于忠華

（中國礦業(yè)大學徐海學院 黨政辦公室，江蘇 徐州 221008）

獨立學院辦學政策演變歷程及其評價

于忠華

（中國礦業(yè)大學徐海學院 黨政辦公室，江蘇 徐州 221008）

獨立學院發(fā)展的歷程可以分為試辦探索、整頓定性、規(guī)范發(fā)展三個時期，國家教育主管部門在各個時期出臺了不同的辦學政策。從政策方案的角度看，獨立學院辦學政策已經(jīng)形成了一個相對完善的政策體系，從政策過程的角度看，獨立學院辦學政策是一個漸進式完善過程，從政策出臺的原因及背景角度看，獨立學院辦學政策適應了獨立學院發(fā)展的需要，從政策效果的角度看，獨立學院辦學政策促進了獨立學院的發(fā)展。

獨立學院；辦學政策；評價

正如一句話所說的那樣，“教育前進的每一步，都是無法與教育政策分開的，教育政策是維系教育生命的最關(guān)鍵因素?！被仡櫔毩W院發(fā)展的十余年歷程，我們發(fā)現(xiàn)，獨立學院發(fā)展的歷程也是獨立學院辦學政策不斷完善的過程，體現(xiàn)了“在試辦中進一步規(guī)范、在規(guī)范中進一步發(fā)展”的基本原則。本文對獨立學院發(fā)展過程中三個時期的辦學政策進行了梳理，并從政策方案本身、政策過程、政策出臺的原因和背景、政策效果等角度對獨立學院辦學政策進行了總體評價。

一、獨立學院辦學政策的發(fā)展和演變歷程

獨立學院的發(fā)展歷程可以分為試辦探索、整頓定性、規(guī)范發(fā)展三個時期，國家教育主管部門高度關(guān)注獨立學院在各個發(fā)展時期出現(xiàn)的問題，出臺了不同的辦學政策進行“保駕護航”，不同時期、肩負不同的使命的辦學政策構(gòu)成了獨立學院辦學政策體系。

（一）試辦探索期的辦學政策（20世紀90年代末－2002年）

這個時期國家沒有出臺專門針對獨立學院的辦學政策，只是宏觀教育政策中的個別條款為獨立學院的產(chǎn)生提供了政策依據(jù)。20世紀90年代末，國家先后出臺了《社會力量辦學條例》、《中華人民共和國高等教育法》、《面向21世紀教育振興行動計劃》，以及中共中央和國務院于1999年發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)〔1999〕9號文件）。在這些法規(guī)、條例和決定中，可以找到試辦獨立學院的依據(jù)。

（1）國務院于1997年出臺的《社會力量辦學條例》被稱為我國民辦教育第一部專門的行政法規(guī)，是我國民辦高校建立的最早依據(jù)?！渡鐣α哭k學條例》規(guī)定了發(fā)展民辦教育的基本原則，對民辦教育機構(gòu)的設(shè)立、管理體制的建立、財務管理和行政管理運行，以及民辦教育機構(gòu)的解散變更等均作出了制度設(shè)計，同時提出了政府對民辦教育的保障和扶持措施。更為重要的是，該條例確立的發(fā)展民辦教育的基本原則，提出了社會力量辦學的基本方針，均具有較大的進步意義，對我國民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。但是，由于當時社會經(jīng)濟發(fā)展水平和人們認識上的局限性，對民辦高等教育的范圍進行了嚴格限制。

（2）1998年《中華人民共和國高等教育法》的出臺，標志著政府不再嚴格控制民辦高等教育的發(fā)展，從法律上排除了對民辦高等教育范圍的不合理限制。主要依據(jù)在于，國家開始鼓勵企事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展。也是在1998年，教育部出臺了《面向21世紀教育振興行動計劃》，國務院于1999年批轉(zhuǎn)印發(fā)，提出鼓勵和規(guī)范民辦教育，特別是鼓勵和規(guī)范民辦高等教育的發(fā)展。1998年出臺的這兩項政策較《社會力量辦學條例》更具導向性，為日后獨立學院的設(shè)立提供了良好的政策環(huán)境。

（3）《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)〔1999〕9號文件）對民辦學校的發(fā)展具有重要意義，是民辦教育政策的一次重大突破。其中提出不但要積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，而且要努力推動形成政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局。更重要的突破在于，規(guī)定社會力量辦學不但可以舉辦?？茖哟蔚母叩嚷殬I(yè)技術(shù)學校，也可以舉辦普通高等學校，同時對舉辦民辦普通高等學校的，還給予優(yōu)惠政策。也恰恰在這個時候，1999年，獨立學院在江浙一帶悄然興起。

