□ 周 丹，孫培軍

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

國(guó)家秘密：進(jìn)退中的信息保密與公開
——基于 《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》修訂的分析

□ 周 丹，孫培軍

（復(fù)旦大學(xué)，上海200433）

《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以其關(guān)乎國(guó)家秘密而彰顯出權(quán)威性和神秘性，其具體內(nèi)容和立法理念都體現(xiàn)著國(guó)家秘密等信息的不可公開性，在具體的實(shí)踐中存在著定密的標(biāo)準(zhǔn)、程序過于泛化，解密不規(guī)范等為人詬病之處，也被質(zhì)疑有悖于 “以公開為原則，以保密為例外”的立法宗旨。為此，自2009年6月到2010年4月，全國(guó)人大常委三次審議 《華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》的修訂。對(duì)此次修訂涉及到的信息公開與保密面臨的具體問題、時(shí)代背景、修訂改進(jìn)等方面，理論界和實(shí)務(wù)界都眾說紛紜。有鑒于此，有必要對(duì)國(guó)家秘密進(jìn)行理論與實(shí)踐的探索，進(jìn)而圍繞信息公開與保密的博弈，探討現(xiàn)代法律及政治理念下國(guó)家與公民、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的雙贏。

《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》；國(guó)家秘密；信息保密與公開；國(guó)家與公民；權(quán)力與權(quán)利

一、問題的提出：信息的保密與公開

2009年6月27日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過后的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法（修訂草案）》及草案說明（以下簡(jiǎn)稱《保密法》）公布在中國(guó)人大網(wǎng)上，在7月1日到7月31日之間向社會(huì)公開征集意見；隨后，2010年2月24日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議第二次審議保密法修訂草案，此次修訂在諸多方面做出重大修改，涉及到區(qū)分國(guó)家秘密和商業(yè)秘密、上收定密權(quán)、設(shè)定保密期限以及取消一審草案中保密部門的行政許可權(quán)、調(diào)查權(quán)和罰款權(quán)等；最終，2010年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了保守國(guó)家秘密法修訂草案。這一舉措一方面反映了近些年來立法過程越來越來公開、透明，對(duì)公民知情權(quán)的重視，連《保密法》這樣一部公眾感覺頗為遙遠(yuǎn)和神秘的法律也要征求公眾的意見；另一方面，尤為重要的是《保密法》本身面臨的一些新情況、新問題需要法律進(jìn)行及時(shí)有效的修訂，這一專門法在歷經(jīng)10年的漫長(zhǎng)修訂之路后，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下的信息公開與保密，尤其是涉及國(guó)家秘密方面，針對(duì)有關(guān)問題做出的調(diào)整，這集中體現(xiàn)在修訂草案本身及其說明中對(duì)修訂的三方面背景以及五大方面的修訂內(nèi)容的解釋。[1］然而，對(duì)于這樣一部“敏感又神秘，遙不可及又近在咫尺”的專門法，政府官員、專家學(xué)者以及社會(huì)大眾對(duì)法律修訂前后的理念、內(nèi)容都褒貶不一。這已經(jīng)不僅僅是一部法律的修訂與聽證，而是牽扯到背后的國(guó)家或政府與公民之間在圍繞權(quán)力與權(quán)利的內(nèi)涵與外延展開的討論，從而使法律的理念制度化、現(xiàn)代化。因此，《保密法》修訂本身不僅涉及國(guó)家秘密的定密、保密、解密、糾紛救濟(jì)等法律與制度問題，而且在更深層次上，彰顯著信息公開與保密、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的現(xiàn)代政治、法律理念。

