解永照，趙安萌

（1.山東警察學(xué)院，山東濟(jì)南 2500142.南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071）

公安機(jī)關(guān)處置群體性事件研究

解永照1，趙安萌2

（1.山東警察學(xué)院，山東濟(jì)南 2500142.南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071）

群體性事件是當(dāng)前影響我國社會政治穩(wěn)定的主要因素之一，而公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)力量，其處置機(jī)制的建立健全具有重要意義。因而，需要對公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的理論基礎(chǔ)加以闡釋，并對我國現(xiàn)行的群體性事件進(jìn)行動態(tài)和靜態(tài)的分析，從中找出問題并加以完善。

公安機(jī)關(guān)；群體性事件；靜態(tài)；動態(tài)；完善

當(dāng)前，正確處理人民內(nèi)部矛盾是國家政治生活的主題,是黨和政府工作的總方針和總?cè)蝿?wù),也是公安機(jī)關(guān)的主要任務(wù)之一。隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會利益格局和社會財產(chǎn)分配不斷出現(xiàn)重新組合，造成各種深層次的社會矛盾凸顯，群體性治安事件不斷增多，嚴(yán)重擾亂了正常的社會治安秩序和生產(chǎn)、生活秩序，影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，尤其是全球金融危機(jī)、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)動蕩帶來的影響，作為社會矛盾和沖突特殊表現(xiàn)的各種群體性事件，數(shù)量正不斷上升、規(guī)模日益擴(kuò)大、表現(xiàn)形式趨于激烈，已越來越引起社會各界的關(guān)注。從貴州甕安“6.28”事件到云南孟連“7.19”事件，各地不斷出現(xiàn)的群體性事件，使得許多潛藏的矛盾激化并表現(xiàn)出社會化的傾向。這些群體性矛盾的爆發(fā)，不僅是對黨和政府的執(zhí)政能力的一個巨大挑戰(zhàn)，公安機(jī)關(guān)如何應(yīng)對也是一個現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題?！昂椭C”是中國改革發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期的社會主基調(diào)。以和平與發(fā)展為時代主題的條件下，和諧社會必須以有序、安全和穩(wěn)定為基本前提。對此，溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的政府工作報告中專門提出了要“積極預(yù)防和妥善處理群體事件”，各級地方黨委政府也針對本地情況制定實(shí)施了一系列落實(shí)性的規(guī)章制度和工作安排。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會政治穩(wěn)定的基本力量、處置群體性事件的重要參與和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在群體性事件處置過程中具有舉足輕重的作用，必須積極行動起來，做好預(yù)防和妥善處理群體事件的工作。因此，對公安機(jī)關(guān)處置群體性事件進(jìn)行深入分析，并針對其中存在的問題提出建設(shè)性的對策建議，對維護(hù)我國社會政治穩(wěn)定更具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的理論基礎(chǔ)

（一）公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的法律依據(jù)

法律法規(guī)是公安機(jī)關(guān)處理群體性事件的指針，在依法治國成為我國基本治國方略的當(dāng)下，只有在有效法律法規(guī)的框架內(nèi)才能更好地對群體性事件進(jìn)行明確而公正的處理，才能最大限度地定紛止?fàn)?、維護(hù)社會安定。可有可無、模棱兩可的權(quán)宜性處理只能暫時壓制矛盾，卻不能最終消弭矛盾，其效果只能是對群眾不利、于社會有害。[1]當(dāng)前,我國處置群體性事件的相關(guān)法律法規(guī)還不健全，尚無關(guān)于群體性事件方面的統(tǒng)一立法，這導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在處理群體性事件中沒有直接的操作性強(qiáng)的法律依據(jù)。通過對憲法、刑法、行政法規(guī)、訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)的梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于群體性事件的規(guī)定都過于籠統(tǒng)、模糊、原則，對群體性事件的主管機(jī)關(guān)和部門、處置職權(quán)等缺乏明確化、具體化的指引。

在憲法層面上，我國《憲法》第28條規(guī)定:“國家維護(hù)社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子?！惫矙C(jī)關(guān)作為維護(hù)國家安全、維護(hù)社會穩(wěn)定的根本力量，該條款為公安機(jī)關(guān)處置群體性事件提供了重要的法律依據(jù),也是國家在最高層面對公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的概括賦權(quán)。