（二）整頓定性期的辦學政策（2003年－2008年）

這個時期獨立學院辦學政策的最大特點就是，一系列關(guān)系到獨立學院產(chǎn)生、獨立學院發(fā)展、獨立學院性質(zhì)、獨立學院辦學標準的專門性、具體的辦學政策出臺，政策對獨立學院的針對性明顯加強。主要包括：2003年教育部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教發(fā)〔2003〕8號文件，簡稱《若干意見》）、2004年國家頒布的《民辦教育促進法實施條例》、2004年教育部高等教育司下發(fā)的《關(guān)于對獨立學院辦學條件和教學工作開展專項檢查的通知》（教高〔2004〕21號文件）、2006年國務院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2006〕101號文件）和2007年教育部出臺的《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》（教育部令第25號）。

（1）《若干意見》是這個時期獨立學院辦學政策中最有代表性，也是對獨立學院的產(chǎn)生與發(fā)展產(chǎn)生深遠影響的專門性政策?！度舾梢庖姟反_定了試辦獨立學院的基本原則，即積極支持和規(guī)范管理；第一次明確提出了獨立學院的概念和“六個獨立”的基本辦學要求；對獨立學院的申請者、合作者的責、權(quán)、利關(guān)系進行了明確；對獨立學院應該具備的辦學條件和辦學質(zhì)量提出明確要求；對獨立學院的專業(yè)設(shè)置和學費收取標準進行了相應指導；對各地方教育主管部門的責任和義務進行了明確。自此，獨立學院在辦學政策上取得了政府的積極支持，獨立學院獲得了合理的法律地位，使得獨立學院在隨后幾年內(nèi)得到迅速發(fā)展。《若干意見》對獨立學院的另外一個非常重要的影響是，開始有效地吸引社會資金的注入，實現(xiàn)了公辦高校的優(yōu)質(zhì)資源和民營企業(yè)的資金優(yōu)勢結(jié)合，獨立學院“優(yōu)”、“獨”、“民”三大特征顯現(xiàn)。

（2）《民辦教育促進法實施條例》是對《民辦教育促進法》中的一些原則性規(guī)定具體化。該條例對民辦高校的舉辦者、民辦學校的設(shè)立、民辦學校的組織與活動、民辦高校的資產(chǎn)與財務管理、民辦高校的扶持和獎勵政策、法律責任較《民辦教育促進法》進行了更為詳細的規(guī)定。除此之外，主要規(guī)定了兩個方面的問題：一是合理回報，二是優(yōu)惠政策，這兩點對民辦教育發(fā)展具有重要意義。而對于獨立學院而言，更重要的意義在于，該條例將普通高等學校舉辦的獨立學院納入了適用范圍［1］。

（3）《關(guān)于對獨立學院辦學條件和教學工作開展專項檢查的通知》（教高〔2004〕21號文件）的發(fā)布，是教育部高等教育司進一步貫徹落實《若干意見》精神，規(guī)范獨立學院的辦學行為，促進獨立學院健康發(fā)展的重要舉措。按照通知精神，教育部分期分批對獨立學院辦學條件和教學工作進行了專項檢查。2005年3月，教育部下發(fā)了《關(guān)于加強獨立學院招生工作管理的通知》（教學〔2004〕3號文件），以解決獨立學院在招生過程中出現(xiàn)的問題，對招生各環(huán)節(jié)提出明確指導意見，對獨立學院招生工作提出了“五個不得”規(guī)定，即獨立學院不得擅自超計劃招生，不得委托任何中介機構(gòu)組織生源或進行錄取工作，不得向?qū)W生收取國家規(guī)定的收費項目和標準以外的任何費用，不得違規(guī)降低標準錄取考生，不得以?？其浫?、按“專本連讀”培養(yǎng)等。

（4）《關(guān)于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2006〕101號文件），提出加強民辦高校規(guī)范管理的重點是：民辦高校要貫徹國家的教育方針，堅持社會主義辦學方向和教育公益性原則。嚴格按照國家規(guī)定標準充實和完善辦學條件。健全教學管理機構(gòu)，改進教學方式方法，不斷提高教育教學質(zhì)量。加強教師隊伍建設(shè)，保障教師的工資、福利待遇，按國家有關(guān)規(guī)定為教師辦理社會保險和補充保險，為教師全身心投入教育教學活動創(chuàng)造良好的條件。依法落實了民辦高校有關(guān)扶持政策，為民辦教育的健康發(fā)展打了一針強心劑。

