閆 坤衛(wèi)婷婷

（1.中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100732；2.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

公共財(cái)政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的責(zé)任研究

閆 坤1衛(wèi)婷婷2

（1.中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100732；2.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

當(dāng)前我國高等教育發(fā)展的不均衡問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是辦學(xué)層次不均衡，央屬高校辦學(xué)條件明顯優(yōu)于地方院校，本科院校辦學(xué)條件明顯好于高職高專院校；二是區(qū)域發(fā)展不均衡，中西部一些地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入水平偏低，影響了當(dāng)?shù)厝瞬排囵B(yǎng)和科學(xué)研究水平，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；三是學(xué)科發(fā)展不均衡，學(xué)校盲目增設(shè)或擴(kuò)大熱門專業(yè)、低成本專業(yè)的招生規(guī)模，而農(nóng)林師范等專業(yè)則發(fā)展滯后，跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。本文從高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)分析公共財(cái)政在促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展方面的作用，并結(jié)合國內(nèi)問題與現(xiàn)狀提出相關(guān)政策建議。

公共財(cái)政 高等教育 均衡發(fā)展

一、我國高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀分析

我國高等教育發(fā)展不均衡現(xiàn)狀，體現(xiàn)在不同辦學(xué)層次、不同區(qū)域、不同學(xué)科等多個(gè)層面。本文針對(duì)普通高等教育的情況，對(duì)當(dāng)前這種不均衡進(jìn)行分析。

（一）辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀

自從2002年我國高等教育進(jìn)入大眾化階段，我國高等教育在大眾化過程中，逐漸出現(xiàn)了中央和地方高等教育之間的功能分化，中央屬高等院校日益承擔(dān)起“精英”教育的功能，而地方屬高等院校則演化為“大眾化”教育的承擔(dān)者。但資源分布和財(cái)政投入的約束導(dǎo)致地方屬高等院校，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方屬高等院校難以保證教育質(zhì)量、喪失教育特色，高職高專教育逐步萎縮，影響了我國大眾化高等教育的健康發(fā)展。以下主要從教育經(jīng)費(fèi)收支方面分析我國高等教育辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀。

1.中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異。從經(jīng)費(fèi)收入總規(guī)模來看，擴(kuò)招后地方屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模迅速增長、占比逐步擴(kuò)大。自2000年地方經(jīng)費(fèi)收入總規(guī)模首次超過中央收入水平后，二者收入總規(guī)模的差距逐年擴(kuò)大。1999年，中央屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入占全國普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入的51.34%，地方經(jīng)費(fèi)收入僅占全國收入的48.66%。而2008年，中央屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入占比降至全國的29.04%，相應(yīng)地方經(jīng)費(fèi)收入占比升至全國的70.77%。1999-2008年間，中央屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入年均增長14.90%，地方經(jīng)費(fèi)收入年均增長27.62%?？梢姅U(kuò)招政策實(shí)施后，地方屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模的增長速度快于中央，但這主要由于地方屬高等院校數(shù)量10年間不斷增加，院校數(shù)量規(guī)模的擴(kuò)大推高了地方院校的經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模。從校均經(jīng)費(fèi)收入情況來看，地方屬普通高等教育的校均收入不僅規(guī)模始終低于中央，增長速度也慢于中央。地方屬高等院校的辦學(xué)水平仍然較低。

2.中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異。從生均角度比較中央、地方屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)支出的差異①這里的“生均經(jīng)費(fèi)支出”是《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的事后統(tǒng)計(jì)概念，而非撥款時(shí)所核定的生均經(jīng)費(fèi)支出。，更能直觀地看出中央、地方屬高等院校辦學(xué)狀況的差別。擴(kuò)招前中央屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平已明顯高于地方。擴(kuò)招政策實(shí)施后，中央屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平升幅較大，2008年達(dá)到32828元，比1998年增長了15696元；而地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平為14517元，僅比1998年增長3335元。1999-2008年間，中央屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出年均增長5.32%，而地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出年均增長2.07%。相比中央屬高等院校，地方院校長期處于低成本運(yùn)營狀態(tài)。生均經(jīng)費(fèi)支出水平低，造成地方院校經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)更加偏向滿足人員經(jīng)費(fèi)，而弱化了事業(yè)發(fā)展，從而使其辦學(xué)水平、教育水平遠(yuǎn)遜于中央屬高等院校。

