□ 李錦輝

（廣東海洋大學，廣東 湛江 524088）

我國職業(yè)資格考試的行政許可規(guī)制問題探析

□ 李錦輝

（廣東海洋大學，廣東 湛江524088）

目前，我國職業(yè)資格考試存在著過多、過濫的問題，從而導致 《行政許可法》試圖通過建立許可證資格制度維護社會公共利益目的難以實現(xiàn)。本文認為解決的方法有兩種：一是進一步完善立法規(guī)制，細化 《行政許可法》的原則規(guī)定；二是放權給社會機構，實現(xiàn)職業(yè)準入資格認證的社會化。

行政許可；職業(yè)資格考試；認證社會化

一、我國職業(yè)資格考試制度的弊端

職業(yè)資格制度究其本質而言是一種許可。由于目前我國職業(yè)資格認證的權力大部分仍然掌握在各種行政機關手中，因此職業(yè)資格認證實際上屬于行政許可的一種，這一點在2004年開始實施的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）中得到了體現(xiàn)。該法第12條規(guī)定，對于“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”可以設定行政許可。該法第54條進一步規(guī)定了行政機關如果采用考試的方式進行職業(yè)資格認證必須公開報名條件、報考辦法、考試科目以及考試大綱，并且不得組織強制性的資格考試的考前培訓，不得指定教材和其他助考資料。除此之外，《行政許可法》對我國職業(yè)資格認證及考試無任何具體規(guī)定。

《行政許可法》試圖借助職業(yè)資格考試制度實現(xiàn)對準入控制并提高社會效益的目標雖然值得肯定，但《行政許可法》僅作了一個抽象的、原則性的規(guī)定和一個禁止性規(guī)定，哪些職業(yè)資格考試可以進行，由誰來確認該職業(yè)資格考試可以進行等關鍵性問題則沒有任何規(guī)定。這一關鍵性規(guī)定缺失的后果就是所有的政府部門都說自己所管理的行業(yè)是直接關系到公共利益的職業(yè)，都應當進行職業(yè)資格考試。由此造成了我國職業(yè)資格考試泛濫的局面。

目前，在大多數(shù)職業(yè)資格認證的過程中，政府部門或相關機構通常負責制定相關政策，擬定職業(yè)技能鑒定標準，而職業(yè)資格證書的認證開發(fā)和職業(yè)培訓等具體工作往往由部門的直屬單位負責。而這些直屬單位又各自辦了許多職業(yè)技能培訓學校，作為社會力量辦學機構進入市場，開展所謂的“定點培訓”。品類繁多的職業(yè)資格考試和職業(yè)技能鑒定考試衍生出規(guī)模驚人的考試產業(yè)鏈。專家估算，當前我國職業(yè)資格考試產業(yè)鏈的經濟總額已超過3000億元。[1］

問題并不在于這一產業(yè)鏈的規(guī)模，職業(yè)資格考試如果能促進市場經濟的發(fā)展，實現(xiàn)對公共利益的保護也是合理的。而國家設置職業(yè)資格，特別是具有行政許可性質的職業(yè)資格的目的在于杜絕一些缺乏資質的人從事對執(zhí)業(yè)或從業(yè)有特定要求的職業(yè)，從而防止給公共安全、人身健康、人民生命財產安全帶來損失。而令人堪憂的關鍵問題恰恰在于各種各樣的職業(yè)資格考試逐漸偏離了《行政許可法》保障提供公眾服務的質量，維護社會公共利益的初衷。職業(yè)資格考試濫設的趨勢越來越明顯。職業(yè)資格的功能被嚴重扭曲，維護公共利益的核心功能被擱置一邊，而假借職業(yè)資格考試牟利則成為一些政府部門的初衷?！皝y收費、濫發(fā)證”已經成為社會反應強烈、群眾廣泛關注的問題之一。