二、國(guó)家保密制度與工作存在的問題：歷史與現(xiàn)實(shí)回顧

從內(nèi)在構(gòu)成上講，我國(guó)保密法律體系主要由 《憲法》、《檔案法》、《保守國(guó)家秘密法》、《國(guó)家安全法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》和《國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)構(gòu)成。鑒于國(guó)家保密工作與制度關(guān)系著國(guó)家安全與利益，《保密法》的重要性和敏感性就尤為引人矚目。這主要體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家秘密的界定上，無(wú)論是1951年的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》還是1989年生效的《保密法》都是“以保密為原則，以公開為例外”。在實(shí)際的規(guī)章制度上，國(guó)家秘密的內(nèi)涵過于籠統(tǒng)，范圍過寬，幾乎 “凡未公開的信息都是國(guó)家秘密”，定密、變更及解密的制度化、程序化不高；在實(shí)際運(yùn)行中，“一些官員亦多習(xí)慣于隨意定密以防民、以設(shè)威、以自保”，定密過多、“一密定終身”、定密主體的隨意性大，責(zé)任不清；秘密的糾紛及救濟(jì)機(jī)制欠缺，存在著不夠完善、不夠規(guī)范以及不夠有效等制度上和運(yùn)行上的矛盾。同時(shí)我國(guó)的保密文化傳統(tǒng)上根深蒂固，保密與公開的關(guān)系失衡。這有異于當(dāng)代各國(guó)在信息公開制度上通常將“公開為原則，不公開為例外”作為一項(xiàng)默認(rèn)原則。[2］（p2－3）公民和公務(wù)員負(fù)有大量“保密義務(wù)”，知情權(quán)和信息公開長(zhǎng)期以來并沒有得到法律上的重視，更遑論制度上的有效落實(shí)。這集中反映在上述國(guó)家秘密概念界定的模糊性和范圍的寬泛性等方面?，F(xiàn)實(shí)生活中，“秘密”與否，卻往往被一些部門“自由裁量”，“國(guó)家秘密”成了他們抗拒公民申請(qǐng)信息公開的擋箭牌，很多信息不公開都假借“國(guó)家秘密”的名義而行。

2005年8月8日，國(guó)家保密局與民政部共同發(fā)文，將災(zāi)害死亡人數(shù)剔除出國(guó)家秘密范圍。這得到輿論的高度評(píng)價(jià)，同時(shí)也充分說明，保密和公開并不是截然對(duì)立的，而國(guó)家保密局會(huì)同中央和國(guó)家機(jī)關(guān)制定“國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定”，解決“拍腦袋”定密現(xiàn)象和督促指導(dǎo)有關(guān)部門修訂調(diào)整相關(guān)規(guī)定，縮小保密范圍，同樣證明了保密并不必然是拒絕公開的天然 “借口”?！侗Ｃ芊ā芬?guī)定的七項(xiàng)國(guó)家秘密范圍清晰直白，并在操作層面設(shè)計(jì)了一套完整的定密依據(jù)規(guī)范，即第10條和第11條的規(guī)定：“國(guó)家秘密及其密級(jí)的具體范圍，由國(guó)家保密工作部門分別會(huì)同外交、公安、國(guó)家安全和其他中央有關(guān)機(jī)關(guān)規(guī)定?！薄案骷?jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、單位對(duì)所產(chǎn)生的國(guó)家秘密事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定確定密級(jí)。”

政府、學(xué)界與社會(huì)對(duì)《保密法》的一些問題已有一定程度的認(rèn)識(shí)，目前《保密法》的與“以公開為原則，以保密為例外”的現(xiàn)代法律理念、政府公開、陽(yáng)光透明政府、公民知情權(quán)等現(xiàn)代政治價(jià)值相去甚遠(yuǎn)。此外，在現(xiàn)實(shí)中，普通公民的保密義務(wù)是絕對(duì)的，但公民在什么是國(guó)家秘密，如何保護(hù)國(guó)家秘密以及如何獲得救濟(jì)等諸多方面都難以做到義務(wù)與權(quán)利的統(tǒng)一。

三、《保密法》修訂：公開與保密、權(quán)力與權(quán)利的博弈

此次《保密法》修訂草案及其說明在很大程度上還是為了強(qiáng)化國(guó)家秘密的保護(hù)，超過一半的修改內(nèi)容圍繞如何加強(qiáng)保密，其立法的出發(fā)點(diǎn)還是出于維護(hù)國(guó)家安全與利益，而不是強(qiáng)調(diào)信息公開。例如，現(xiàn)行《保密法》規(guī)定，不準(zhǔn)在私人交往和通信中“泄露”國(guó)家秘密。修訂草案將此改為：禁止在私人交往和通信中“涉及”國(guó)家秘密。此外對(duì)秘密定級(jí)以及觸犯該法的司法救濟(jì)，修訂草案也含糊其辭，壓根沒提在爭(zhēng)議情況下能否提起行政復(fù)議乃至行政訴訟，[3］卻對(duì)違反《保密法》的行政罰款數(shù)目作了具體說明：“……尚不構(gòu)成犯罪，且不適用處分的人員，由保密行政管理部門給予警告，并處1000元以上5000元以下的罰款”。這從根本上涉及公開與保密、權(quán)力與權(quán)利這兩對(duì)博奕關(guān)系。