（5）《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》（教育部令第25號）是教育部根據(jù)民辦高校的實際情況，為了改善民辦教育環(huán)境出臺的一項重要辦學政策?！睹褶k高等學校辦學管理若干規(guī)定》與《民辦教育促進法》及其實施條例中對民辦高校“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的精神一致，也是對《關(guān)于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2006〕101號文件）的落實，對民辦高校辦學中的資產(chǎn)權(quán)屬、教學管理以及規(guī)范發(fā)展等方面做出具體規(guī)定，目的就是推動民辦高校健康有序地發(fā)展，民辦高校依法辦學。

（三）規(guī)范發(fā)展期的辦學政策（2008年－ ）

這個時期獨立學院的辦學政策已經(jīng)相對成熟，對獨立學院的規(guī)范性和指導性更專業(yè)、更具體。辦學政策以2008年4月1日起施行《獨立學院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號，簡稱《辦法》）為核心，主要包括由其衍生出的《關(guān)于〈獨立學院設(shè)置與管理辦法〉的工作說明》（教育部司局函件）、《關(guān)于審批獨立學院為學士學位授予單位工作的通知》（學位辦〔2008〕17號文件）和《關(guān)于編報省級〈獨立學院五年過渡期工作方案〉的通知》（教發(fā)廳函〔2009〕15號文件）等。

（1）《獨立學院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號，簡稱《辦法》）的出臺，標志著獨立學院進入了穩(wěn)定規(guī)模、規(guī)范管理和提高質(zhì)量的新階段。《若干意見》促使獨立學院獲得了大發(fā)展，但在之后的五年發(fā)展過程中獨立學院也出現(xiàn)了許多新問題、新困難，需要新的政策予以解決，正是在這樣的背景下，《辦法》適時出臺。同時，《辦法》也是對黨的十七大提出的“鼓勵和規(guī)范社會力量興辦教育”要求的具體落實，是我國教育主管部門和教育工作者為從法制角度促進獨立學院規(guī)范健康發(fā)展的重要舉措?！掇k法》完善了獨立學院的有關(guān)政策與制度建設(shè)，明確了獨立學院的屬性，明確了獨立學院享有國家有關(guān)民辦教育的鼓勵和扶持政策，明確了教育部和省級教育管理部門的職責，明確了獨立學院的設(shè)置標準和辦學條件等等?！掇k法》對促進獨立學院的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也必將在獨立學院的發(fā)展歷史上占據(jù)重要地位。

（2）《關(guān)于審批獨立學院為學士學位授予單位工作的通知》（學位辦〔2008〕17號文件）的出臺，是對《辦法》中關(guān)于2008級學生畢業(yè)時由獨立學院自主授予學士學位有關(guān)規(guī)定的落實，是對各省、自治區(qū)和直轄市學位委員會作出的工作部署和安排。

即使《社區(qū)矯正實施辦法》中細化了社區(qū)矯正制度，規(guī)定了社區(qū)矯正的工作主體機構(gòu)、人員隊伍、工作程序等內(nèi)容，為我國的社區(qū)矯正工作填補了些許空白，但是對于具體程序的規(guī)定仍缺乏可操作性。而且，青海省也未出臺指導本省社區(qū)矯正工作的實施細則，這引發(fā)了實踐中社區(qū)矯正工作的眾多難題。例如，對于社區(qū)服刑人員教育、管理、獎懲的方式、方法等項目內(nèi)容規(guī)定單一，缺乏可選擇性，而對于公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院、司法行政關(guān)等各部門的工作如何有效地銜接配合等方面的內(nèi)容規(guī)定不夠詳盡，易造成“都不管”或“都要管”的無序局面。

（3）《關(guān)于〈獨立學院設(shè)置與管理辦法〉的工作說明》（教育部司局函件）是對《辦法》的指導思想、起草過程、工作思路的介紹，以幫助教育主管部門和廣大教育工作者，尤其是獨立學院工作者更好地理解、領(lǐng)會《辦法》的中心思想，更好地落實《辦法》的有關(guān)精神和要求。