在法律層面上，根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國集會游行示威法》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》等法律規(guī)定，人民警察在對群體性事件進(jìn)行現(xiàn)場處置過程中，有行使警察強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力，可以視情況采取強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、拘留、現(xiàn)場管制、強(qiáng)行驅(qū)散、新聞管制、設(shè)置臨時警戒線、強(qiáng)制傳喚直至使用武器、警械等強(qiáng)制措施。這些法律賦予公安機(jī)關(guān)在處置群體性事件過程中酌情可以采用上述種類的警察強(qiáng)制權(quán)，充分保障了公安機(jī)關(guān)履行維護(hù)社會政治穩(wěn)定職責(zé)所必需的權(quán)力。特別是2007年11月1日實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，是我國應(yīng)對包括群體性事件在內(nèi)的突發(fā)事件法制建設(shè)的一個里程碑，對有效預(yù)防和處置各類群體性事件及維護(hù)社會政治穩(wěn)定具有重大意義。其第50條明確規(guī)定，社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取公安機(jī)關(guān)可以采取的應(yīng)急處置措施。

在行政法規(guī)、部門規(guī)章的層面上，《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》、《信訪條例》、《關(guān)于處置緊急治安事件的通知》等相關(guān)法規(guī)中均規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在處置群體性治安事件中的權(quán)力與職責(zé)。公安部關(guān)于《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件的規(guī)定》中指出:由公安機(jī)關(guān)出警直接處置的應(yīng)當(dāng)僅限于群體性治安事件，即聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵害公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為，而對那些尚未影響社會治安和公共交通秩序的集體上訪，發(fā)生在校園、單位內(nèi)部的罷工罷課事件尚未發(fā)生行兇傷人或打砸搶行為的，以及由其他人民內(nèi)部矛盾引起、矛盾尚未激化、可以化解的群體性行為都不得直接動用警力處置，更不得采取使用警械和采取強(qiáng)制措施等可能激化矛盾、惡化態(tài)勢的措施。

以上法律法規(guī)對公安機(jī)關(guān)在群體性事件中的主要任務(wù)的規(guī)定都很寬泛，而且在很多情況下都需要經(jīng)過相關(guān)黨委和政府授權(quán)才能采取相應(yīng)的措施，對發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的作用有很大限制。并且，這些法律法規(guī)對公安機(jī)關(guān)在處理群體性事件中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任劃分不清，在實(shí)踐中不易操作，很難把握標(biāo)準(zhǔn)，具體責(zé)任也不好落實(shí)，這導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在具體的處置工作中經(jīng)常處于兩難境地。

（二）公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的職責(zé)

公安機(jī)關(guān)是國家政權(quán)的重要組成部分，是我國人民民主專政政權(quán)中具有武裝性質(zhì)的治安行政和刑事司法的專門機(jī)關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第6條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)有：預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動；維護(hù)社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設(shè)施；管理集會、游行、示威活動?？梢哉f，沒有公安機(jī)關(guān)的積極參與和充分發(fā)揮作用，任何一起群體性事件都很難得到及時、有效、妥善的處置。與其他職能部門相比，公安機(jī)關(guān)在群體性事件處置中所應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，更多的體現(xiàn)在對已出現(xiàn)的群體性事件苗頭的防范處理和對己發(fā)生的群體性事件的處置上。因此，公安機(jī)關(guān)在預(yù)防、制止和處置群體性事件中的職能主要包括以下三個方面：做好情報信息工作、維護(hù)事件現(xiàn)場的治安秩序和依法處置事件中的違法犯罪行為。