（一）公開與保密：進(jìn)與退之間

修訂草案依舊規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保守國(guó)家秘密的義務(wù)?！奔又鼑?yán)苛的泄密責(zé)任，國(guó)家秘密范圍未見縮小，草案仍維持20年來一直備受批評(píng)的籠統(tǒng)定義和寬泛列舉。這必然導(dǎo)致公民知情權(quán)不足，政府保密負(fù)擔(dān)過重。為什么一些明顯不屬于國(guó)家秘密的信息仍然在保密？為什么在執(zhí)行具體保密范圍時(shí)隨意擴(kuò)大范圍，把不應(yīng)當(dāng)確定的事項(xiàng)確定為國(guó)家秘密？為什么政府部門目前普遍存在著只定密不解密的現(xiàn)象？縱觀各國(guó)有關(guān)國(guó)家秘密的法律規(guī)范，國(guó)家秘密一般具有如下特征：其一，國(guó)家秘密是與國(guó)家安全和其他重大利益密切相關(guān)的信息或者情報(bào)；其二，國(guó)家秘密是依照法定程序確定的，是以各類法律規(guī)范和制度為支撐的；其三，國(guó)家秘密分為諸多不同的等級(jí)，分別對(duì)應(yīng)不同的保密機(jī)制和措施；其四，國(guó)家秘密具有可控性和動(dòng)態(tài)發(fā)展性，各國(guó)立法皆隨著形勢(shì)發(fā)展而對(duì)國(guó)家秘密保護(hù)和政府信息公開的范圍及區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)予以不斷完善。[4］

在立法目的上，官方指出這次修改內(nèi)容總體考慮三個(gè)方面，一是通過修改保密法，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息化條件下，保密工作出現(xiàn)的一些新情況、新問題做出規(guī)定。二是通過修改保密法，將新時(shí)期黨和國(guó)家保密工作積累的大量成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提煉并轉(zhuǎn)化為法律。三是要考慮與近年來新出臺(tái)的法律相銜接，如新修訂的刑法、行政處罰法、立法法、行政許可法、政府信息公開條例等。可以說這三個(gè)方面在很大程度上其立法出發(fā)點(diǎn)還是從國(guó)家或政府整體角度出發(fā)的，對(duì)公民個(gè)人以及公民面對(duì)國(guó)家或政府時(shí)的知情權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)還有待加強(qiáng)。在此，外國(guó)的一些做法可供參考。美國(guó)國(guó)會(huì)沒有制定專門的保密法，但有信息自由法和陽(yáng)光法案保證公民獲得信息的自由。同時(shí)，美俄制度均列舉了不能保密的信息，明確定密責(zé)任。必須看到，在WTO的透明度原則之下，電子政務(wù)、政府上網(wǎng)工程等舉措強(qiáng)力推出。2003年、2004年，廣州市、上海市政府信息公開規(guī)定相繼出臺(tái)。2003年的SARS疫情，官方與民眾共同經(jīng)歷信息公開理念的洗禮。[5］信息公開與保密兩者的關(guān)系，到底是公權(quán)私法還是私權(quán)公法，還有待斟酌，但從“強(qiáng)調(diào)保密”向“盡量公開”的立法新思維轉(zhuǎn)變，顯然有利于拆除原有的阻礙信息公開的“法律壁壘”，遏制借“國(guó)家秘密”之名行“信息封鎖”之實(shí)的行為。

