估的重視最早追溯到1985年6月27日關(guān)于對(duì)產(chǎn)生環(huán)境影響的公共和私人工程的評(píng)估的條令，例如關(guān)于相關(guān)的公共和私人工程對(duì)野生動(dòng)植物群或是野生鳥類的影響評(píng)估。隨著歐盟一體化進(jìn)程的加快，歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一科學(xué)立法也得到了長(zhǎng)足發(fā)展，直到 《阿姆斯特丹條約》中關(guān)于共同體環(huán)境影響評(píng)估做出明確規(guī)定，歐盟委員會(huì)建立了一套名為“戰(zhàn)略性環(huán)境評(píng)估（SEA）”的系統(tǒng)性的評(píng)估制度。該體系旨在為決策者——第一層面上的委員會(huì)和其他參與規(guī)則制定的機(jī)構(gòu)提供了關(guān)于所提議措施帶來的環(huán)境影響的詳細(xì)分析，進(jìn)而分析多樣性的選擇和指出一些積極性的措施來實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)?！皯?zhàn)略性環(huán)境評(píng)估（SEA）”應(yīng)該貫穿整個(gè)決策過程，從初期討論階段到?jīng)Q策最終實(shí)施后的結(jié)果監(jiān)控階段。

“戰(zhàn)略性環(huán)境評(píng)估（SEA）”由負(fù)責(zé)出臺(tái)可能帶有環(huán)境影響政策和決議的委員會(huì)直接實(shí)施。為了更好地完成評(píng)估任務(wù)，具體負(fù)責(zé)實(shí)施環(huán)境影響評(píng)估的機(jī)構(gòu)制定了一份專門的“工具性手冊(cè)”。手冊(cè)的主要內(nèi)容包括：相關(guān)目標(biāo)的鑒別、多種可能措施的探討、立法草案的環(huán)境影響事項(xiàng)（例如氣候、水源、生物多樣性等等）、咨詢和磋商機(jī)制、影響的查明和分析、相關(guān)建議措施對(duì)改進(jìn)環(huán)境影響的可行性分析等。同商業(yè)影響評(píng)估一樣，2005年“影響評(píng)估指南”中關(guān)于立法草案的環(huán)境影響主要確定了13個(gè)標(biāo)題：空氣質(zhì)量、水質(zhì)及其源頭、土壤的質(zhì)量和來源、氣候、可再生和不可再生的資源、自然環(huán)境和動(dòng)植物的多樣性、土地利用、廢棄物的生產(chǎn)和循環(huán)利用、對(duì)環(huán)境破壞危險(xiǎn)的可能性和范圍、交通和能源的利用、企業(yè)行為對(duì)環(huán)境造成的影響、動(dòng)植物健康和飼料喂養(yǎng)安全。在此13個(gè)主要標(biāo)題下，《指南》通過列清單的形式列舉了一系列的參考性問題。例如在水質(zhì)及其源頭方面，新草案會(huì)提高還是降低淡水或地下水的數(shù)量和質(zhì)量？會(huì)提高還是降低海岸和深海海水的質(zhì)量？［12］（p37）（例如通過凈化污水、營養(yǎng)物、油、重金屬和其他污染物的排放）會(huì)不會(huì)影響到飲用水水源？“戰(zhàn)略性評(píng)估（SEA）”的結(jié)果將會(huì)被概括在一項(xiàng)附隨于立法提案的說明中。該說明會(huì)貫穿于整個(gè)立法過程中，并隨著會(huì)議的討論而隨時(shí)更新，從而有效幫助決策者提高立法的質(zhì)量，更好地照顧到公共福利。

四、歐盟立法評(píng)估制度之評(píng)價(jià)及對(duì)我國的啟示

以 《關(guān)于更好的立法的機(jī)構(gòu)間協(xié)議》（INTERINSTITUTIONAL AGREEMENT on better law－making）的出臺(tái)為標(biāo)志，歐盟立法評(píng)估制度自從2003年進(jìn)入規(guī)范化、體系化的實(shí)施階段以來，在歐盟多項(xiàng)立法出臺(tái)的過程中發(fā)揮了重要作用，提高了民眾對(duì)立法質(zhì)量的滿意度，顯示了其制度上的優(yōu)越性和典型性：