二、公安機(jī)關(guān)應(yīng)對群體性事件處置機(jī)制分析

群體性事件的處置就是要對社會功能失調(diào)、矛盾激化這一現(xiàn)象進(jìn)行控制與矯正，為處置工作建立起來的工作機(jī)制必須能夠滿足控制群體性事件的發(fā)生、發(fā)展以及進(jìn)行秩序恢復(fù)的基本要求。因此，群體性事件處置工作機(jī)制是指以擔(dān)負(fù)群體性事件處置職能的國家政權(quán)機(jī)構(gòu)為核心，在社會系統(tǒng)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的參與協(xié)助下，按照相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作從而對群體性事件進(jìn)行預(yù)警、處置和社會秩序恢復(fù)的組織體系。在群體性事件處置機(jī)制中，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)特別是以公檢法為主體執(zhí)法單位是處置行為重要的參與者，此外還有處置過程中的相關(guān)單位實(shí)體和社會化組織。群體性事件爆發(fā)時，公安機(jī)關(guān)在處置機(jī)制中處于最前端的位置，公安機(jī)關(guān)需要將事件的動態(tài)和發(fā)展向同級或上級黨委、政府匯報，黨委和政府則處于宏觀掌控的地位，對公安機(jī)關(guān)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體指示，并根據(jù)局勢的發(fā)展和已采取措施的效果進(jìn)行行動調(diào)整。接受黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)并在權(quán)限范圍內(nèi)采取具體措施，構(gòu)成了公安機(jī)關(guān)在面對群體性事件時的總體處置機(jī)制。當(dāng)沒有群體性事件發(fā)生時，該處置機(jī)制處于靜止備用狀態(tài)，一旦進(jìn)入預(yù)警或者具體處置程序，該處置機(jī)制立即轉(zhuǎn)為動態(tài)實(shí)施狀態(tài)。

（一）群體性事件處置機(jī)制的靜態(tài)分析

具體到群體性事件處置機(jī)制靜態(tài)分析，大致包括以下內(nèi)容:群體性事件處置的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、群體性事件處置的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)以及公安機(jī)關(guān)在群體性事件處置中的職權(quán)。

首先，公安機(jī)關(guān)處置群體性事件面對突發(fā)的群體性事件，要時刻堅持各級黨委和政府對公安機(jī)關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)調(diào)用警力。作為群體性事件的重要參與者，在處置群體性事件過程中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時匯報情況、執(zhí)行黨委和政府的指示，會同有關(guān)主管部門處置，形成固定的協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》第3-5條的規(guī)定，我們可以用下圖概括出現(xiàn)有的群體性事件協(xié)調(diào)機(jī)制：

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，人民警察在對群體性事件進(jìn)行現(xiàn)場處置過程中，有行使警察強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力，可以視情采取強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、拘留、現(xiàn)場管制、強(qiáng)行驅(qū)散、新聞管制、設(shè)置臨時警戒線、強(qiáng)制傳喚直至使用武器、警械等強(qiáng)制措施，還可對群體性事件中的參與人員視行為情節(jié)、作用、影響追究行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

（二）群體性事件處置機(jī)制的動態(tài)分析

群體性事件發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)的處置過程一般劃分為前期處置、中期處置、后期處置三個階段。

公安機(jī)關(guān)初期處置的中心任務(wù)就是迅速趕赴現(xiàn)場并采取果斷措施控制局勢。根據(jù)預(yù)案或接到指令后要聞警而動,在第一時間趕到現(xiàn)場,邊處置、邊報告;如事態(tài)擴(kuò)大,立即請求增援。在矛盾激化、現(xiàn)場混亂的危急情況下,迅速拉警戒線、設(shè)隔離墻,控制挑頭的違法人員,有效平息事態(tài)。

中期處置的中心任務(wù)是調(diào)查取證。在常態(tài)情況下,以公開的治安、交通管理為主,維護(hù)治安,疏導(dǎo)交通,并由涉事單位介入疏導(dǎo)、化解。[2]在控制現(xiàn)場后，公安機(jī)關(guān)就要馬上開展具體調(diào)查工作，摸清群體性事件的全貌，進(jìn)行深入、細(xì)致、全面的調(diào)查研究，獲得群體性事件的詳細(xì)材料，并進(jìn)行仔細(xì)篩選，從而為制定妥善的善后處置打下良好基礎(chǔ)。

后期處置的中心任務(wù)是平息矛盾和沖突，恢復(fù)社會秩序。對于即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的群體性事件，公安機(jī)關(guān)通過積極干預(yù)，與有關(guān)部門密切配合，消除事件發(fā)生、發(fā)展和進(jìn)一步惡化的隱患，迫使事件群體中止危害社會進(jìn)而解體，并且消除其重新集結(jié)的可能性，保證群體性事件局勢完全處于公安機(jī)關(guān)的控制之下，現(xiàn)場處置工作向消除危害后果、恢復(fù)正常秩序階段過渡，直至完結(jié)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該在職權(quán)范圍內(nèi)對群體性事件的紛爭進(jìn)行必要的處理，對在事件中違法違規(guī)的單位人員應(yīng)依法給予相應(yīng)的懲罰，使其承擔(dān)責(zé)任，從而在實(shí)體上切實(shí)解決矛盾。