作為調(diào)整保密與公開關(guān)系的專門法律，保密法的第一要?jiǎng)?wù)不是強(qiáng)調(diào)推進(jìn)信息公開而是強(qiáng)調(diào)保密，第一職責(zé)是防范事關(guān)國(guó)家安全和利益的失密、竊密、泄密現(xiàn)象發(fā)生。但隨著近年來政府各部門的政府信息公開實(shí)踐，尤其是2008年5月1日《政府信息公開條例》的正式實(shí)施，既使普通公民獲得了知情權(quán)，又體現(xiàn)了民主、透明、法治政府的理念。尷尬的是，《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)，其位階低于保密法，依據(jù)立法一般規(guī)律，本應(yīng)按信息公開精神先修改保密法，再制定《政府信息公開條例》，然而由于種種因素，最終在保密法尚未修改的前提下就頒布實(shí)施了公開條例。這種法律不配套、不協(xié)調(diào)也是政府信息公開實(shí)踐成效參差不齊的制度性原因。

從根本上講，“國(guó)家秘密”是政府信息公開制度實(shí)踐中一個(gè)突出問題。國(guó)家秘密的內(nèi)涵和外延界定，涉及信息公開的廣度和深度?！侗Ｃ芊ā沸抻啗]有理會(huì)透明政府的呼吁，仍舊保留現(xiàn)行法規(guī)定的：“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、單位對(duì)所產(chǎn)生的國(guó)家秘密事項(xiàng)”都有定密權(quán)限，僅此一條就能看出——“秘密過濫”仍會(huì)長(zhǎng)期存在。與之相反，在現(xiàn)代民主國(guó)家，政府信息公開、透明是公眾對(duì)政府的必然要求，保密思維已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的發(fā)展。保密思維的背后蘊(yùn)藏的是行將終結(jié)的全能主義的政府理念。[6］因此，必須汲取國(guó)外處理公開與保密關(guān)系問題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)信息公開和保密制度、檔案管理制度的相互關(guān)系。在信息公開和保密的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)上保密主導(dǎo)下的公開，邁向公開主導(dǎo)下的保密。[7］

（二）權(quán)力與權(quán)利：直面公民的國(guó)家

《倫語(yǔ)·泰伯第八》有這樣一句名言：“民可使由之不可使知之。”對(duì)此有兩種斷句方法：其一為“民可使由之，不可使知之”；其二為“民可，使由之；不可，使知之”。譯為現(xiàn)代漢語(yǔ)即分別是：第一種解讀是，“對(duì)于老百姓，只能讓他們照著（統(tǒng)治者的）命令去做，不能讓他們知道為什么要這樣做”；第二種解讀是，“老百姓認(rèn)為可行的，就讓他們?nèi)绱烁上氯?；老百姓認(rèn)為不可行的，就告訴他們?yōu)槭裁匆@樣干才是對(duì)的”。顯然，兩種解讀蘊(yùn)含著截然不同的政治理念?？梢哉f，就前者而言，公權(quán)力行為籠罩在國(guó)家秘密之下；對(duì)于后者，公權(quán)力行為則為陽(yáng)光所輻射——向社會(huì)公開。[8］與之對(duì)應(yīng)，保密法的特殊之處在于，其制定、執(zhí)行、監(jiān)督主體不同，國(guó)家的公權(quán)力直面公民的私權(quán)利，其主體的權(quán)利與義務(wù)也不一樣，保密行政管理部門應(yīng)該準(zhǔn)確定位，主要承擔(dān)決策與監(jiān)督職能，不應(yīng)淪為一般的行政執(zhí)法部門。[9］其實(shí)，保密法的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)中掌握國(guó)家秘密的工作人員。普通公民、社會(huì)組織，甚至國(guó)家機(jī)關(guān)不持有國(guó)家秘密的工作人員，都不能成為保密法的主體。他們不掌握國(guó)家秘密，沒有這個(gè)權(quán)力，也就沒有這個(gè)義務(wù)和責(zé)任。修改草案應(yīng)建立有關(guān)定密、涉密糾紛的處理機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。[10］我國(guó)保密法修改應(yīng)與信息公開法的精神通盤考慮，保密法應(yīng)服從于信息公開和公民知情權(quán)的原則：以政府信息公開為原則，以政府保密信息為例外。信息公開法是保障公民憲法權(quán)利的基本法，信息公開是法治政府的常態(tài)，保密法只不過是服從于保障公民信息自由和知情權(quán)的一個(gè)具體的、只約束國(guó)家特定人員的內(nèi)部規(guī)則。