3.普通本科院校與高職高專院校的經(jīng)費(fèi)收支差異。根據(jù)《2010中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收入情況和《2009中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中的各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)，計(jì)算出2008年普通本科院校與高職高專院校的校均經(jīng)費(fèi)收入情況?？梢钥闯?，普通本科院校的校均收入遠(yuǎn)高于高職高專院校，其中普通本科院校的校均收入是高等?？圃盒５?.31倍，是高等職業(yè)學(xué)校的4.71倍。校均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占本科、?？?、職高院校總校均經(jīng)費(fèi)的比重分別為48.2%、48.7%、36%，國家財(cái)政對(duì)高等職業(yè)學(xué)校的支持力度較弱。由各級(jí)各類院校的經(jīng)費(fèi)收入差異可見，高職高專院校與本科院校在辦學(xué)層次和辦學(xué)水平上存在較大差距，發(fā)展不均衡。

從生均教育經(jīng)費(fèi)支出，觀察各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展差異。2008年，高等專科學(xué)校和高等職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)支出分別僅為普通高等學(xué)校平均水平的54.74%和57.4%；高等?？茖W(xué)校和高等職業(yè)學(xué)校預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)支出分別僅為普通高等學(xué)校平均水平的58.06%和50.32%?？梢姡呗毟邔Ｔ盒＝?jīng)費(fèi)支出在生均水平上也明顯低于普通本科院校，從而導(dǎo)致高職高專院校在設(shè)備投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面與普通本科院校相比均處于較低水平。尤其是培養(yǎng)高技術(shù)工人的高職院校辦學(xué)能力差、教育規(guī)模小、教育質(zhì)量低，導(dǎo)致目前我國人才市場大量缺乏高技術(shù)工人。因此，為了配合我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略需要，未來我國需要增加對(duì)高職高專院校的財(cái)政支持，擴(kuò)大高職高專院校規(guī)模，提高教育質(zhì)量。

（二）區(qū)域發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀

區(qū)域間高等教育發(fā)展的不均衡，一方面會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面會(huì)影響社會(huì)公平、削弱社會(huì)系統(tǒng)的自組織能力、造成資源浪費(fèi)。本部分主要通過分析區(qū)域間高等教育的經(jīng)費(fèi)收支和財(cái)政投入的狀況，探討區(qū)域間高等教育在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上的發(fā)展差異，并指出我國高等教育財(cái)政政策應(yīng)該從哪些方面入手促進(jìn)高等教育區(qū)域間均衡發(fā)展。由于數(shù)據(jù)的可得性，本文僅對(duì)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中所列出的普通高等教育經(jīng)費(fèi)收支情況進(jìn)行分析。

1.區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異。全國各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的平均值呈現(xiàn)逐年增長，2008年比1998年增長了7.72倍。1999-2008年間，年均增長率為21.98%。各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的差異程度由變異系數(shù)反映。擴(kuò)招政策實(shí)施的頭兩年，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所上升，說明在擴(kuò)招政策實(shí)施之初我國地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所擴(kuò)大。2000年以后，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所下降，并且自2002年該變異系數(shù)開始低于1998年的數(shù)值，這說明我國地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所縮小，且當(dāng)前地區(qū)間經(jīng)費(fèi)差異已小于擴(kuò)招前的水平。

具體觀察經(jīng)費(fèi)收入的主要項(xiàng)目情況，預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)撥款的變異系數(shù)一直高于事業(yè)收入的變異系數(shù)，說明地方政府財(cái)力差異是導(dǎo)致地區(qū)間高等教育發(fā)展不平衡的主要原因。如果加大中央政府對(duì)西部地區(qū)高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，則能夠有效緩解我國地區(qū)間高等教育發(fā)展的不平衡。

各地區(qū)經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)差異也很明顯。如圖2，橫坐標(biāo)按照各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費(fèi)總收入排名從左至右排列，展示出不同高等教育經(jīng)費(fèi)收入水平的地區(qū)，在收入結(jié)構(gòu)上的共性與差別。