（4）《關(guān)于編報省級〈獨立學院五年過渡期工作方案〉的通知》（教發(fā)廳函〔2009〕15號文件）是對《辦法》中的有關(guān)要求的具體落實。通知要求各省市區(qū)區(qū)分不同情況，逐校、分類明確工作意見和《辦法》施行之日起五年內(nèi)的進度，這也標志著獨立學院五年過渡期，開始進入了倒計時階段，廣大獨立學院面臨前所未有的生存考驗。

二、對獨立學院辦學政策的總體評價

（一）從政策方案的角度看，獨立學院辦學政策已經(jīng)形成了一個相對完善的政策體系

表1中所示的獨立學院政策文本構(gòu)成了獨立學院辦學政策體系，通過對獨立學院辦學政策的梳理，我們可以得出如下判斷。

（1）從政策數(shù)量和內(nèi)容的角度看，獨立學院的辦學政策全面、具體、豐富，這體現(xiàn)了國家對發(fā)展獨立學院的高度重視。同時個別省份也出臺了相應的獨立學院辦學配套政策，以江蘇省為例，江蘇省政府辦公廳于2010年11月下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于進一步促進民辦教育發(fā)展的意見》（蘇政發(fā)〔2010〕135號文件）提出以“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的獨立學院辦學方針，同時要根據(jù)獨立學院的特點和現(xiàn)狀進行分類指導。

（2）從政策類型的角度看，獨立學院的辦學政策有宏觀上的基本政策，如《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》等，也有微觀上的具體政策，如《若干意見》和《辦法》等。

表1 獨立學院辦學政策的主要文本

（3）從政策名稱上看，獨立學院的辦學政策有以通知、意見、暫行規(guī)定、決定等形式呈現(xiàn)的問題應對性措施或者原則性規(guī)定，也有以綱要、規(guī)劃、法、條例等形式呈現(xiàn)的強制性、規(guī)范性規(guī)定，這反映了獨立學院的辦學政策發(fā)展是一個不斷探索和調(diào)整的過程。

（4）從出臺時間看，獨立學院辦學政策相對集中于2003年和2008年前后，而這兩個階段恰恰是獨立學院的大發(fā)展與大調(diào)整階段，這反映了獨立學院政策法規(guī)出臺的頻次與獨立學院發(fā)展的速度有序性程度存在一定的相關(guān)性，發(fā)展速度越快、越無序、問題越多，相關(guān)的應急性或應對性政策與措施的出臺越頻繁。

（5）從頒發(fā)部門看，獨立學院政策與法規(guī)的頒發(fā)部門有負責高等教育的主管部門教育部（原國家教育委員會）及其下屬單位，有最高的權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會和最高的行政機關(guān)國務院，這也反映了獨立學院地位的不斷上升和國家對發(fā)展獨立學院的重視程度不斷提高。

（二）從政策過程的角度看，獨立學院辦學政策是一個漸進式完善過程

從政策過程的角度看，獨立學院辦學政策體系是一個漸進式完善的過程，這種漸進式完善過程主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）獨立學院辦學政策是從基本政策到具體政策不斷完善的過程。最初的獨立學院辦學政策只是存在于一些民辦教育的規(guī)范性文件當中，如《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》以及《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》只是提出國家允許獨立學院發(fā)展或確定了發(fā)展獨立學院的基本依據(jù)，而《若干意見》和《辦法》都是專門針對獨立學院而制定的法律法規(guī)。

（2）獨立學院辦學政策的法律效力不斷提高。以《若干意見》和《辦法》兩項專門政策為例，《若干意見》是以通知的形式下發(fā)的，而《辦法》是以部長令的形式出臺，法律效力明顯提高，體現(xiàn)了獨立學院法律地位的提升。

（3）獨立學院辦學政策具有一定的延續(xù)性。《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》確立了發(fā)展獨立學院的基本思想和政策基礎(chǔ)，《若干意見》和《辦法》具體對獨立學院的設(shè)立、學校的組織和活動、教師和受教育者、學校資產(chǎn)與財務管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎勵、變更與終止、法律責任等進行了詳細規(guī)定，《辦法》又延續(xù)了《若干意見》的基本精神，堅持了對獨立學院的指導思想，即“積極支持、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”，充分體現(xiàn)了獨立學院的“優(yōu)”“獨”“民”的本質(zhì)特征。