對(duì)保密法的制定主體的權(quán)力及其行為要形成日常化、生活化的監(jiān)督，這不是為了束縛國(guó)家的能力，相反理論與實(shí)踐都表明，對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制衡與提升國(guó)家的能力是一致的，有限政府不僅不會(huì)限制政府的有效性，反而能增強(qiáng)政府的能力。美國(guó)學(xué)者斯蒂文·霍爾姆斯曾深刻地指出：“有限政府也許會(huì)比無(wú)限政府更強(qiáng)有力。制約可能是力量的淵源，這并非自相矛盾，而是一種充滿悖論的洞見……一部自由主義憲法通過限制政府官員的專斷權(quán)力，可能在適當(dāng)條件下增加國(guó)家解決特定問題以及為了共同目標(biāo)而動(dòng)員集體資源的能力?！盵11］所以，憲法增加國(guó)家的力量是現(xiàn)代政治的必然結(jié)果，這是對(duì)權(quán)力政治的超越，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，寓權(quán)力于日常生活中。

信息的公開與保密涉及到對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，《政府信息公開條例》與《保密法》都是政府的權(quán)力行為，有鑒于此，立法的理念需要注重公民權(quán)利的內(nèi)涵及其功能，在實(shí)踐層面，可以發(fā)揮積極制約作用的公民權(quán)利至少有：選舉權(quán)；言論自由權(quán)；參與權(quán)；結(jié)社權(quán)；知情權(quán)；對(duì)政府機(jī)構(gòu)或官員的濫用權(quán)力等不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)、檢舉和控告權(quán)，以及在遭受來自公權(quán)力的侵害時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利，如申訴權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟權(quán)，此外，還有一些權(quán)利停留在理論或道德的層面，沒有成為法定的權(quán)利，如非暴力反抗或良性違法的權(quán)利、抵抗權(quán)等。這樣做不但沒有削弱政府能力，反而將改善信息公開的成效，提升政府權(quán)力的權(quán)威性和有效性。[12］當(dāng)今社會(huì)保障公民的知情權(quán)，增加政府的透明度，以公開為原則，不公開為例外，注意協(xié)調(diào)信息公開與個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國(guó)家秘密間的關(guān)系已經(jīng)成為政府公開信息的定勢(shì)，也是保障公眾知情權(quán)落實(shí)的必然要求。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一直在致力于提高中國(guó)的民主程度，出臺(tái)了很多創(chuàng)造性措施，例如公示制度。[13］這種公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的互動(dòng)，其目的在于將權(quán)力政治拉入到公民權(quán)利之中，使得政治從權(quán)力的政治走向權(quán)利的政治。

四、通盤協(xié)調(diào)保密與公開：政府權(quán)力與公民權(quán)利的雙贏之路

國(guó)家秘密的定密、變更以及解密在深層上體現(xiàn)著政府如何行使權(quán)力，即是否公開地、民主地、法治地、以人為本地科學(xué)有效地行使權(quán)力。但在實(shí)際中的過度保密則說明權(quán)力運(yùn)作神秘化，這有悖于現(xiàn)代政府的民主法治、透明公開等理念，容易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，出現(xiàn)假借國(guó)家秘密之名行私人牟利之實(shí)，或以國(guó)家秘密來阻礙公民輿論監(jiān)督等現(xiàn)象。這些都不利于政府的制度和行為走向完善、規(guī)范和有效?；诖耍梢砸罁?jù)以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)某類信息是否應(yīng)定密做出權(quán)衡：當(dāng)某秘密信息涉及國(guó)家安全等重要領(lǐng)域時(shí)，對(duì)這類信息就必須定密；當(dāng)某秘密信息涉及國(guó)家安全等重要領(lǐng)域，但不是至關(guān)重要的，并且公開了更有好處，就不應(yīng)定密；當(dāng)某秘密信息涉及國(guó)家安全等重要領(lǐng)域時(shí)，如公開后會(huì)給國(guó)家造成明顯不利時(shí)，就應(yīng)定密；當(dāng)某秘密信息涉及國(guó)家安全等重要領(lǐng)域時(shí)，但不是關(guān)鍵的，且當(dāng)這類信息有很大商業(yè)價(jià)值或者有利于國(guó)防和科學(xué)應(yīng)用時(shí)，如公開了的好處大于保密的好處時(shí)，就不應(yīng)確定密級(jí)；當(dāng)某秘密信息公開后只對(duì)某一部門有利，而定密則會(huì)對(duì)公眾、社會(huì)更為有利時(shí)，就應(yīng)定密。[14］（p174－177）