三、公安機(jī)關(guān)處置群體性事件機(jī)制的完善

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，群體性事件的發(fā)生越發(fā)頻繁。公安機(jī)關(guān)要積極預(yù)防和妥善處置群體性事件，必須建立運(yùn)作良好的處置工作機(jī)制。建立完善的群體性事件處置工作機(jī)制，是公安機(jī)關(guān)亟待解決的問題。然而，根據(jù)以上對公安機(jī)關(guān)處理群體性事件機(jī)制的分析，不難發(fā)現(xiàn)，上述處置機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、動態(tài)過程在實(shí)踐中處置群體性事件取得了一定的效果，但仍然存在一些問題。這些問題突出表現(xiàn)在：

1．現(xiàn)場決策指揮機(jī)制不順暢，各部門協(xié)調(diào)機(jī)制失靈。一些公安機(jī)關(guān)在處置現(xiàn)場不知如何適時取得其他處置單位警員的行動支持，也不知如何回應(yīng)其它處置單位及其人員發(fā)出的協(xié)助請求。事件處置警力或是分小組合成作戰(zhàn)或是分區(qū)域分散作戰(zhàn)，警隊單位及其人員之間多處于相互陌生的關(guān)系狀態(tài)，其處置行動的展開多是各自為戰(zhàn)，協(xié)同支持配合很少，難以形成整體合力。

2．現(xiàn)場處置指揮混亂。由于群體性事件的突發(fā)性與通信技術(shù)不足，一些處警單位接令趕往群體性事件現(xiàn)場后，對在事件處置中的工作任務(wù)、目的、權(quán)限和警力調(diào)度區(qū)域、協(xié)同單位等不清楚，以致于雖有大量警力到達(dá)事件現(xiàn)場，卻大多處于被動待命狀態(tài)，未能及時對有關(guān)情況進(jìn)行相應(yīng)處置。參與處置的許多民警尤其是第一線民警對處置工作不熟悉、不規(guī)范，缺乏應(yīng)急、疏導(dǎo)、解釋勸慰的一些基本常識，往往是即使到了現(xiàn)場也不知道如何開展工作。不僅沒有很好地平息群眾的高漲情緒，可能又引發(fā)了新的矛盾。

3．信息搜集和預(yù)警機(jī)制不完善。公安機(jī)關(guān)在一些容易引發(fā)事端的重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)部位已經(jīng)建立起靈敏高效的情報信息渠道,但信息搜集的覆蓋面還不能做到無死角，情報信息和陣地控制的基礎(chǔ)工作還有待加強(qiáng)。而群體性事件的信息搜集在很大程度上是有別于刑事、治安等公安基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的，其信息具有市井性和不明確性的特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)往往難以及時獲取深層次、內(nèi)幕性、高質(zhì)量的情報信息，造成處置工作的被動。

針對存在的問題，必須完善公安機(jī)關(guān)處置群體性事件機(jī)制，在堅守相關(guān)原則的基礎(chǔ)上，對具體對策加以改進(jìn)：

1．公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的基本原則

預(yù)防和處置群體性事件要以發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處置得好為目標(biāo),堅持預(yù)防為主與妥善處置相結(jié)合,堅持依法律辦事、按政策辦事與解決群眾的實(shí)際問題相結(jié)合的原則。

第一，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)原則。“群體性事件原則上由發(fā)生地的縣黨委、政府直接負(fù)責(zé)處置，引發(fā)事件的問題由涉事單位及主管部門負(fù)責(zé)出面解決。黨委政府及相關(guān)部門是處置群體性事件的組織、指揮和決策者，是主角;公安機(jī)關(guān)是參與、參謀和執(zhí)行者，是配角。”[3]公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對群體性事件時，要充分發(fā)揮參謀助手作用，事件發(fā)生后應(yīng)及時將事件的起因、規(guī)模以及發(fā)展動態(tài)向當(dāng)?shù)攸h委政府和上級公安機(jī)關(guān)報告。群體性事件是各種社會矛盾的綜合反映，群體性事件的處理涉及眾多不同部門、不同的警種，靠哪一個部門單獨(dú)出面都很難處理好。因此只有在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下共同進(jìn)行處置，才能使各方統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動，上下一心，避免相互扯皮、推諉的行為。