第一，在體系結(jié)構(gòu)上，歐盟立法評(píng)估制度具有完備性，實(shí)現(xiàn)了體系化、精細(xì)化和規(guī)范化。歐盟立法評(píng)估制度突破了立法后評(píng)估的層面局限，從立法前的協(xié)商咨詢、成本利益分析到立法中的草案起草、附隨評(píng)估直至立法后的效果監(jiān)控，對(duì)立法全程實(shí)施體系化評(píng)估，通過多個(gè)規(guī)范性法律文件對(duì)制度作了具體明確的規(guī)定，有效地改善了“立法滯后于社會(huì)生活”的現(xiàn)狀。

第二，在功能的實(shí)現(xiàn)上，歐盟立法評(píng)估作為一個(gè)對(duì)立法提案實(shí)施前瞻性和回溯性評(píng)估的完整過程，通過公開協(xié)商制度充分促進(jìn)了立法過程中決策者與相關(guān)利益群體的協(xié)商交流，使立法的過程變得更加透明和公開；通過對(duì)立法草案的起草評(píng)估和成本利益分析，大大地提高了立法的科學(xué)性和可行性；通過立法后的效果監(jiān)控和意見反饋，使立法與實(shí)際的社會(huì)生活的聯(lián)系更為緊密，提高了公眾對(duì)立法的認(rèn)可度。在制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上具有層次性和充分性。

盡管歐盟立法評(píng)估制度在促進(jìn)立法決策過程的透明性與公開性、促進(jìn)內(nèi)部溝通與外部交流、提高立法質(zhì)量方面取得了顯著的成效，但是，該制度在實(shí)踐中也并非盡善盡美地解決了一切問題。2007年4月英國有限合伙評(píng)估組織（The Evaluation Partnership Limited，簡(jiǎn)稱TEP）對(duì)歐盟影響評(píng)估機(jī)制做出了專項(xiàng)評(píng)價(jià)，該評(píng)價(jià)報(bào)告圍繞影響評(píng)估機(jī)制具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作了實(shí)證研究，得出了幾點(diǎn)結(jié)論。［13］總體來看，歐盟立法評(píng)估制度在提升歐盟委員會(huì)立法質(zhì)量方面尚有較大的改進(jìn)空間。具體表現(xiàn)為：

第一，立法評(píng)估在不同內(nèi)容和程序、不同機(jī)構(gòu)間缺乏統(tǒng)籌和細(xì)致的操作，導(dǎo)致部分立法評(píng)估流于形式。相關(guān)機(jī)構(gòu)在開展評(píng)估時(shí)，目的不明確，不清楚應(yīng)當(dāng)何時(shí)開展評(píng)估、為何評(píng)估、如何評(píng)估，導(dǎo)致實(shí)踐中形成主觀上的認(rèn)識(shí)偏差，將影響評(píng)估當(dāng)作是歐盟委員會(huì)的專門要求，或是為了論證提案的正當(dāng)性而采取的步驟，有走過場(chǎng)之嫌。TEP報(bào)告顯示，20個(gè)影響評(píng)估的個(gè)案中只有13個(gè)對(duì)立法產(chǎn)生了影響，其余的個(gè)案所產(chǎn)生的影響微乎其微。

第二，評(píng)估主體對(duì)評(píng)估工具運(yùn)用得不夠充分，對(duì)影響評(píng)估的結(jié)果報(bào)告缺乏深入細(xì)致的分析。體現(xiàn)在：⑴對(duì)于立法提案涉及的各種可能的方案并未給予同等的對(duì)待。在20個(gè)影響評(píng)估報(bào)告中，只有將近一半是對(duì)各種方案都作了具體而深入的分析，其余的只是對(duì)自己偏好的那種方案做出深入分析，缺乏全面性。⑵未能對(duì)立法案產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三方面的影響進(jìn)行均衡性的分析。由于經(jīng)濟(jì)影響比較容易量化，而社會(huì)和環(huán)境的影響則難以通過定量或貨幣化方法進(jìn)行估計(jì)，因此評(píng)估在實(shí)踐中對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響分析較之社會(huì)和環(huán)境的影響分析更為充分。［14］