（三）從政策出臺的原因及背景角度看，獨立學院辦學政策適應了獨立學院各個時期發(fā)展的需要

每個政策的出臺都帶著解決問題的使命而來?？梢哉f，獨立學院政策的出臺，一方面就是國家高等教育體制改革、民辦教育發(fā)展和獨立學院發(fā)展的需要，另一方面原因就是獨立學院發(fā)展過程中存在亟待規(guī)范的問題。根據(jù)教育部原副部長張保慶一次講話精神：“自1999年到2002年，教育部領(lǐng)導對民辦二級學院沒有公開發(fā)表過意見。2002年下半年，李嵐清同志、陳至立同志和教育部黨組再次討論后作出一個判斷，認為經(jīng)過近四年的實踐，民辦二級學院的辦學模式已顯示出相當多的優(yōu)越之處，如果引導得好，很可能會成為較快較好地發(fā)展我國高等教育、特別是本科教育的一種新途徑，‘六個獨立’的要求就是在這種情況下形成的?！保?］2003年，周濟同志任教育部部長后，教育部黨組再次研究了獨立學院的問題，決定在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對民辦二級學院的辦學標準、辦學行為及基本要求與條件加以規(guī)范，以利于更好地發(fā)展。為此，制定出臺了《若干意見》，文件確定了“積極支持，規(guī)范管理，開拓創(chuàng)新”的指導思想，明確了“民、獨、優(yōu)”的原則。

（四）從政策效果的角度看，獨立學院辦學政策促進了獨立學院的發(fā)展

獨立學院的發(fā)展過程也是獨立學院辦學政策逐步完善的過程，每項獨立學院政策又反過來推動著獨立學院的發(fā)展，為獨立學院的健康規(guī)范發(fā)展“保駕護航”?！渡鐣α哭k學條例》、《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》等一系列法規(guī)的出臺，為獨立學院的產(chǎn)生、發(fā)展、依法發(fā)展、規(guī)范發(fā)展提供了基本依據(jù)。《若干意見》和《辦法》等一系列政策對獨立學院發(fā)展進行了具體規(guī)范和指導。以《若干意見》為例，確定了試辦獨立學院要貫徹“積極支持、規(guī)范管理”的原則，并對獨立學院作了概念界定，提出了“六個獨立”和“民、獨、優(yōu)”的獨立學院辦學基本原則，實現(xiàn)了獨立學院快速發(fā)展和繁榮，最多時候全國有獨立學院數(shù)量高達369所。再以《辦法》為例，對獨立學院的設(shè)立、活動、管理、終止等都做了明確的規(guī)范，使獨立學院進入了規(guī)范發(fā)展階段。更為重要的是，《辦法》構(gòu)建了獨立學院新的重要法律制度，主要表現(xiàn)在：“一是明確了參與舉辦獨立學院的普通高等學校的有關(guān)權(quán)益和責任，二是明確了獨立學院舉辦者的權(quán)益和規(guī)范辦學的要求，三是明確了國家和省級教育行政部門的管理職責，四是明確了獨立學院的性質(zhì)、設(shè)置標準、辦學條件、法律地位、權(quán)利和責任等。這些具有歷史意義的重要法律制度在促進獨立學院健康、規(guī)范發(fā)展，使其發(fā)展成為真正意義上的中國高等教育的重要力量具有重要的歷史意義和作用?！保?］

［1］ 沈怡玥，倪振民.關(guān)于獨立學院的政策與法規(guī)及其問題的探討［J］.江蘇大學學報：高教研究版，2006（07）：10－14.

［2］ 張保慶.統(tǒng)一思想，提高認識，注重質(zhì)量，嚴格管理，努力促進獨立學院健康、持續(xù)發(fā)展——在進一步做好獨立學院試辦工作網(wǎng)絡視頻會上的講話（2005年3月22日）［C］／／教育部高等教育教學評估中心.新機制、新模式、新探索：獨立學院辦學經(jīng)驗啟示錄.北京：高等教育出版社，2005：24－28.

［3］ 孫宵兵.獨立學院制度建設(shè)的新發(fā)展——《獨立學院設(shè)置與管理辦法》評析［J］.中國高教研究，2008（12）：11－15.

G648.7 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1673－5935（2011）03－0059－05

2011－05－19

于忠華（1980－），男，內(nèi)蒙古通遼人，中國礦業(yè)大學徐海學院黨政辦公室主任，講師，碩士，主要從事高等教育管理研究。

［責任編輯］ 梁敬升