為使外資并購在華更加規(guī)范，2月3日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（下稱《通知》），決定建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議制度，具體承擔(dān)并購安全審查工作。審查制度自《通知》發(fā)布之日起30日后實(shí)施。
　　巧合的是，2月11日美國外國投資委員會(huì)要求，中國企業(yè)華為必須剝離去年5月收購的美國3Leaf Systems公司。2月18日，華為宣布放棄該收購。美國官方?jīng)]有解釋為何此時(shí)啟動(dòng)審查程序。但此舉是否針對(duì)中國出臺(tái)的安全審查制度，引發(fā)各方猜測。
　　2月17日商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅(jiān)表示，建立安全審查制度是國際通行做法，也會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)中國吸收外資結(jié)構(gòu)的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的改善，為下一步吸收外資提供比較好的條件。
　　我國政府宣布的外資安全審查新規(guī)，比美國建立國家安全審查制度（1975年阿拉伯國家對(duì)美國實(shí)行石油禁運(yùn)之后，福特總統(tǒng)發(fā)布“第11858 號(hào)”行政令）晚了整整36年。
　　
　　中國歐盟商會(huì)積極回應(yīng)
　　
　　2008年8月1日，我國《反壟斷法》頒布實(shí)施，但由于該法只對(duì)“外資并購設(shè)安全審查制度”做了原則性的規(guī)定，沒有相應(yīng)配套的實(shí)施措施，無法落實(shí)。2009年6月，《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度》的草案征求意見稿公布。隨著今年2月《通知》的正式發(fā)布，空轉(zhuǎn)兩年多的“外資并購設(shè)安全審查制度”終于落地。
　　根據(jù)《通知》，并購安全審查的范圍為：外國投資者并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的軍工及軍工配套企業(yè)、重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國投資者取得。
　　與2006年發(fā)布的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的暫行規(guī)定》相比，《通知》將規(guī)定范圍從知名品牌及戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大到了其他產(chǎn)業(yè)。此外，《通知》明確指出，審查制度將只包括外國投資者取得實(shí)際控制權(quán)的情況，一般為持有的股份總額在50%以上。審查內(nèi)容包括對(duì)國防安全、國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序、涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響等。
　　審查制度公布后，即刻引起國外媒體熱議?！按伺e可能預(yù)示著中國對(duì)待海外資本進(jìn)入本國的態(tài)度將發(fā)生變化”、“外資在中國的并購行為今后可能會(huì)常常受到這個(gè)新機(jī)構(gòu)的審查，并會(huì)以威脅國家安全的理由遭到拒絕”、“中國在收緊外資政策”……
　　外經(jīng)貿(mào)大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院副院長屠新泉接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，我國是對(duì)外資企業(yè)開放程度最高的國家之一，外資企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也作出了重大貢獻(xiàn)。此次出臺(tái)安全審查制度并不意味著我國將收緊外資政策，在我國經(jīng)濟(jì)連年快速增長、國際經(jīng)濟(jì)地位不斷提高的情況下，也沒有收緊的必要。
　　“而且，隨著人民幣匯率走高，我國企業(yè)國際競爭力不斷提高、對(duì)外投資的需求和意愿越來越高。收緊外資政策必然會(huì)反過來影響我國企業(yè)的走出去，因此出臺(tái)安全審查制度的基本目標(biāo)還應(yīng)是維護(hù)國家安全。”屠新泉提醒說，“在政策的執(zhí)行過程中，要避免國家安全概念的擴(kuò)大化，防止因?yàn)橐恍├娴母蓴_而損害我國的投資環(huán)境。只有保持開放才能使世界相信我國將和平崛起，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)國家安全?！?br/>　　國家發(fā)改委有關(guān)人士也明確表態(tài)，建立審查制度，是著眼于完善利用外資政策法規(guī)體系，提高透明度、可預(yù)期性，促進(jìn)外資并購有序發(fā)展。同時(shí)指出，上述政策已經(jīng)征求了跨國公司、外國商會(huì)等的意見。
