韓承敏

摘要本文在世界政治、經(jīng)濟、社會、科技迅速發(fā)展的背景下，分析公共行政改革和創(chuàng)新過程及其問題。實現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者協(xié)調(diào)發(fā)展，其中值得深入探索的有四個問題：政府可持續(xù)績效文化體系建構(gòu)、適度競爭機制下的公共服務市場化進程、公共行政的自律機制和他律機制互補模式以及公共行政中的公共管理者的自覺。

關(guān)鍵詞公共行政創(chuàng)新理念實踐

公共行政是19世紀末20世紀初興起的研究現(xiàn)代政府運行機制和管理活動的理論。自美國行政學家威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發(fā)表《行政學研究》一文，力主“建立一門行政學”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發(fā)展歷程中，公共行政經(jīng)歷了多次理論突破和發(fā)展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務理論的三大重大突破。當然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導公共行政的實踐。20世紀以來，政府的行政改革和再造運動在世界各地的興起與發(fā)展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創(chuàng)新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務。

理論的創(chuàng)新

盡管之前很多理論家和實踐家已經(jīng)對行政機構(gòu)行使國家職責的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領(lǐng)域普遍被認為起始于19世紀末20世紀初。傳統(tǒng)公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學管理理論。政治與行政二分原則是傳統(tǒng)公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進了行政學與政治學的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經(jīng)”。官僚制理論內(nèi)含的價值中立原則也是傳統(tǒng)公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務員不應有明顯的政治傾向，他們應該能夠為任何一個政黨組成的政府服務。在傳統(tǒng)公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務的增多，政府規(guī)模的日益擴大，問題的越來越多，政府機構(gòu)的運作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ鳌！笨梢?，效率不僅僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標準。古利克甚至宣稱：“在行政的科學中，不管是公共還是私營，最基本的‘善就是效率。”

傳統(tǒng)公共行政理論曾對推動大工業(yè)時代許多宏偉圖景的實現(xiàn)起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統(tǒng)體制的固有缺陷，傳統(tǒng)公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀40年代，行政學大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區(qū)別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術(shù)，而完全忽視了公共行政的公共本質(zhì)。20世紀60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學正是建立在對傳統(tǒng)公共行政學批削的基礎(chǔ)上，擯棄了傳統(tǒng)的政治一行政二分法，著重強調(diào)社會公平，認為公共行政的核心價值應該是公平。弗雷德里克森在1980年總結(jié)了自己數(shù)十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統(tǒng)地闡述了新公共行政的理念和主張。他認為傳統(tǒng)的公共行政把有效率、經(jīng)濟地、協(xié)調(diào)地管理公共事務作為其目標；而公共行政存在的正當理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準備和不完善的，公共行政應該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學盡管在很大程度上實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統(tǒng)公共行政而成為行政學研究的主導范式。

20世紀80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運動，試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，強調(diào)政府“多掌舵少劃槳”，倡導去管制化、服務化、社會化、分權(quán)化的理念，提高公共管理水平及公共服務質(zhì)量。澳大利亞學者歐文·休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統(tǒng)的公共行政模式提供更為切實可行的方法?！泵绹鴮W者奧斯本與蓋布勒于1992年發(fā)表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了高潮。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務；③競爭性政府：把競爭機制注入到服務中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費；⑧有預見的政府：預防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強調(diào)政府管理市場化，參與式政府強調(diào)對政府管理有更多的參與，彈性化政府認為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。

當然，新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質(zhì)疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論——“新公共服務理論”強調(diào)的是服務導向，倡導維護公共利益，努力解決公共服務的問題，致力于建設(shè)一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務理論以公民為中心，認為政府的服務角色應遵循七項原則：①服務于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；④思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；⑤承認責任并不簡單；⑥服務，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。與此同時，治理和善治理念出現(xiàn)，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。

政府公共行政從關(guān)注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權(quán)與參與的綜合治理結(jié)構(gòu)，從效率主義到公平主義，進而轉(zhuǎn)向公共服務的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品、可持續(xù)的公共治理模式探求。它反映了現(xiàn)代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質(zhì)的正義。

實踐的嘗試

公共行政創(chuàng)新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產(chǎn)生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創(chuàng)新實踐從宏觀調(diào)整到微觀改革，碩果累累。

全球性的行政改革運動可以以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺為標志。英國的改革重點在于改善公共服務的質(zhì)量和提高政府工作的透明度?？紤]到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰(zhàn)略部主任杰夫，摩根認為：“每一個現(xiàn)代政府核心的任務就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是

公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協(xié)程度而實際所得的價值，本質(zhì)上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標和解決問題為導向，清晰的標準使每個領(lǐng)域要達到的最低目標明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。

美國的公共行政創(chuàng)新從里根政府開始，目標是為企業(yè)提供良好的外部環(huán)境以及提高就業(yè)機會，建設(shè)“少花錢多辦事”的政府。綱領(lǐng)性文獻有：1993年戈爾的《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結(jié)果法案》、1994年《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》、1997年《顧客至上：服務美國民眾的標準》、2002年《總統(tǒng)管理日程》等。其基本內(nèi)容是強調(diào)政府行動的績效和結(jié)果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結(jié)果為導向；以市場為基礎(chǔ)，通過競爭而非僵硬的變革”。在創(chuàng)新操作行動中，突出精簡政府機構(gòu)和人員、引入競爭機制、推行績效管理等。在職能轉(zhuǎn)變上，聯(lián)邦政府和地方政府之間分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要管理基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)、福利和環(huán)保等問題，經(jīng)濟發(fā)展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細致的法規(guī)作為保障。