2.區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異。由于生均經(jīng)費(fèi)支出比總量經(jīng)費(fèi)支出更能反映出一地高等教育經(jīng)費(fèi)支出水平與經(jīng)費(fèi)充裕程度，在各地經(jīng)費(fèi)支出比較中我們僅以生均支出為考察指標(biāo)。

（1）生均經(jīng)費(fèi)支出總體差異。各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度由變異系數(shù)反應(yīng)。數(shù)據(jù)顯示，擴(kuò)招政策實(shí)施前，地區(qū)間無論預(yù)算內(nèi)、外經(jīng)費(fèi)的生均支出都較為均衡。擴(kuò)招后，各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的變異系數(shù)呈現(xiàn)出三類明顯特征。第一，生均預(yù)算內(nèi)各類經(jīng)費(fèi)支出的變異系數(shù)高于總和的各類生均經(jīng)費(fèi)支出變異系數(shù)，且兩類變異系數(shù)的差異逐年擴(kuò)大。這說明，相對(duì)于各地區(qū)高等教育規(guī)模的擴(kuò)張速度，地區(qū)間預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出的增長速度快慢不均。第二，從2000年起，無論預(yù)算內(nèi)、外支出，基本呈現(xiàn)出生均基建支出變異系數(shù)大于生均公用支出變異系數(shù)，生均公用支出變異系數(shù)又大于生均個(gè)人支出變異系數(shù)的特征。擴(kuò)招后各地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異性首先體現(xiàn)在基建支出和公用支出上。第三，2005年生均經(jīng)費(fèi)支出和生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出的變異系數(shù)達(dá)到峰值，隨后開始逐年下降。說明自2006年高等教育擴(kuò)招速度放緩后，地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度開始縮小。這主要?dú)w功于，2006年后地區(qū)間生均預(yù)算內(nèi)基建支出的差異明顯遞減。

（2）生均經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)差異。如圖3，橫坐標(biāo)依照1998年-2008年各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的平均水平高低，從左至右排列。全國31個(gè)地區(qū)中，僅有北京、上海、西藏、廣東、浙江、天津和江蘇七地，生均經(jīng)費(fèi)支出超過或一度超過20000元；多數(shù)地區(qū)的生均經(jīng)費(fèi)支出水平集中在10000-20000元之間?？梢?，我國地區(qū)間高等教育生均資源分布不均衡，僅有少數(shù)地區(qū)生均支出長期處于較高水平，而其它多數(shù)地區(qū)的生均支出普遍較低。

（三）學(xué)科發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀

1998-2008年間，除哲學(xué)、歷史學(xué)外，其它學(xué)科在校本、?？茖W(xué)生數(shù)均明顯增加。其中，工學(xué)、管理學(xué)、文學(xué)、醫(yī)學(xué)的在校本、?？茖W(xué)生數(shù)增長迅速；而經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)、理學(xué)的在校本、專科學(xué)生數(shù)的增長速度相對(duì)較慢。一方面，實(shí)用性較強(qiáng)、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的應(yīng)用性學(xué)科的規(guī)模擴(kuò)張迅速，而理論性較強(qiáng)的基礎(chǔ)學(xué)科的規(guī)模擴(kuò)張較慢甚至出現(xiàn)萎縮，說明學(xué)科發(fā)展受勞動(dòng)力市場需求影響明顯；另一方面，管理學(xué)、文學(xué)等人文社會(huì)學(xué)科的規(guī)模得到補(bǔ)償性擴(kuò)張，甚至擴(kuò)張速度超過勞動(dòng)力市場的吸收速度，而農(nóng)學(xué)等同樣為社會(huì)所需要的學(xué)科專業(yè)規(guī)模增長緩慢，說明受高校的成本—收益核算影響，我國的學(xué)科發(fā)展又不能完全滿足市場需求。