　　中國歐盟商會(huì)2月21日向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，《通知》是中國在提高外資并購境內(nèi)企業(yè)程序方面透明度的積極舉措?！霸谝欢ǔ潭壬希摗锻ㄖ肪哂蟹e極意義。”中國歐盟商會(huì)主席戴杰表示，“對(duì)企業(yè)并購進(jìn)行安全審查是中國政府的權(quán)利，這也是世界各國保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的手段。但是我們希望在實(shí)際執(zhí)行中，新安全審查制度不會(huì)對(duì)在華外國投資的可預(yù)見性產(chǎn)生負(fù)面影響?！?br/>　　當(dāng)然，《通知》也引發(fā)了中國歐盟商會(huì)的一些擔(dān)憂。中國歐盟商會(huì)競爭子工作組主席Francois Renard認(rèn)為，“《通知》中對(duì)于行業(yè)的定義過于寬泛。除此之外，從操作的角度來說，如何將安全審查與《反壟斷法》中提及的合并控制審查對(duì)應(yīng)，仍有待澄清。”
　　實(shí)施細(xì)則何時(shí)出臺(tái)，成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)姚堅(jiān)透露，商務(wù)部作為有關(guān)申請(qǐng)的受理單位，同時(shí)作為聯(lián)席會(huì)議中的重要成員，商務(wù)部外資司正在制定比較詳細(xì)的、可操作的實(shí)施辦法，細(xì)則將在聽取業(yè)界意見之后盡快出臺(tái)。
　　
　　外資并購將隨FDI的增加而增加
　　
　　商務(wù)部公布的數(shù)字顯示，2010年中國吸收的外商直接投資（FDI）達(dá)到1050億美元，首次突破千億。但是，并購?fù)顿Y所占的比例只有3%。與此形成鮮明對(duì)比的是，去年全球1.12萬億美元外商直接投資中，并購?fù)顿Y比例達(dá)到70%。
　　近年來，我國外資并購?fù)顿Y占外商直接投資的比例并不樂觀。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織公布的數(shù)字，1991—2005年，中國的外資并購?fù)顿Y額占外商直接投資的平均比例在4.7%左右。其中單年較高的是2004、2005年，比例達(dá)到11%以上。我國商務(wù)部近幾年公布的并購?fù)顿Y所占的比例，最高也僅為5%。
　　商務(wù)部研究院外國投資研究部副主任郝紅梅向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析，跟其他年份相比，2010年我國外資并購?fù)顿Y比例其實(shí)并沒有下降，只是進(jìn)展較慢，成功的案例不多，因?yàn)閹啄昵斑@一比例就在3%～5%之間了?！巴赓Y要并購的，一般都是國有企業(yè)中發(fā)展前景比較好又有市場競爭力的龍頭企業(yè)，并購會(huì)減少企業(yè)數(shù)量或加強(qiáng)龍頭企業(yè)的市場控制地位，容易對(duì)我國產(chǎn)業(yè)形成更大的沖擊，所以加強(qiáng)審查和監(jiān)督是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)?！?br/>　　其實(shí)，中國對(duì)國際資本的吸引力從沒有改變。商務(wù)部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，2011年1月，全國新批設(shè)立外商投資企業(yè)2243家，同比增長20.2%；實(shí)際使用外資金額100.3億美元，同比增長23.4%。這是中國自2009年8月吸收外資以來連續(xù)第18個(gè)月保持正增長。
　　“現(xiàn)在外商對(duì)華直接投資越來越多，特別是金融資本，外商直接投資已經(jīng)到了一個(gè)新階段，預(yù)計(jì)未來幾年FDI肯定會(huì)快速增加，兩位數(shù)都是可能的。而且并購會(huì)是下一步發(fā)展趨勢，也會(huì)隨著FDI的增加而增加?！敝袊F(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全中心主任江涌向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示。
　　郝紅梅認(rèn)為，外資并購國內(nèi)企業(yè)，在主觀上不可能顧及我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。出臺(tái)更細(xì)的方案后，可以更好地界定哪些行業(yè)不屬于安全審查的范圍，同時(shí)鎖定那些在全球化背景下涉及國家產(chǎn)業(yè)安全的部門，這樣有利于外資并購平穩(wěn)增長，但并購?fù)顿Y占外商直接投資的比例是否將有一個(gè)大的突破，還很難說。