英國、美國的公共行政改革側(cè)重點不在政策變化、精簡機構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多關(guān)注管理改革，強化對公民的服務，并充分利用新技術(shù)增強政府的服務能力。除了宏觀調(diào)整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯(lián)合國公共服務獎就是為了表彰世界各國發(fā)展而取得創(chuàng)造性成就的公共服務機構(gòu)，促進公共服務更專業(yè)化而設(shè)立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯(lián)合國公共服務獎提名的創(chuàng)新實踐11個著名案例。

由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務出發(fā)，提高政府公共行政的透明度、反應能力和責任意識，更好地為公眾服務，并通過創(chuàng)新機制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務供給。這些創(chuàng)新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據(jù)本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結(jié)構(gòu)更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。

共識的形成

2007年，聯(lián)合國舉辦的第七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”上，發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優(yōu)先考慮為民眾提供服務，增強透明度和問責制，打擊腐敗，改善對信息通信技術(shù)的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發(fā)揮建設(shè)性影響，密切政府與民眾的關(guān)系，促進建立公私伙伴關(guān)系，促進公共部門的改革創(chuàng)新，在危機和后沖突國家重建信任?！缎浴烦蔀檎残姓母锏膶?，體現(xiàn)了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運轉(zhuǎn)良好的公共行政管理體系而努力，因為優(yōu)質(zhì)、高效的公共行政更多的是體現(xiàn)了一個國家的核心競爭力。

各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于政府來說，政府需要角色轉(zhuǎn)型，重塑公共行政理念。政府是一個經(jīng)由公民贊同而合法掌握并行使公共權(quán)力，利用公共資源、處理公共事務、提供公共物品與公共服務、滿足公共需求、承擔公共責任的政治組織。當前，政府角色正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，由原來“全能”政府承擔“全權(quán)”統(tǒng)治向分工“治理”轉(zhuǎn)變，在提供公共產(chǎn)品和公共服務中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關(guān)系為核心而建立起來的責任理念，而與非政府組織、公民建立公私結(jié)合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產(chǎn)品供給中的功能與定位，靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務等多種模式提供公共服務。

而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統(tǒng)中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準入門檻，健全制度化參與機制，鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監(jiān)督是十分有益的。

公民的有序參與同樣是至關(guān)重要的?，F(xiàn)代的公民既是公共服務的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設(shè)所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導致公民的合法權(quán)益得不到維護，公民的訴求得不到及時回應，從而引發(fā)政府的不信任危機。因而協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系，拓展公共服務中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。

經(jīng)驗的借鑒

公共行政改革與創(chuàng)新涉及一個國家歷史文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發(fā)，吸取他國成功經(jīng)驗是拓展本國創(chuàng)新的重點。我國建設(shè)運轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：

1、政府可持續(xù)績效文化體系建構(gòu)

績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發(fā)展起來的，公共行政的運行用主觀指標來衡量，能更充分的體現(xiàn)公眾對公共服務的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀70年代，對公共行政改革創(chuàng)新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強調(diào)“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學的技術(shù)與手段，如政務公開、電子技術(shù)等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續(xù)的績效文化應當著眼長遠，具有梯層性和系統(tǒng)性，并建構(gòu)在績效普遍提高的基礎(chǔ)之上。

2、適度競爭機制下的公共服務市場化進程

市場機制是配置社會資源的基礎(chǔ)性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務生動活潑，運行暢通，但是處在轉(zhuǎn)型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發(fā)達國家的市場化歷程源遠流長，法制化、規(guī)范化程度比較高，而部分發(fā)展中國家把市場機制簡單引入公共管理部門會導致轉(zhuǎn)型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務的宗旨是服務，市場化的本意是通過部分公共產(chǎn)品的適度市場化競爭，改進公共服務，獲取更好的公共服務效能，所以，政府承擔著市場監(jiān)管，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理的責任，使用公開、公平、透明、合法的競標，資產(chǎn)評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設(shè)中，還應當開聽證會，獲得大多數(shù)公民的支持。

3、公共行政的自律機制和他律機制互補模式

法治是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，行政法治是為了規(guī)范政府權(quán)力。自律與他律作為兩種不同的規(guī)范體系，在維護社會秩序、規(guī)范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規(guī)律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導方面，主要依靠信念和社會輿論來發(fā)揮作用；而他律，是用強制性手段來規(guī)范、約束行為。雖然兩者發(fā)揮作用的途徑不同，但都是為了達到同一個目的，即通過公共服務實現(xiàn)公共利益最大化。社會現(xiàn)實表明，沒有法的強制性會規(guī)范無力，而沒有自律則缺少調(diào)控機制。建立、完善與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應的國家公共事務管理體系的制度化、法律化有助于完善權(quán)力倫理體系。

4、公共行政中的公共管理者自覺

公共行政人員為公民服務是一種責任。新公共管理視野中，公共行政管理者需要有高素質(zhì)和專業(yè)化的特征，以及為公民服務的自覺性。公民要求公共管理者充當理想的“公仆”角色，其工作目標是取得大眾利益最大化，在某些情況下甚至希望公共管理者犧牲自己的個人利益而維護公共利益。在官員問責中也包涵著對公共管理者政治責任、職業(yè)責任、法律責任及集體責任等的要求，當然公共管理者的自覺也不可忽視。

(責任編輯：張業(yè)亮)