概言之，政府與社會(huì)公眾和信息互動(dòng)一般包含兩個(gè)方面：凡是社會(huì)公眾想了解的政府信息內(nèi)容，只要不違反保密法律，政府就有義務(wù)提供；凡是政府掌握的對(duì)決策產(chǎn)生影響的社會(huì)公眾信息，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。對(duì)于行政主導(dǎo)的立法，應(yīng)該注重對(duì)公民權(quán)利對(duì)其行政權(quán)力的監(jiān)督。如果權(quán)力過度保密乃至神秘化，甚至出現(xiàn)暗箱操作，這不僅不利于維護(hù)權(quán)力的權(quán)威性，而且損害權(quán)力的權(quán)威性，成為社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突加劇的一個(gè)重要因素。[15］（p93）因此，西方思想家主張以公民及社會(huì)制約權(quán)力，認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)權(quán)力具有天然制約作用，即一個(gè)由各種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的多元社會(huì)，可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種社會(huì)的制衡。這種思想強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體或特殊的利益集團(tuán)在民主制度中的重要性。[16］（p205－230）需要指出的是，在個(gè)人難以憑借一己之力實(shí)現(xiàn)維權(quán)的社會(huì)條件下，個(gè)人只有通過組織和團(tuán)體的方式才能維護(hù)自身權(quán)益，防止權(quán)益受到強(qiáng)勢(shì)力量的侵?jǐn)_，因此結(jié)社的目的在于形成一種社會(huì)制衡的力量，防止專制。社會(huì)中利益多元的個(gè)體和群體通過多種方式制約其他個(gè)體、群體，相互博弈和協(xié)商，形成對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。[17］而信息的公開與保密、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系之間是非零和的博奕關(guān)系，不是非此即彼的，即要么“國(guó)進(jìn)民退”、要么“民進(jìn)國(guó)退”，而是在進(jìn)與退之間做到平衡，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的雙贏。

“權(quán)力需要監(jiān)督，權(quán)利需要救濟(jì)”，此間不得不面對(duì)的一個(gè)問題就是國(guó)家秘密在公開與保密之間如何權(quán)衡，做到有進(jìn)有退，全面協(xié)調(diào)。現(xiàn)代社會(huì)公認(rèn)的道理是，公共事務(wù)上，“公開是原則，保密是例外”；個(gè)人隱私則相反，“保密是原則，公開是例外”。同時(shí)一個(gè)完整的信息法制體系應(yīng)當(dāng)由信息公開法、保守國(guó)家秘密法、個(gè)人隱私保護(hù)法、商業(yè)信息保護(hù)法等相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的法律構(gòu)成。在這個(gè)體系中，不同的法律各司其職、各有側(cè)重。[18］《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《國(guó)家安全法》 也應(yīng)盡快納入修法議程。在這個(gè)體系中，實(shí)行分類分級(jí)管理，不同的法律各司其職、各有側(cè)重。在國(guó)家保密這一點(diǎn)上，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從“強(qiáng)調(diào)保密”向“盡量公開”的立法新思維轉(zhuǎn)型，國(guó)家秘密的密級(jí)和性質(zhì)是不同的，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，采取分級(jí)分類管理的定密、解密以及其他管理方法。只有這樣，政府權(quán)力和公民權(quán)利之間才能實(shí)現(xiàn)雙贏。

[1］保守國(guó)家秘密法（修訂草案）全文及說明[EB/OL］．中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www．npc．gov．cn /npc/xinwen /lfgz/2009 －06 /27 /content＿1508588．htm，2009－06－27．