　　據(jù)記者了解，目前從政府官員到學(xué)者以及企業(yè)界人士，對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的認(rèn)識(shí)并沒有達(dá)成共識(shí)。有的學(xué)者認(rèn)為，以經(jīng)濟(jì)安全的名義其實(shí)是保護(hù)了壟斷企業(yè)的壟斷利益；有的學(xué)者認(rèn)為，我國開放的步伐太快，需要進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全的監(jiān)管。不同觀點(diǎn)下，政府在政策的制定上就顯得格外謹(jǐn)慎。
　　
　　觀點(diǎn)
　　
　　郝紅梅
　　商務(wù)部研究院外國投資研究部副主任
　　屠新泉
　　外經(jīng)貿(mào)大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院副院長
　　江涌
　　中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全中心主任
　　
　　安全審查是必須的嗎？
　　郝紅梅：為了使一個(gè)國家的特定產(chǎn)業(yè)能夠在資本、技術(shù)和市場等領(lǐng)域保持相對(duì)優(yōu)勢，不受跨國資本的左右，將本國對(duì)于外資并購的立場、政策以及審查的標(biāo)準(zhǔn)、門檻、程序等，在法律法規(guī)中予以明文規(guī)定是世界各國普遍采用的慣例。而我國這方面的政策一直沒有備齊，存在很多模糊地帶。外資并購，看似市場主體自治行為，但最后經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)者實(shí)際上是國家。另外，在“十二五”期間，并購將成為我國利用外資的主要方式之一，潛力非常大；并購方式只是現(xiàn)有企業(yè)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，不形成新的生產(chǎn)能力，有助于改善目前我國過剩生產(chǎn)能力的狀況；也可以使我國企業(yè)獲得更多合資的機(jī)會(huì)，有利于從外資經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲得相對(duì)較大的利益，對(duì)我們是有好處的。
　　
　　
　　屠新泉：事實(shí)上，我國已經(jīng)制定有《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》，其中武器彈藥制造、危害軍事設(shè)施安全和使用效能的項(xiàng)目屬于禁止外商投資的產(chǎn)業(yè)，無需安全審查也可以認(rèn)定這些并購是違法的。因此，《通知》更重要的目標(biāo)是外國投資者并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)。或者可以說，保障所謂戰(zhàn)略性資源、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的安全以及防止由此衍生出來的對(duì)國家安全的危害，才是《通知》的根本目標(biāo)。
　　我國出于維護(hù)國家安全的目的制定本《通知》是完全合理、合法的。這既有其他國家的先例可循，也是符合現(xiàn)行國際規(guī)則的。但對(duì)國家安全這一概念不宜過分?jǐn)U大，特別是不能以外資對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的壟斷或控制程度、或者其獲得經(jīng)濟(jì)利益的多少來作為判斷是否影響安全的標(biāo)準(zhǔn)，而是要看這種壟斷或控制是否確實(shí)對(duì)國家安全（特別是國防安全）構(gòu)成現(xiàn)實(shí)或潛在威脅。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，國防部從國防安全的角度所做的評(píng)估是判斷外資是否影響國家安全的最主要標(biāo)準(zhǔn)。我國也應(yīng)避免采用所謂“產(chǎn)業(yè)安全”或“市場安全”之類的概念而模糊國家安全的核心。
　　
　　對(duì)吸引外資會(huì)產(chǎn)生什么影響？