由此可見，我國在學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域存在明顯的市場失靈現(xiàn)象。首先，勞動(dòng)力市場需求與國家戰(zhàn)略發(fā)展需求不相吻合，僅憑勞動(dòng)力市場的調(diào)控?zé)o法促使基礎(chǔ)理論學(xué)科的發(fā)展?jié)M足國家長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略需求；其次，勞動(dòng)力市場需求與高校各學(xué)科的成本—收益核算不相吻合，由于過去的財(cái)政撥款制度沒有制定分學(xué)科的細(xì)化撥款標(biāo)準(zhǔn)，使得高校熱衷于擴(kuò)大人文類的低成本學(xué)科，而抑制了農(nóng)林類專業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張速度。

從生師比數(shù)據(jù)來看，1998年普通高等學(xué)校生師比為8.37，2008年該比例增長近一倍達(dá)到16.33。2008年，在11個(gè)大學(xué)科門類中有8個(gè)學(xué)科的生師比低于平均水平，其中哲學(xué)學(xué)科的生師比僅為0.22，歷史學(xué)僅為4.06，均較1998年的水平有所下降，一定程度上反映出理論學(xué)科、冷門學(xué)科的生源萎縮、師資浪費(fèi)現(xiàn)象；另有管理學(xué)、工學(xué)、醫(yī)學(xué)的生師比高于平均水平，其中管理學(xué)的生師比高達(dá)46.17，說明上述學(xué)科的師資建設(shè)速度跟不上招生擴(kuò)張速度，學(xué)科規(guī)模過度擴(kuò)張，教育質(zhì)量難以保證。

綜上，我國高等教育在學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域也存在不均衡的現(xiàn)狀。具體表現(xiàn)為部分專業(yè)不顧社會(huì)需求盲目擴(kuò)張規(guī)模，造成這些專業(yè)的人才市場供需不平衡，人才培養(yǎng)質(zhì)量下降；另一些基礎(chǔ)性專業(yè)因?yàn)槭袌鲂枨蟛蛔恪⒔?jīng)費(fèi)撥款較少，面臨專業(yè)萎縮的危機(jī)，造成師資浪費(fèi)。從財(cái)政角度看，有必要調(diào)整財(cái)政撥款模式，細(xì)化按學(xué)科專業(yè)進(jìn)行撥款的制度，促使冷門學(xué)科、專業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展，熱門學(xué)科、專業(yè)不致于盲目擴(kuò)張規(guī)模，使所有專業(yè)都能達(dá)到適度的生師比，保證教育質(zhì)量。

二、高等教育財(cái)政責(zé)任劃分的國際經(jīng)驗(yàn)——以日本為例

日本作為“后發(fā)型”國家的典型代表，之所以能在有限的財(cái)力下，以較短的時(shí)間，發(fā)展起了普及化且具有國際競爭力的高等教育體系，得益于其獨(dú)特的高等教育財(cái)政分配模式。具體來說，根據(jù)日本傳統(tǒng)的教育思想“國學(xué)為國家所用、私學(xué)為庶民所用”，國立院校謀求國家利益，由中央政府集中資金重點(diǎn)支持；私立院校承擔(dān)高等教育普及化的責(zé)任，中央政府僅投入少量資金作為“公平成本”。權(quán)衡公平與效率的關(guān)系，日本發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略選擇可以視作“效率優(yōu)先、兼顧公平”。這種高等教育的戰(zhàn)略選擇與財(cái)政分配模式也被東亞其它“后發(fā)”型國家所效仿，例如韓國。

日本采取以政府為主導(dǎo)、中央和地方兩級(jí)管理的高等教育管理體制。按照辦學(xué)主體的不同，日本設(shè)置了國立高等院校、公立高等院校和私立高等院校三類高等教育機(jī)構(gòu)。根據(jù)日本《學(xué)校教育法》，除特別規(guī)定外，高校的各個(gè)設(shè)置主體應(yīng)該負(fù)擔(dān)其學(xué)校的經(jīng)費(fèi)。即日本國立高校的經(jīng)費(fèi)主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；公立高校的經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；私立高校的經(jīng)費(fèi)主要由學(xué)校法人依靠所收學(xué)費(fèi)來負(fù)擔(dān)。