第二，防止矛盾激化的原則。一般來說，群體性事件都是由人民內(nèi)部矛盾處置不當(dāng)而引發(fā)的，公安機(jī)關(guān)在處理群體性事件中面對的群眾情緒比較激動，如果處置不當(dāng)就等于火上澆油，導(dǎo)致矛盾激化或釀成流血事件。因此，處理群體性事件，我們一定要堅持及時化解的原則，堅持“可散不可聚，可疏不可激，可解不可結(jié)”原則，爭取把矛盾化解于萌芽狀態(tài)，化解在基層，化解在當(dāng)?shù)?。群體性事件一經(jīng)發(fā)生，公安機(jī)關(guān)就要迅速介入并妥善處理，防止事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，減輕對社會的危害程度。總體上看,我國近年來的發(fā)生群體性事件基本是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型所引發(fā)的民生型矛盾的過激反應(yīng)，沒有直接的政治訴求,基本屬于人民內(nèi)部矛盾，應(yīng)該采用民主、法制和說服教育的方法來妥善合理地解決。

第三,慎用警力和強(qiáng)制措施原則。按照人民內(nèi)部矛盾處理群體性事件，要求我們公安機(jī)關(guān)在處置過程中，一定要謹(jǐn)慎使用武力，要采取常態(tài)和法制的處理方法，除非必要,一般要避免使用可能激化矛盾的方法和手段。群體性事件中的沖突群體不是要攻擊和殲滅的敵人,甚至不是違法犯罪人,而僅僅是需要加以約束管理的公民。群體成員在表達(dá)他們的利益訴求時，常常會伴隨著非理性的過激行為和暴力行為。他們的過激言行只是為了傳播他們的訴求，引起社會和黨委政府的關(guān)注，從而更好地解決他們的問題。武力作為維護(hù)法律權(quán)威和社會秩序的最后手段,只有在沖突群體出現(xiàn)嚴(yán)重暴力傾向、局勢難以控制的時候,才應(yīng)被最低限度地使用，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尋求采用其他靈活的手法平息事態(tài)，避免對社會造成次生傷害。

第四，處罰與教育相結(jié)合原則。很多群體性事件參與者是由于法制觀念淡薄造成的。為此，要把加強(qiáng)教育和處罰放在同一重要的位置，也就是既要讓他們知道“犯了法”，又要讓他們知道“為什么犯了法”。對于那些參與群體性事件的人員，要讓他們在接受處罰過程中接受教育,理解公安機(jī)關(guān)對他們的處罰的原由，多做思想工作,為其講解法律法規(guī)和方針政策,在思想上杜絕他們第二次犯錯。另外，公安機(jī)關(guān)要把執(zhí)法形式和執(zhí)法內(nèi)容結(jié)合起來。在執(zhí)法過程中，保證公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程依照法律法規(guī)來辦事,這樣不但能盡量地避免冤假錯案的發(fā)生,還能盡量減少案件辦理過后的行政復(fù)議等程序,最大程度地利用好有限的警力資源，同時得到群眾對公安工作理解和信任。公安機(jī)關(guān)還要規(guī)范執(zhí)法形式，加強(qiáng)對民警自身的保護(hù)，重視自身的執(zhí)法程序問題。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在辦案過程中就能做到執(zhí)法形式的規(guī)范和內(nèi)容的客觀公正，力求達(dá)到兩者的統(tǒng)一。

2．公安機(jī)關(guān)應(yīng)對群體性事件對策的完善

（1）完善現(xiàn)有的群體性事件的相關(guān)法律制度

完備而良好的法律體系是一個法治國家的標(biāo)志之一。目前我國只在某些法津法規(guī)中對相應(yīng)表現(xiàn)方式的群體性事件規(guī)定了處置的主體和可以采取的處罰措施，公安機(jī)關(guān)作為一個群體性事件的處置主體可以引為依據(jù)，但對已經(jīng)發(fā)生尚未形成治安和刑事危害的群體性事件和消極的群體性事件，因?yàn)闆]有法律法規(guī)的明文規(guī)定，公安機(jī)關(guān)大多只能采取非警務(wù)活動的方式加以疏導(dǎo)和預(yù)防，沒有辦法采取一些職權(quán)性行動。