當前，社會上的各種職業(yè)資格培訓、考試、發(fā)證已經成為一大社會公害。集中表現(xiàn)在：考試太亂、證書太濫。有的政府部門隨意設置職業(yè)資格，名目繁多且重復交叉。有些機構和個人隨意舉辦考試、培訓、認證活動，亂收費、濫發(fā)證。有些單位是為了提高從業(yè)人員素質，但不乏一些行業(yè)和部門被利益驅動。一個行業(yè)資格證書從報名、購書、考試、發(fā)證，整個過程中存在著巨大的利益。這個穩(wěn)定的創(chuàng)收渠道，一些部門當然不會放過，為此，一些毫無必要的職業(yè)資格考試應運而生。正是這種沒有對行政部門設定職業(yè)資格認證進行任何限制的格局，導致了職業(yè)認證方面的種種問題。比如，僅計算機應用技能認證領城，目前就有教育部、勞動部、人事部、信息產業(yè)部的有關單位及協(xié)會、商業(yè)機構等組織的約十余種認證。這些認證考試大多內容重復，但基于自身利益，沒有任何政府部門撤銷自己的認證資格，更多的是拒不承認其他機構的認證。這種一種資格一種考試甚至同種資格不斷考試的局面完全是為了政府部門利益而設的。又以注冊資產評估師的業(yè)務范圍為例，資產評估中的流動資產及負債的評估主要依賴于賬面的審計，而評估技巧并不復雜，故由注冊會計師評估游刃有余，但按現(xiàn)行規(guī)定，注冊會計師則不允許從事資產評估業(yè)務。又如資產評估中的國有房地產評估，由房地產估價師評估也完全可以勝任，但有關部門規(guī)定房地產估價師欲從事國有房地產評估業(yè)務時必須先取得資產評估師的執(zhí)業(yè)資格。再如房地產業(yè)本身是房地合一，按理說房產評估和地產評估合一自然是合理的選擇，也方便當事人。但就因為土地和房屋屬于不同的政府部門管理，因此，建設部設置了房地產估價師執(zhí)業(yè)資格，國土資源部就設置土地估價師執(zhí)業(yè)資格；建設部設立造價工程師執(zhí)業(yè)資格后，水利部也設置了針對水利口的造價工程師執(zhí)業(yè)資格。如此林林種種，造成了執(zhí)業(yè)資格重復設置、資源浪費的不良后果。

因此，如何解決因《行政許可法》的大片立法空白造成的混亂局面是法學界必須要考慮的問題。

二、職業(yè)資格考試制度的功能與行政許可法“公共利益”標準的界定

職業(yè)資格制度是市場經濟的產物，其設立的目的及可能對經濟社會生活造成哪些影響等問題是理解和判斷職業(yè)資格許可證合理性的標準。這些標準是《行政許可法》沒有明確的“公共利益”標準，也是進行職業(yè)資格許可證制度改革的判斷標準。具體而言，設立職業(yè)資格許可證的原因主要是經濟學提供的。

第一，職業(yè)資格許可證制度解決了市場信息不對稱的問題。信息經濟學認為，市場經濟依賴于交易，而交易是有成本的，這一成本之一就是發(fā)現(xiàn)合格的交易者的信息。[2］有效的職業(yè)資格制度使得發(fā)現(xiàn)合格交易者的成本大大縮減，從而增加了交易機會。而對于消費者而言，消費者缺乏選擇合格服務提供者的充分信息，而職業(yè)資格制度通過確立最低服務質量標準和反映服務水平高低的顯示機制，能夠鑒別、篩選出符合條件的從業(yè)人員，使消費者獲得服務提供者的準確信息，從而起到了降低交易成本，促進消費的積極作用。

第二，職業(yè)許可證制度能夠有效地解決道德風險問題。在市場交易中，商品或者服務提供者能夠掌握更多的商品和服務的信息，相對于商品使用者或者服務接受者處于信息優(yōu)勢地位。在這種情況下，處于優(yōu)勢地位的商品供應者或者服務提供者就有可能利用信息優(yōu)勢不適當?shù)匾該p害商品使用者或者服務接受者的方式獲取不正當利益，這就產生了道德風險。[3］（p267）最常見的例子諸如出租車司機利用乘客不知道路而故意繞遠路到達目的地，或者醫(yī)生利用絕對信息優(yōu)勢讓患者進行不必要的檢查。而職業(yè)資格制度可以激勵執(zhí)業(yè)人員切實履行職責、最大限度地服務于消費者，從而有效地解決委托代理關系中的激勵問題。職業(yè)資格制度要求服務提供者在取得資格前必須進行時間、精力和金錢投資（包括學徒制和實習期）。一旦服務提供者因服務質量達不到要求或出現(xiàn)違法行為，資格證書就可能被中止或吊銷，服務提供者就會損失前期的投資。同時，職業(yè)資格制度限制了進入一個行業(yè)的人數(shù)，人為造成服務短缺，可以帶來超常利潤。這種超額利潤越高、服務提供者違法行為被查處的可能性越大，產生的激勵就越強，可以促使服務提供者（代理人）按照消費者（委托人）的利益行事，強化自我監(jiān)督。例如，在德國、日本等國家，通過司法資格考試極難，能獲得律師職業(yè)資格的人極少，從而導致了律師服務供給的不足，這就給該行業(yè)的從業(yè)者帶來了良好的壟斷收益，為了保證自己能夠享有高額的壟斷收益，從業(yè)者有著極大的動力嚴格遵守行業(yè)紀律道德規(guī)范，有效地解決了道德風險防范問題。