但是，為了在追求國家利益的同時(shí)兼顧社會(huì)福利與公平，日本中央政府除了通過實(shí)施國立大學(xué)特別會(huì)計(jì)制度對(duì)國立高等院校負(fù)責(zé)外，還先后建立起公立學(xué)校補(bǔ)助金制度、私立學(xué)校振興補(bǔ)助制度、育英獎(jiǎng)學(xué)金和科研經(jīng)費(fèi)撥付等方式對(duì)公立高校、私立高校以及重點(diǎn)學(xué)科的研究提供資金支持。日本高等教育之所以能在20世紀(jì)60年代完成從“精英型”向“大眾型”的過渡，并平穩(wěn)的發(fā)展到高等教育“普及化”階段，在一定程度上得益于其體系完整且互為補(bǔ)充的高等教育財(cái)政制度，具體介紹如下。

（一）中央政府對(duì)日本國立大學(xué)的財(cái)政支持模式

日本國立高等教育財(cái)政支持制度最顯著的特征，即為國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度。這一制度形成于二戰(zhàn)之前，戰(zhàn)后曾因國家財(cái)力不振一度被廢除。直至1964年，為了恢復(fù)、重建國立大學(xué)預(yù)算，國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度才被重新審議通過。20世紀(jì)60年代，國立大學(xué)80%的收入來源于中央政府財(cái)政，重新強(qiáng)化了日本政府對(duì)國立大學(xué)財(cái)政的管理和控制，并在政府主導(dǎo)下迅速提高了國立高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量與科研能力。日后隨著高等教育規(guī)模擴(kuò)張、成本分擔(dān)政策的采用和政府財(cái)力的緊張，國家財(cái)政撥款占國立高等院校財(cái)政收入的比重有所下降，20世紀(jì)90年代后基本穩(wěn)定在50%-60%。日本政府的高等教育財(cái)政撥款明顯向國立高校傾斜，其中更有13%的國立高校享受到了“效率優(yōu)先”的重點(diǎn)配置。例如2006年，各校平均財(cái)政撥款為134億日元，國立院校則平均達(dá)到400億日元，其中7所帝國大學(xué)的財(cái)政撥款占國立大學(xué)財(cái)政撥款總額超過30%。日本政府通過調(diào)整財(cái)政資金傾斜配置力度的強(qiáng)弱，來強(qiáng)化對(duì)國立高等院校的控制，引導(dǎo)教育機(jī)構(gòu)的行為，提高資金的使用效益。而且，上述撥款政策的傾斜實(shí)質(zhì)上賦予了國立大學(xué)在高等教育普及化階段培養(yǎng)精英人才的責(zé)任，使其在科研領(lǐng)域占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

（二）中央政府對(duì)日本公立大學(xué)的財(cái)政支持模式

依照日本的《學(xué)校教育法》，公立大學(xué)應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)其主要經(jīng)費(fèi)。但由于不同區(qū)域政府財(cái)力存在差異，致使地區(qū)間高等教育的條件和教育機(jī)會(huì)呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。應(yīng)對(duì)上述情況，日本政府制定了兩種相互配合的公立大學(xué)財(cái)政支持制度，以緩解地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，消除區(qū)域間高等教育的不均衡，強(qiáng)化國家對(duì)公共高等教育的責(zé)任。其一是國家負(fù)擔(dān)、財(cái)政補(bǔ)助制度。該項(xiàng)補(bǔ)助是以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式，同其他的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付共同支付給地方，彌補(bǔ)其總體財(cái)力不足。其二是地方交付稅金制度。該制度規(guī)定，國家財(cái)政每年從地方繳納的稅金中抽取一定比例，專門用于包括高等教育經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的地方公立學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)支出，用以調(diào)整地方財(cái)政差距，保證公立高等教育水平。①張少杰等：“日本高等教育財(cái)政支出模式研究”，《東北亞論壇》，2008年5月。該制度體現(xiàn)了“普遍支持、確保最低標(biāo)準(zhǔn)”的特點(diǎn)，以學(xué)生數(shù)為具體測量單位，考慮氣候、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、學(xué)科專業(yè)等調(diào)整系數(shù)，制定公立大學(xué)經(jīng)營費(fèi)用的基準(zhǔn)財(cái)政需要額作為參考。