對此，一方面，我國應(yīng)該制定法律法規(guī)來明確群體性事件的處置主體資格，將職責(zé)權(quán)落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)，杜絕相關(guān)各部門因不愿承擔(dān)責(zé)任，相互推諉、扯皮等問題發(fā)生。只有這樣，才能使愿為者行之有據(jù)，不為者罰之有責(zé)。另一方面，我國應(yīng)該對群體性事件處置工作制定更為明確、操作性強(qiáng)的執(zhí)法規(guī)范?！豆矙C(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》雖然對群體性事件處置工作作了一些規(guī)定，但仍然比較寬泛，還不能夠達(dá)到具體指導(dǎo)群體性事件處置實(shí)踐的程度。有權(quán)限的公安機(jī)關(guān)完全可以根據(jù)群體性事件的處理經(jīng)驗(yàn)制定“群體性事件執(zhí)法操作規(guī)范手冊”，對接警、處警、現(xiàn)場處置、調(diào)查取證、控制和抓捕治安違法人、犯罪嫌疑人等各個環(huán)節(jié)作出明確、具體的規(guī)定。如果現(xiàn)場發(fā)生大規(guī)模群體性事件，公安民警或者執(zhí)法單位無須向上級請示，即可按照“群體性事件執(zhí)法操作規(guī)范手冊”的相應(yīng)規(guī)定，按部就班地針對現(xiàn)場情況即行使用警械、武器或者采取其他處置措施，進(jìn)而在群體性事件的初期或較早階段加以控制。對于各種群體性事件警務(wù)處置行動，公安機(jī)關(guān)都可以以預(yù)案為基礎(chǔ)制定具體的現(xiàn)場處置工作的程序和步驟，并對每一個步驟提出具體的執(zhí)法要求。這樣，處置群體性事件的公安機(jī)關(guān)指揮官和警員在執(zhí)法中，就會嚴(yán)格按照構(gòu)建的條例、要求執(zhí)法，而在具體操作時則按照“執(zhí)法操作規(guī)范手冊”進(jìn)行，做到了有法可依、有章可循。

（2）完善處置群體性事件預(yù)警信息系統(tǒng)

我們在處置群體性事件的過程中，公安機(jī)關(guān)經(jīng)常出現(xiàn)工作被動的情況，處置起來有些措手不及、行動失矩，其中一個主要的原因是因?yàn)楣ぷ魅狈︻A(yù)見性，信息交流不暢。為了應(yīng)對這種情況，公安機(jī)關(guān)必須建立一套科學(xué)高效的預(yù)警體系來應(yīng)對突發(fā)的群體性事件。

第一，完善信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。準(zhǔn)確、及時的信息是實(shí)施決策和有效指揮的重要保障。在信息應(yīng)對方面，公安機(jī)關(guān)既要建立健全上下相通、左右相聯(lián)的信息網(wǎng)絡(luò)，又要建立健全人聯(lián)絡(luò)、機(jī)聯(lián)網(wǎng)、人機(jī)相結(jié)合的信息平臺。廣泛收集重點(diǎn)時段、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)的各種信息，爭取時間和空間上的超前性。對發(fā)現(xiàn)的不管是大問題還是小糾紛，都應(yīng)該公正、合法地處理，特別是一些小問題要做到事前及時處置,預(yù)防事件的擴(kuò)大化。具體來講，公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)以各種社會組織、企事業(yè)單位的安保負(fù)責(zé)人為主體的情報信息主渠道建設(shè)，獲取更多的動態(tài)性情報信息；要建立群眾自治組織成員和治安保衛(wèi)積極分子為主體的情報信息員隊伍，努力獲取全方位、多角度的情報信息[4]，爭取把情報信息觸角延伸到社會的各個方面、各個角落。

第二，建立社會不安定因素的數(shù)據(jù)庫。對公安機(jī)關(guān)在日常警務(wù)活動中掌握到的涉及社會不安定因素的有用信息，建立專項信息建檔管理制度，做到一件一冊，設(shè)立責(zé)任人負(fù)責(zé)制度，把管理、追蹤和化解的責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人身上，把任務(wù)的完成情況列入相關(guān)民警的工作業(yè)績考核體系，以強(qiáng)化責(zé)任民警的責(zé)任感和使命感，以此激勵公安機(jī)關(guān)及其民警積極作為來消除社會不安定因素。該數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容主要包括四個方面：人的方面，就是收集國內(nèi)高危群體、極端分子，境外敵對勢力、恐怖組織、激進(jìn)教派等的情況；物的方面，就是采集爆炸、劇毒、核生化等高危物品的分布、儲藏和管理情況；在時間上，就是注意政治敏感期、大型活動期間、節(jié)假日，氣象、地質(zhì)驟變期等高危時間；在空間上，就是重點(diǎn)保護(hù)本地的黨政首腦機(jī)關(guān)、標(biāo)志性建筑、人群聚集公共場所等要害部位，易于地質(zhì)變化的地段、河流的災(zāi)害多發(fā)地域。