第三，職業(yè)資格許可證制度可以有效地降低社會風險。人類社會人和人之間的相互影響越來越多，每一個人都不得不依賴于其他人提供的服務。而有些行業(yè)本身所具有的高度危險性決定了這些行業(yè)對他人的生命財產有著至關重要的影響。典型的行業(yè)如飛行員，世界上沒有一個國家敢隨意讓任何人想駕駛飛機就駕駛飛機。常見的如機動車駕駛員，其行為對行人及其他駕駛人和公共財產安全都存在著巨大的影響，公共交通工具駕駛員更是如此。因此，嚴格控制進入門檻，只讓有相應資質的合格申請者進入該行業(yè)是對社會公共利益的有力保障。值得注意的是，這種職業(yè)資格應當施加最嚴格的限制，不能隨意做擴張解釋。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，某種職業(yè)資格是否設立的合理性標準就在于能否實現(xiàn)以上三個目標。相應地，某種職業(yè)資格制度是否應該存在實行執(zhí)業(yè)資格制度的行業(yè)應具有以下特點：⑴服務需要深厚的專業(yè)知識和經驗，消費者和服務提供者之間信息不對稱，服務提供者有明顯的信息優(yōu)勢。例如醫(yī)師。⑵服務內容外部性很強，如果服務出現(xiàn)問題會產生較大的負面影響。例如律師、注冊會計師等。⑶直接關系生命、人身安全、財產的行業(yè)，如飛行員。只有符合這幾個條件的職業(yè)才應該予以設定職業(yè)資格認證考試。只有符合了這幾個標準才算是符合《行政許可法》的“公共利益”標準，才應當設立資格認證考試。而只有直接關系生命、人身安全、財產的行業(yè)才應當由行政機關進行資格認證。其他職業(yè)資格認證考試應當對其是否屬于“公共利益”行業(yè)從嚴解釋。

三、職業(yè)資格考試設定權的完善

就《行政許可法》而言，對職業(yè)資格考試的限制由于《行政許可法》本身條文過于空泛，并沒有直接界定什么是“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”，從而導致對職業(yè)資格許可設置權限的缺失，最終使得《行政許可法》試圖實現(xiàn)對國家機關的許可權進行限制的目的落空。因此，解決的方法是更細致地完善《行政許可法》的相關規(guī)定。

由于《行政許可法》沒有規(guī)定對某個機構有權對國家行政機關職業(yè)資格設定權進行限制，因而試圖直接依據(jù)《行政許可法》實現(xiàn)這一目標是不現(xiàn)實的。試圖依靠各行政機關主動放棄職業(yè)資格設定權更是不可能的。在此情況下，必須考慮通過合理的制度設計減少行政機關自我設權的擴張沖動。