（三）中央政府對(duì)日本私立大學(xué)的財(cái)政支持模式

日本私立院校采用了市場機(jī)制、企業(yè)經(jīng)營的方式擴(kuò)大教育規(guī)模，學(xué)生繳費(fèi)收入占了私立大學(xué)財(cái)政收入的絕大部分比例（近年來超過70%），呈現(xiàn)出明顯的“學(xué)費(fèi)依存性”或成本轉(zhuǎn)嫁特質(zhì)。政府財(cái)政在私立大學(xué)發(fā)展中僅承擔(dān)了輔助責(zé)任，資金投入在私立大學(xué)財(cái)政收入中所占比例較小。從1949年私立學(xué)校法頒布以后，日本政府逐漸形成三種資助私學(xué)的主要途徑：第一是政府直接出資的補(bǔ)助金，用于補(bǔ)充私立學(xué)校的教育事業(yè)費(fèi)或科研設(shè)施設(shè)備資助。第二是通過私學(xué)振興財(cái)團(tuán)提供長期低息貸款的制度，貸款資金用于改善學(xué)校的設(shè)施設(shè)備、新建校舍或征地等。第三是稅收優(yōu)惠和育英獎(jiǎng)學(xué)金等。其中，第一種政府直接出資的私學(xué)補(bǔ)助金制度是最重要的財(cái)政支持形式。它具體包括了私立大學(xué)教育經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助和科研設(shè)施設(shè)備補(bǔ)助兩種，教育經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助中又分為一般補(bǔ)助和特別補(bǔ)助兩類。一般補(bǔ)助的分配方式包括，根據(jù)機(jī)會(huì)均等原則進(jìn)行的定量分配和體現(xiàn)政策引導(dǎo)意圖的傾斜分配。特別補(bǔ)助在分配中遵循傾斜配置、競爭性和資金使用效率的原則。

20世紀(jì)70年代，由于日本私立高等教育規(guī)模急劇擴(kuò)大、學(xué)費(fèi)上漲，私立大學(xué)經(jīng)營狀況惡化引發(fā)了全國學(xué)生運(yùn)動(dòng)。為了改變這種狀況，政府逐漸加大了對(duì)私立大學(xué)的資助力度，并在1975年頒布《私立學(xué)校振興助成法》，正式推行私立高校補(bǔ)助金制度。1970年，政府經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助金在私立大學(xué)經(jīng)常費(fèi)支出中僅占7.2%，1975年該比重迅速上升到20.6%，1980年接近峰值29.5%。隨后，由于受到更大規(guī)模的成本分擔(dān)和日本經(jīng)濟(jì)衰退因素的共同影響，該比例持續(xù)下降，目前只有10%左右。隨著時(shí)間的推進(jìn)，日本政府對(duì)私立大學(xué)的補(bǔ)助金分配辦法也逐漸轉(zhuǎn)變，日益?zhèn)戎赜谧裱瓋A斜配置的特別補(bǔ)助。1975年，特別補(bǔ)助占私立大學(xué)經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助總額的比重僅為1.7%，2005年這一數(shù)字達(dá)到33.4%。通過資源的傾斜配置和財(cái)政資助的杠桿作用，日本政府對(duì)私立高等教育的調(diào)控力度日益增強(qiáng)，激勵(lì)私立大學(xué)提高教育質(zhì)量和科研水平。