第三，完善群體性事件應(yīng)急處置預(yù)案。公安機(jī)關(guān)需要在群體性事件專家的協(xié)助下，依據(jù)以往處置群體性事件的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，針對可預(yù)見的群體性事件種類制定應(yīng)急處置預(yù)案。以應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)，公安機(jī)關(guān)對那些有可能引發(fā)群體性事件的情報進(jìn)行分析研究，判斷其發(fā)展趨勢，如得到確切的信息或發(fā)現(xiàn)有爆發(fā)群體性事件的苗頭，就應(yīng)提前告知主管領(lǐng)導(dǎo)和上級機(jī)關(guān)，然后根據(jù)下達(dá)的指令和工作要求對預(yù)先做出的應(yīng)急方案進(jìn)行有針對性的修正，形成最終行動方案。因此，公安機(jī)關(guān)要建立專門的群體性事件信息分析系統(tǒng)，組成由相關(guān)專家和主管領(lǐng)導(dǎo)組成的核心小組[4]，成立危機(jī)研判中心，加強(qiáng)對敵情、社情、氣象、地質(zhì)等情況的信息集成，分析群體性事件各種發(fā)展事態(tài)的規(guī)律和特點(diǎn)，綜合設(shè)計應(yīng)對策略。并且，公安機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格群體性事件過程中的信息報送制度，抓緊出臺具體的信息報送獎懲措施。公安機(jī)關(guān)不僅“要建立常規(guī)性的應(yīng)急處置預(yù)案，還要注意平時的實(shí)戰(zhàn)演練，模擬各種現(xiàn)場環(huán)境，提高警員的實(shí)踐能力”[4]，將應(yīng)急預(yù)案的效能最大程度地發(fā)揮出來，同時也是對應(yīng)急預(yù)案的檢驗(yàn)，有助于應(yīng)急預(yù)案的進(jìn)一步改進(jìn)與完善。

（3）提高公安機(jī)關(guān)處置群體性事件的能力

群體性事件的發(fā)生使得公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)處置群體性事件能力不足的缺點(diǎn)暴露出來，因此，提高處置群體事件的能力和水平必將是公安機(jī)關(guān)面臨的一項艱巨而又刻不容緩的任務(wù)。

第一，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)處置群體性事件專門能力建設(shè)。面對當(dāng)前我國群體性事件已經(jīng)成為影響我國社會政治穩(wěn)定的重要沖突形式的現(xiàn)實(shí)，公安機(jī)關(guān)作為和平時期社會秩序的主要維護(hù)者，必須適應(yīng)形勢變化，加強(qiáng)處置群體性事件專門能力的建設(shè)。這些能力，首先是快速反應(yīng)能力，公安機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)群體性沖突跡象或行為，就要迅速接處警，在第一時間出現(xiàn)在群體性事件現(xiàn)場；其次是談判和協(xié)商能力，群體性事件參與者人數(shù)眾多，形勢和情緒很容易失控，解決群體性事件的前提是通過談判和協(xié)商穩(wěn)定住矛盾；再就是解決問題的能力，也就是要公安機(jī)關(guān)妥善采取措施解決民眾所要求解決的問題，從而消除群體性事件的矛盾點(diǎn)，即使只是一些初步的解決問題的意愿和舉動也能夠防止群體性事件繼續(xù)發(fā)酵。

第二，加強(qiáng)處置群體性事件實(shí)戰(zhàn)演練。群體性事件處置的公安機(jī)關(guān)及其民警必須根據(jù)制定的處置群體性事件預(yù)案組織必要的演練，并實(shí)際操作群體性事件執(zhí)法操作規(guī)范。這樣可以達(dá)到兩個目的，一是由于群體性事件的處置本身的復(fù)雜性，制定的處置預(yù)案和執(zhí)法操作規(guī)范難免有不完備的地方，可以通過演練加以改進(jìn)；二是群體性事件是動態(tài)的，沒有絕對的規(guī)范可以遵循，關(guān)鍵在通過實(shí)際的執(zhí)法實(shí)踐和平時的有組織演練增強(qiáng)執(zhí)行力。只有平時加強(qiáng)處置群體性事件的應(yīng)對訓(xùn)練，提高處置群體性事件的整體應(yīng)對能力，才能在群體事件發(fā)生時從容應(yīng)對，發(fā)揮出戰(zhàn)斗力。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)常態(tài)化地開展處置群體性事件單項戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練和綜合實(shí)戰(zhàn)演練，提高公安機(jī)關(guān)各警種、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)乃至與其他政府部門的協(xié)作配合能力，強(qiáng)化現(xiàn)場處置效果，確保在緊急情況下能夠牢牢控制局面。