[2］周漢華主編．外國(guó)政府信息公開比較[M］．中國(guó)法制出版社，2003．

[3］盎山．保密法修訂：逆公開大潮而行[EB/OL］．透明中國(guó)網(wǎng)， http：//www．chinatransparency．org/newsinfo．a(chǎn)sp？newsid＝4397，2009－07－13．

[4］楊建順．兼顧“保密”和“公開”[N］．檢察日?qǐng)?bào)，2009－09－03．

[5］趙蕾等．越開放，越要保密——修法內(nèi)幕：保密和公開的角力[N］．南方周末，2009－07－16．

[6］朱四倍．保密還是公開，這是一個(gè)問題[N］．羊城晚報(bào)，2009－07－27．

[7］王錫鋅．政府信息公開語(yǔ)境中的“國(guó)家秘密”探討[J］．政治與法律，2009，（03）．

[8］龐樸．“使由使知”解[J］．文史知識(shí)，1999，（09）．

[9］周漢華．《保守國(guó)家秘密法》修改述評(píng)[J］．法學(xué)家，2010，（03）．

[10］蔡定劍．國(guó)家秘密！國(guó)家秘密？——保密法應(yīng)與政府信息公開的立法通 盤 考 慮 [EB/OL］．西 祠 胡 同 網(wǎng) ．http：//www．xici．net/b15420/d96394425．htm，2009－08－06．

[11］李強(qiáng)．憲政自由主義與國(guó)家構(gòu)建[A］．王焱編．憲政主義與現(xiàn)代國(guó)家（“公共論叢”第七輯） [C］．三聯(lián)書店，2003．

[12］李聆群．《政府信息公開條例》實(shí)施中遭遇的挑戰(zhàn)[EB/OL］．中國(guó)選舉與 治 理 網(wǎng) ．http：//www．chinaelections．org/newsinfo．a(chǎn)sp？newsid＝155376．2009－08－24．

[13］汪曉波，桐欣．專訪庫(kù)恩：有“透明度”的一黨執(zhí)政更適合中國(guó)——中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人正以一種更成熟的方式看待世界的發(fā)展 [N］．第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2009－01－13．

[14］《保密法比較研究》課題組編．保密法比較研究[M］．金城出版社，2001．

[15］孫立平．過度保密與權(quán)力運(yùn)作神秘化[A］．孫立平．重建社會(huì)：轉(zhuǎn)型社會(huì)的秩序再造[C］．社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009．

[16］（美）達(dá)爾．民主理論的前言[M］．三聯(lián)書店，1999．

[17］郭道暉．權(quán)力的多元化與社會(huì)化[J］．法學(xué)研究，2001，（01）．

[18］朱恒順．審慎協(xié)調(diào)保密與信息公開的關(guān)系[N］．新京報(bào)，2009－06－27．

（責(zé)任編輯：張雅光）

Abstract：“Law of the People＇s Republic of China on Guarding State Secrets” shows its authority and mystery of state secrets，of which the contents and legislating ideas display the impublicity of information regards to state secrets．In practice，the irregularity of secret－guarding standards and procedures，and informality of declassifying are criticized of being opposite from the legislating ideas of publicity as principle and secret as exception．People are controversial with the law revision，which includes specific problems，background，and improvements of information publicity and secret－guarding．Therefore，it is necessary to explore the theory and practice of state secrets，focus on the gaming between information publicity and secrecy，and discuss the relations between state and citizen，between power and right in the circumstance of modern law and politics，in order to realize the win－win situation between state power and citizen right．

Key words：“Law of the People＇s Republic of China on Guarding State Secrets”；state secrets；information secrecy and publicity；state and citizen；power and right

Secret Guarding and Declassifying of Information Between Forward and Backward——Based on the Revision of Law of the People＇s Republic of China on Guarding State Secrets

Zhou Dan，Sun Peijun

D922．14

A

1007－8207（2011）04－0091－04

投稿日期：2010－11－05

周丹 （1985—），女，浙江臺(tái)州人，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院國(guó)際關(guān)系碩士研究生，研究方向?yàn)槔婕瘓F(tuán)，中美關(guān)系；孫培軍 （1983—），男，山東臨沂人，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)理論博士研究生，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論，中國(guó)政府與政治。