第三，立法決策者對(duì)評(píng)估結(jié)果的客觀性、穩(wěn)定性和充分性缺乏信任，導(dǎo)致評(píng)估對(duì)于立法質(zhì)量提高的促進(jìn)作用十分有限。TEP采取了訪談式調(diào)查和個(gè)案調(diào)查兩種方法。在訪談式調(diào)查中，30位來自歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)的受訪者則幾乎都一致認(rèn)為影響評(píng)估機(jī)制沒有達(dá)到他們的預(yù)期。而在個(gè)案調(diào)查的6個(gè)影響評(píng)估個(gè)案中，有3個(gè)對(duì)于決策沒起到什么作用，而其余3個(gè)則有不同程度的作用，但只有一個(gè)分析得較為深入地影響評(píng)估取得了較明顯的成效。［15］

即使在實(shí)踐中存在改進(jìn)空間，歐盟成熟的立法評(píng)估制度仍為我國的立法評(píng)估制度構(gòu)建提供了可資借鑒的模式，而從我們國家目前的法律運(yùn)作實(shí)踐來看，歐盟立法評(píng)估制度的研究意義源于立法評(píng)估制度本身在當(dāng)今中國法律實(shí)踐中的重要意義。首先，立法評(píng)估會(huì)促進(jìn)立法的科學(xué)性和合理性，提高立法的質(zhì)量；其次，立法評(píng)估研究無疑會(huì)有力推進(jìn)立法機(jī)關(guān)和社會(huì)的互動(dòng)，有利于提高立法的民主性；再次，立法評(píng)估研究便于發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行過程中的問題并促成問題的及時(shí)解決，提高立法的時(shí)效性，推動(dòng)社會(huì)主義民主法治國家的建立和發(fā)展。

［1］王保民.立法評(píng)估：一種提高立法質(zhì)量的有效途徑［J］.青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（06）.

［2］［5］［11］［12］European Commission，IMPACT ASSESSMENT GUIDELINE，15 January 2009：92.

［3］孟方.歐盟立法程序［J］.中國船檢，2006，（06）.

［4］席濤，曲哲.歐盟監(jiān)管影響評(píng)估框架的評(píng)析［J］.國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2006，（5－6）.

［6］［7］［8］［9］［10］TITO GALLAS，Evaluation in EC Legislation，Statute Law Review，Volume 22，Number 2，2001.

［13］［14］［15］鄭寧.歐盟委員會(huì)影響評(píng)估機(jī)制述評(píng)［J］.貴州大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（01）.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

A Research on the Legislative Evaluation Institution of European Community

Wang Baomin，Cui Dongxiao

Legislative evaluation refers to the evaluation and assessment of legislative effects.After almost ten years of practice and development，a complete legislative evaluation institution in European Community has come into being which includes the objects，the subjects，the standards，the content and the procedure of the evaluation.With the development of market economy and the increasing economic and political unification of the Europe，the legislative evaluation institution plays an increasing role in the regulation of markets，the improvement of legislative quality and social welfare in European Community.Though there is much room for the institution to be improved in actual practice，it still sets a good example for China to construct its legislative evaluation institution.

legislative quality；legislative impact；legislative evaluation

DF939

A

1007－8207（2011）05－0101－05

2011－01－10

王保民，西安交通大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，中美富布賴特高級(jí)研究訪問學(xué)者，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、立法學(xué)和公法理論；崔東曉 （1987—），男，山東濰坊人，西安交通大學(xué)法學(xué)院2008級(jí)憲法與行政法學(xué)研究生。

本文系2007年司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目 “立法評(píng)估制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：07SFB5001。