（四）中央政府跨越大學(xué)設(shè)置主體限制的財(cái)政支持模式

20世紀(jì)90年代以來，科學(xué)技術(shù)競爭日益成為國際經(jīng)濟(jì)競爭的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。日本政府應(yīng)對(duì)國際形勢(shì)，將高等教育國際化作為教育改革的核心目標(biāo)，且確立了科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新“立國論”的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了完成這一目標(biāo)，日本文部科學(xué)省在《大學(xué)改革計(jì)劃》中重點(diǎn)指出，要建成一批國際一流水準(zhǔn)的大學(xué)，數(shù)量為30所，占日本高?？倲?shù)的5%。②張玉琴、張世奇：“20世紀(jì)90年代以來日本高等教育財(cái)政制度改革”，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2005（7）。并且打破院校設(shè)置主體的限制進(jìn)行選拔，對(duì)入選高校進(jìn)行高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)配置。與此同時(shí)，日本政府還加大了科研經(jīng)費(fèi)，尤其是競爭性科研經(jīng)費(fèi)的投入力度。1996年日本科學(xué)技術(shù)省制定了《科學(xué)技術(shù)基本法》。依據(jù)此法，文部科學(xué)省選定材料科學(xué)、遺傳學(xué)、環(huán)境工程與能源四大領(lǐng)域，率先在高等教育預(yù)算中加大了科研經(jīng)費(fèi)的投入力度。

綜上所述，日本中央政府對(duì)高等教育的財(cái)政投入，呈現(xiàn)出點(diǎn)→面→點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過程。在“精英”高等教育階段，中央財(cái)政資金主要投向?yàn)閿?shù)不多的國立高等學(xué)校；當(dāng)高等教育發(fā)展到“大眾化”階段時(shí)，中央財(cái)政資金的投向則有點(diǎn)向面擴(kuò)散，更多地承擔(dān)了維護(hù)教育公平、教育機(jī)會(huì)均等的成本；而進(jìn)入“普及化”階段后，資金投向進(jìn)一步由面向點(diǎn)集中，日益重視教育、科研質(zhì)量的提升和資金的使用效率。這種中央財(cái)政資金投向點(diǎn)→面→點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過程，在一定程度上反映了高等教育發(fā)展的一般規(guī)律，值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

三、促進(jìn)我國高等教育均衡發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

依照1993年國家頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定，到20世紀(jì)末，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例要達(dá)到4%。1995年《中華人民共和國教育法》規(guī)定，“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長”。雖然近幾年，我國國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例穩(wěn)步上升，2008年我國國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重達(dá)到3.48%，但離4%的目標(biāo)仍有一段距離。可見未來我國對(duì)教育的財(cái)政投入，包括高等教育投入，仍具備較大的法定增長空間。如果早日實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)，嚴(yán)格遵守“三個(gè)增長”的要求，我國高等教育將獲得穩(wěn)定的財(cái)政投入增長來源，為未來高等教育均衡發(fā)展買單。

（一）完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度

1994年以來，我國中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模呈現(xiàn)遞增態(tài)勢(shì)，年均增長17.2%，2008年達(dá)到2.2萬億元。其中2008年一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付額的39.5%，而均衡性轉(zhuǎn)移支付占一般性轉(zhuǎn)移支付的40.3%，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也不斷得到優(yōu)化。但是與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國一般性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付額中所占的比重仍然較小，轉(zhuǎn)移支付均衡地方財(cái)力的功能仍然較弱。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)旨在均衡政府間的財(cái)政能力差異，實(shí)現(xiàn)全國各地基本公共服務(wù)的均等化。

我國未來需要進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付額的比重。并且把中西部地區(qū)高等教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)與各省份履行上述撥款標(biāo)準(zhǔn)存在的財(cái)力缺口考慮進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付的測算指標(biāo)中，進(jìn)一步補(bǔ)充中西部省份的財(cái)力不足。同時(shí)要求接受一般性轉(zhuǎn)移支付的省級(jí)政府，保證區(qū)域內(nèi)高等教育的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到各省份所承諾的撥款標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于未能達(dá)標(biāo)的省份給予減少未來年度一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式的懲罰。

（二）改革高等教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度

高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度小、支付標(biāo)準(zhǔn)不公開、不透明，隨意性大等是當(dāng)前存在的突出問題。為此，一是要清理整合已有項(xiàng)目。對(duì)不符合當(dāng)前形式、不宜通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目，限期予以取消；對(duì)方向和用途類似、可以歸并的項(xiàng)目，予以整合；對(duì)需要較長時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付；對(duì)適應(yīng)新形勢(shì)需要的項(xiàng)目予以保留。二是適當(dāng)開設(shè)新的項(xiàng)目。開設(shè)有利于優(yōu)化高等教育辦學(xué)層次、學(xué)科結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)高等教育多元化、特色化發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)高等教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展。三是公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和支付對(duì)象以及支付額度，從而增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防止行政腐敗，同時(shí)也對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)形成明確的激勵(lì)機(jī)制。四是加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用過程中的監(jiān)督檢查，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，以提高資金的使用效率。