第三，加強(qiáng)信息公開和輿論引導(dǎo)。信息公開不僅對群體性事件的解決有利，而且對公安機(jī)關(guān)良好形象的維護(hù)和群眾對公安機(jī)關(guān)的信任也有很大的作用。公安機(jī)關(guān)所公開的信息必須是正確的、真實(shí)的信息，不是經(jīng)過刪節(jié)的不完全信息，更不能是掩蓋事實(shí)真相的假信息，實(shí)踐證明那樣的做法只會取得適得其反的效果。由于群體性事件主體構(gòu)成的復(fù)雜性，沖突矛盾的對立性，加上現(xiàn)代資訊工具的高度發(fā)達(dá)，傳言、流言和謠言已經(jīng)成為處置群體性事件的大敵。關(guān)鍵的問題是能否盡早盡快地使群眾了解事件真相，謠言止于公開。因此，公安機(jī)關(guān)在處置群體性事件發(fā)生后采取信息跟蹤、動態(tài)掌握的措施，適時向群眾公布事件真相及發(fā)展情況。增加信息傳播的開放性大大壓縮了違法犯罪分子鼓惑群眾的空間，也有利于公安機(jī)關(guān)正確引導(dǎo)社會輿論，減少阻力，獲取支持。

四、結(jié)語

立足長遠(yuǎn)，是必須的；著眼當(dāng)前，可能更為迫切。面對即將出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的群體性事件，公安機(jī)關(guān)該如何正確應(yīng)對才能最大限度地化解矛盾、減少危害?本文認(rèn)為，就公安機(jī)關(guān)而言，就是要克服在群體性事件的處置工作中存在的現(xiàn)場決策指揮機(jī)制不順暢、各部門協(xié)調(diào)機(jī)制失靈、現(xiàn)場處置指揮混亂、預(yù)警機(jī)制不完善等諸多問題。根據(jù)應(yīng)對群體性事件的基本原則，妥善解決現(xiàn)有處置措施存在的問題，完善相關(guān)的法律法規(guī)，完善群體性事件預(yù)警信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信息收集與公開，逐步完善公安機(jī)關(guān)應(yīng)對群體性事件的處置機(jī)制，最大限度地減少事件矛盾的激化，維護(hù)社會主義社會的和諧與穩(wěn)定。

[1]陽紅光.淺談群體性事件的處置[J].公安研究.2005，（3）.

[2]張德華.群體性事件處置方略[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2008,（3）.

[3]梁國聚.關(guān)于預(yù)防和處置群體性事件的思考[J].公安研究，2006,（5）.

[4]賴少彬.公安機(jī)關(guān)對群體性事件的處置策略研究[D].西南政法大學(xué),2010.

Key works:public security organs;group events;static;dynamic;perfect

Study on the Public Security Organ's Disposal of Group Events

XIE Yong-zhao，ZHAO An-meng
（Shandong Police Academy,Jinan,Shandong,250014;The Law School of Nankai University,Tianjin,300071）

Group events is one of the main factors influencing our country's social and political stability.The public security organs,as the basic force for social stability,the establishment and perfection of its handling mechanism is of great importance. Therefore,it is necessary to explain the theoretical foundation of public security organ's disposal of group events and make a dynamic and static analysis of the way public security organs’dealing with the current group events,so as to find out the existing problems and better solve them.

D631.43

A

2095-1140（2011）04-0055-06

2011-04-28

本文系公安部公安理論及軟科學(xué)研究項目“基層公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會政治穩(wěn)定能力創(chuàng)新”（項目編號：2009LLYJSDST022）的階段性成果。

解永照（1977-），男，山東即墨人，山東警察學(xué)院學(xué)報編輯部講師，研究方向?yàn)榫鞂W(xué)；趙安萌（1987-），女，南開大學(xué)法律碩士專業(yè)在讀研究生。

王道春）