解決的方法有兩個，一是把《行政許可法》的規(guī)定進一步細化，直接在相關法律中對可以設定的職業(yè)資格進行規(guī)范。一種可行的方法是考慮修改 《行政許可法》，并在其中直接規(guī)定可以設定職業(yè)資格的種類，或者把職業(yè)資格考試的設定權收歸某個國家機關，如發(fā)改委統(tǒng)一行使。這種方法的好處是可以直接彌補《行政許可法》的現(xiàn)有缺失。由于《行政許可法》是法律，可以直接超越行政部門利益爭奪，迅速實現(xiàn)職業(yè)資格設定的規(guī)范化。但是，這一做法在立法上存在著較大的難題，即職業(yè)資格體系是一個變化的體系，而且隨著變化的速度越來越快，某種職業(yè)是否應當設定職業(yè)資格門檻限制很難與時俱進，只能不斷修改，而這種不斷修改的立法會導致立法的不穩(wěn)定。在此種情況下，一般的做法將會是將職業(yè)資格考試的設定決定權交予某個綜合性部門，而一旦出現(xiàn)這種情況，在我國目前的法律體制之下就容易出現(xiàn)立法游說。在目前我國民意表達較為不充分的情況下，這種游說難以遭到抵制最終導致不該設定的職業(yè)資格許可仍有可能大量存在。二是把更多的職業(yè)資格許可交給社會和市場來管理。如果職業(yè)資格證書是由真正社會化、市場化的機構來發(fā)放，從長遠來看，這些機構之間增進自己利益的惟一辦法就是嚴格測評，以博取雇主及社會公眾的信任。國外大多數(shù)國家是把職業(yè)資格認證工作交由行業(yè)、專業(yè)協(xié)會等非營利性組織進行實施。如德國，行業(yè)協(xié)會是職業(yè)資格認證的主體，政府只是對認證制度提供法律上的合法性保障。[4］英國政府同樣不是直接發(fā)證，而是設立考核證書委員會。由行業(yè)專家組成，任務是負責考核和對發(fā)證工作的審核，每3年對發(fā)證機構重新認定資格。目前，全國共有20～30個發(fā)證機構，其中大的發(fā)證機構有4～5個。3家最大的授予機構為 “皇家技術協(xié)會”、“倫敦城市行業(yè)協(xié)會”和 “商業(yè)教育委員會及蘇格蘭商業(yè)教育委員會”。約90%的職業(yè)資格證書是由這三大發(fā)證機構頒發(fā)的。[5］

職業(yè)資格考試和證書發(fā)放工作由行業(yè)協(xié)會或者社會機構實施的益處在于，由于行業(yè)協(xié)會或者社會機構本身并不具有壟斷權，它們本身的收益主要來自從業(yè)者繳納的會費，而會費收入的高低又與其所認證的職業(yè)的聲譽和收入有關，為了獲取利益，行業(yè)協(xié)會和社會組織相比政府機構而言有著更強的維護自身聲譽的動力。經驗也證明了這一點。中國會計師協(xié)會頒發(fā)的注冊會計師資格證在社會上有著良好的口碑，而為了維護自身的利益，會計師協(xié)會對注冊會計師考試進行了嚴格的管理，其考試通過率極低，被許多人認為是“中國最難的考試”。而由于通過率低，導致通過的考生有了一個供不應求的市場，容易找到收入較高的工作。而通過高水平的職業(yè)資格考試的考生所具備的能力使其更有可能獲得更好的職業(yè)發(fā)展，其收入又增加了行業(yè)協(xié)會本身的利益，從而使一個良性循環(huán)得以形成?？梢?，與政府部門相比，社會機構更傾向于少發(fā)證，其職業(yè)入門限制與政府部門相比更為理性，因此避免了政府部門“亂考濫發(fā)”的傾向。

而一部分資格認證的市場取向特點較為突出。由跨國企業(yè)實施的與其產品相關資格認證的認可度是由市場決定的，一些在市場獲得壟斷地位的先進產品則可以影響到整個行業(yè)的技術資格認證和技術標準的制訂。國外一些有實力的公司和機構，出于推廣產品的目的，紛紛推出自己的培訓或認證品牌。由于這些資格認證具有良好信譽，因此不僅考生把能否通過這類考試、取得合格證書作為檢驗自身從業(yè)技能的依據(jù)，而且各用人單位也把這類資格證書作為選聘人員的重要標準。最典型的例如微軟公司的各種職業(yè)資格證書，這些證書由于實用性極強，加之微軟為了維護自身信譽對其設置了嚴格的考試標準，也收到了很好的向雇主傳遞信息、維護市場秩序的效果。

而一些職業(yè)技能鑒定類的認證資格由社會機構來進行同樣取得了比由政府機構認證更好的效果。美國的托福（TOFEL）考試就是由一家社會機構組織并實施的。為了能夠生存，這家機構把考試的科學性、實用性、公平性放在第一位，考試的目的首先是為了能夠維護機構作為一個合格的英語水平測試者的聲譽，這關系到該機構的生存，因此不會出現(xiàn)為了撈取考試費而降低考試難度或者標準的現(xiàn)象，其自身自律的標準要比政府機構嚴格得多，其證書的公信力也比政府頒發(fā)的要高得多。