（三）完善國家助學(xué)體系和成本分擔(dān)政策

高等教育成本分擔(dān)政策實(shí)施以來，針對(duì)高等教育的國家助學(xué)體系也隨之不斷調(diào)整完善。目前，形成了“獎(jiǎng)、貸、助、補(bǔ)、減、勤”相結(jié)合的多元資助模式，其中以貸學(xué)金和獎(jiǎng)學(xué)金資助為主。貸學(xué)金是最近幾年資助金額增長最快，覆蓋面最廣的資助方式，正逐漸成為解決我國家庭經(jīng)濟(jì)困難生上大學(xué)的主要途徑。這一變化符合國際規(guī)律，貸學(xué)金因其特有的商業(yè)運(yùn)作方式，使財(cái)政只需負(fù)擔(dān)少量的貸款貼息，就能解決眾多貧困學(xué)生的上學(xué)問題。未來需要進(jìn)一步完善助學(xué)貸款機(jī)制，建立國家助學(xué)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，建立和完善征信系統(tǒng)，擴(kuò)大助學(xué)貸款規(guī)模和覆蓋面。

（四）引導(dǎo)社會(huì)資金投向高等教育

由于財(cái)政資金與學(xué)費(fèi)承受能力的有限性，高等教育僅僅依靠財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入，難以滿足日益多樣化的發(fā)展需求。因此需要采取積極的財(cái)稅政策，引導(dǎo)社會(huì)資金投向高等教育。具體措施包括，稅收減免抵扣、發(fā)行教育彩票、實(shí)行高等教育基金制、以政策性投融資支持高等教育發(fā)展等。一是以稅收優(yōu)惠措施鼓勵(lì)對(duì)高等教育的捐贈(zèng)和投資。加大企業(yè)和個(gè)人對(duì)高等教育捐款的稅前扣除力度，放寬稅前扣除的捐款范圍；加大個(gè)人所得稅中教育支出抵稅的力度，拓寬教育支出抵稅的范圍；加大企業(yè)所得稅中職工教育經(jīng)費(fèi)稅前準(zhǔn)予扣除的比例；規(guī)范民辦高等教育的稅收優(yōu)惠力度。二是發(fā)行教育彩票，同時(shí)建立高等教育基金制，以教育彩票收入充實(shí)高等教育基金。將教育彩票和高等教育基金制二者聯(lián)動(dòng)起來，一方面可以保證教育彩票收入得到合理、規(guī)范的使用，另一方面使高等教育基金有穩(wěn)定的資金來源和較為充實(shí)的資金支持。規(guī)范高等教育基金的申請(qǐng)渠道，適時(shí)成立專門的高等教育基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)高等教育經(jīng)費(fèi)的分配，建立嚴(yán)格的基金運(yùn)作程序。三是創(chuàng)新面向高等教育建設(shè)的政策性投融資。成立教育發(fā)展銀行，發(fā)行教育債券、管理教育資金，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)提供貸款，承接學(xué)生助學(xué)貸款項(xiàng)目；設(shè)立高?？萍籍a(chǎn)業(yè)投資基金和教育信托公司，促進(jìn)高?？萍籍a(chǎn)業(yè)集團(tuán)的發(fā)展，扶植高?？萍籍a(chǎn)業(yè)公司上市，探索高等教育BOT項(xiàng)目融資模式。

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〔3〕 高培勇等.公共經(jīng)濟(jì)學(xué).中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007.6.

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F812.2

A

1672-9544（2011）06-0010-06

2011-05-12

閆坤，院直屬機(jī)關(guān)黨委副書記，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)、財(cái)政理論與貨幣政策等；衛(wèi)婷婷，財(cái)政部科研所2010級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

本文是國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《健全公共財(cái)政體系研究》（批準(zhǔn)號(hào)：10AZD020）的階段性研究成果，課題組組長閆坤。

【責(zé)任編輯 連家明】