　　郝紅梅：我個(gè)人認(rèn)為不會(huì)對(duì)我國下一階段利用外資造成影響。從改革開放開始，我國就對(duì)外商投資從保護(hù)公眾利益、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和保證公平市場競爭等角度進(jìn)行準(zhǔn)入前的審批管理，現(xiàn)在只不過更具體、更明晰，是采用法律的手段來進(jìn)行規(guī)范，對(duì)外資來中國發(fā)展會(huì)有一個(gè)明確的預(yù)期。這也說明政府對(duì)外資的監(jiān)管理念從行政手段向法律手段轉(zhuǎn)變，更多的依靠各種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，監(jiān)管的規(guī)則、程序、決策公開透明。吸收外資是國際間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要對(duì)一些國際上公認(rèn)的合理法律規(guī)定予以明確確認(rèn)，必須有一套開明的政策和法律規(guī)定，才能給外國投資者可靠的安全感。需要強(qiáng)調(diào)的是，多年來，我們已經(jīng)習(xí)慣于對(duì)外資增長速度十分關(guān)注，不少省份都確定一個(gè)目標(biāo)，然后就保這個(gè)目標(biāo)，保這個(gè)目標(biāo)究竟是為什么，其實(shí)并沒有很深刻地思考它。
　　
　　屠新泉：審查制度對(duì)外資企業(yè)來說增加了一種不確定性。雖然審查的依據(jù)應(yīng)是以影響國家安全為標(biāo)準(zhǔn)，而且大多數(shù)外資并購都不會(huì)涉及國家安全，但在目前缺乏先例以及更詳細(xì)規(guī)則的情況下，外資企業(yè)很難判斷究竟怎樣的并購會(huì)觸犯我國的相關(guān)規(guī)定。特別是很多技術(shù)、產(chǎn)業(yè)是同時(shí)運(yùn)用和服務(wù)于軍事和民用目的的，如何加以區(qū)分只能看今后的審查實(shí)踐。因此，在這一制度出臺(tái)初期、審查程序和內(nèi)容尚不完全確定的情況下，可能會(huì)對(duì)一些計(jì)劃投資的外資企業(yè)產(chǎn)生一定的困擾。不過經(jīng)過一段時(shí)間的磨合之后，這種影響應(yīng)該會(huì)慢慢消除。
　　審查制度對(duì)我國利用外資不會(huì)有太大影響。一是審查制度只涉及到可能影響國家安全的并購；二是并購并非我國利用外資的主要形式；三是我國仍然對(duì)外資有很強(qiáng)的吸引力。而且今后服務(wù)業(yè)將是我國利用和吸引外資的重點(diǎn)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域和國家安全的相關(guān)性相對(duì)較弱。
　　
　　江涌：我個(gè)人認(rèn)為，出臺(tái)這項(xiàng)審查制度的象征意義大于實(shí)際意義。因?yàn)樵诖酥?，我國已?jīng)做出了一系列承諾。目前很多外國企業(yè)到中國投資注冊(cè)企業(yè)，這些企業(yè)被定義為中國企業(yè)，外資有辦法繞彎擺脫并購安全審查，正如多年前很多國內(nèi)企業(yè)繞道變成外資企業(yè)來享受外企優(yōu)惠政策一樣。比如只要外資在中國注冊(cè)成立一個(gè)企業(yè)，就能繞過現(xiàn)在的并購安全審查制度。因此，外資通過這些企業(yè)進(jìn)行并購控股是否需要進(jìn)行外資并購安全審查，是需要考慮的問題，也需要有應(yīng)對(duì)之策。
　　此外，這項(xiàng)制度對(duì)外資企業(yè)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響?，F(xiàn)在外資對(duì)華并購，中國已經(jīng)規(guī)定了七大敏感行業(yè)不允許并購，有價(jià)值的民營企業(yè)或者股份制企業(yè)都已經(jīng)被并購得差不多了?，F(xiàn)在僅有的金融業(yè)是由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來決定的，又不在這次安全審查的范圍內(nèi)，所以對(duì)外資企業(yè)也不會(huì)產(chǎn)生多大影響。
　　
　　審查范圍是否應(yīng)該再擴(kuò)大？
　　郝紅梅：我個(gè)人不主張對(duì)行業(yè)設(shè)限的領(lǐng)域泛化。原則應(yīng)該是“把住應(yīng)當(dāng)把住的關(guān)，放開應(yīng)當(dāng)放開的限制”。具體說，一是要擯棄保守和狹隘，對(duì)外資并購，不能疏于管理，但也不能過度敏感，將商業(yè)行為上升到道義高點(diǎn)，扭曲競爭秩序，損害國民福利；二是要有全球視野，不光是外商到中國投資采取并購方式，并購?fù)顿Y也是中國企業(yè)到海外投資的主要方式。
　　
　　屠新泉：審查范圍不必再擴(kuò)大，目前的安全審查范圍和審查內(nèi)容已經(jīng)相當(dāng)寬泛。應(yīng)注意避免在今后的審查實(shí)踐中擴(kuò)大化。
　　
　　江涌：審查范圍可以再擴(kuò)大，參照美國做就可以了。美國是把進(jìn)入本國的企業(yè)作為一種博弈手段，主要是看結(jié)果對(duì)本國是否有利，如果有利就放一點(diǎn)，不然就不放。市場準(zhǔn)入是國家之間博弈的一種手段，不能照本宣科，一般都是拿個(gè)案來處理。世界各國都是個(gè)案審查，盡管美國有一整套法律措施，但是每個(gè)都是個(gè)案。只要是真正威脅國家安全，就可以界定為敏感產(chǎn)業(yè)。