總之，從世界各國的實踐來看，職業(yè)資格認證由社會機構來進行效果普遍要比由政府機構進行好得多。行政機關的壟斷特權必然會腐蝕證書的信譽。[6］原因很簡單，它不用擔心來自其他認證機構的競爭。它和它設立的中介機構不用向雇主負責，因為雇主別無選擇。在這種情況下，“官辦”中介機構必然傾向于濫發(fā)證書。目前中國諸多職業(yè)資格證書之所以缺乏可信度，原因正在于此。相對于政府而言，社會機構面臨著社會公信度的壓力而不得不調整和限制自身的行為，其利益結構是與政府不同的。經濟學理論和事實都證明，對于試圖實現(xiàn)市場準入的行政調控目標來說，社會機構都要比行政機構辦得好。

當然，由社會機構進行職業(yè)資格認證也存在著壟斷的可能性，職業(yè)資格制度衍生出一種類似卡特爾的職業(yè)壟斷，這種壟斷會人為抬高價格，以犧牲消費者的利益為代價為職業(yè)資格證書持有者謀利。由于職業(yè)資格制度降低了服務提供者的數(shù)量，一旦申請進入的人數(shù)遠超過準進入的數(shù)量，就會推動服務的市場價格遠遠超出未規(guī)制市場的價格水平。在這種政策下，服務供給和市場競爭減少，消費者的選擇范圍受到限制，支付的價格被人為抬高，服務提供者的收益增加。從而提高現(xiàn)有執(zhí)業(yè)者的收益，這就可能損害消費者的利益。[7］在此情況下，就需要政府機構能夠獨立于社會機構的游說，找到社會利益與團體利益的平衡點。政府仲裁者的角色在此仍然是不可或缺的。

《行政許可法》沒有制定明確的“公共利益”標準，也沒有具體規(guī)定可以實施職業(yè)資格考試的具體范圍，這一漏洞的存在導致了行政權力的濫用，這種濫用現(xiàn)在已經成為一種公害。信息經濟學的研究揭示了職業(yè)資格證書制度中的公共利益是可以加以明確界定的。在界定了“公共利益”的范圍之后，對職業(yè)資格制度濫用的解決方法是建立有效的監(jiān)管制度，政府部門不再直接從事職業(yè)資格證書的頒發(fā)而是把職業(yè)資格認證交給社會機構來進行，政府本身只嚴格界定和控制需要實行執(zhí)業(yè)資格制度的行業(yè)，防止利益集團利用政府的準入控制謀取私利。

[1］新華網．揭秘職業(yè)資格考試背后利益鏈：黑洞巨大亂象頻生[DB/OL］．http： //news．xinhuanet．com/politics/2010 －07 /13 /c＿12327176．htm，2010－07－13．

[2］Pauly，Mark，and Mark Satterthwaite．The Pricing ofPrimaryCare Physicians’Services：A Test of the Role of Consumer Information[J］．Bell Journal of Economics．，1981，12（02）：488－506．

[3］張維迎．信息經濟學[M］．上海人民出版社，2004．

[4］呂忠民．職業(yè)資格制度的研究及對策[J］．中國考試，2008，（03）．

[5］章明．英國的職業(yè)資格證書制度[J］．國際展望，1995，（11）．

[6］（美）G．J．施蒂格勒．產業(yè)組織和政府管制[M］．潘振民譯．上海人民出版社，1996．

[7］肖林．規(guī)制理論視角下的職業(yè)資格制度研究[J］．中國人力資源開發(fā)，2008，（02）．

（責任編輯：王秀艷）

Abstract：The problem of excessive professional qualifying examinations in China results from the legislative loophole in Administrative Licensing Law．There are two ways to solve the problem： one is to establish the details of Administrative Licensing Law；the other is delegate the power of profession qualification to social agencies and unions．

Key words：administrative license certification exams；administrative licensing law；socialization of the qualifying power

Regulation of the Problem of Excessive Professional Qualifying Examinations in China

Li Jinhui

D922．112

A

1007－8207（2011）04－0083－04

2011－02－11

李錦輝 （1976—），男，云南大理人，廣東海洋大學法學院講師，法學博士，研究方向為法理學，行政法。