一、中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本態(tài)勢(shì)與發(fā)展趨勢(shì)
　　近年來(lái)，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)迅速。從1999年的累積結(jié)余160億激增至2009年的1524億，10年增長(zhǎng)了近10倍，年均增長(zhǎng)率近20%；即使在2008年國(guó)際金融危機(jī)肆虐、全球失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨巨大壓力、中國(guó)新增失業(yè)人員2500萬(wàn)人、占全球新增5000萬(wàn)人的一半的極端形勢(shì)下，失業(yè)保險(xiǎn)基金仍保持著快速增長(zhǎng)，2008和2009兩年凈增了545億元，占全部滾存結(jié)余的1/3。
　　分析失業(yè)保險(xiǎn)基金激增的原因，有以下三個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┦I(yè)保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)迅速，受益人數(shù)下降較快
　　2004—2009年間，失業(yè)保險(xiǎn)基金的增長(zhǎng)幅度，從386億元增加到1524億元，繳費(fèi)人數(shù)從1.06億人僅增加到1.27億人，而受益人數(shù)則持續(xù)下降，從754萬(wàn)人下降484萬(wàn)人。但此間養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)醫(yī)療、工傷和生育等其他四險(xiǎn)覆蓋率均明顯增長(zhǎng)。
　?。ǘ┦聵I(yè)單位納入失業(yè)保險(xiǎn)制度，形成隱性轉(zhuǎn)移支付
　　事業(yè)單位參保之后形成的穩(wěn)性轉(zhuǎn)移支付，是導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)的主要原因之一。事業(yè)單位失業(yè)幾率幾乎為零，而其參保人數(shù)占全部參保人數(shù)的20%，繳費(fèi)收入占當(dāng)年繳費(fèi)總收入的10%，繳費(fèi)貢獻(xiàn)率占目前失業(yè)保險(xiǎn)基金歷年累計(jì)結(jié)余27%。
　?。ㄈ┪磥?lái)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率不會(huì)超過4.3%，失業(yè)保險(xiǎn)基金必將不斷膨脹
　　過去9年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率平均為4.1%，在金融危機(jī)最為深重的2008和2009年，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別僅為4.2%和4.3%；鑒于此，未來(lái)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率將難以超過4.3%。如果按4.1%這個(gè)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率來(lái)推算的話，失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷增長(zhǎng)將沒有任何懸念。
　　在可預(yù)見的未來(lái)，由于失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，失業(yè)保險(xiǎn)基金必將繼續(xù)不斷膨脹下去。2008年末全國(guó)就業(yè)人員77480萬(wàn)人，參保人員1.24億人，覆蓋率為16%。城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員覆蓋面似已實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，擴(kuò)面余地不是很大；而從“二產(chǎn)”就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量來(lái)看，還有較大的擴(kuò)面余地，且制度門檻應(yīng)適當(dāng)降低。1997年?yáng)|亞金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)顯示，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)覆蓋就業(yè)人口的27—32%是可行的，覆蓋人口至少應(yīng)為2.1—2.5億人。
　　二、中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的政策選擇
　　針對(duì)上述基本態(tài)勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)，如何看待失業(yè)保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)基金管理體制改革的政策選擇，筆者提出如下看法。
　　（一）政策選擇之一：適當(dāng)上調(diào)失業(yè)金替代率
　　中國(guó)失業(yè)金水平通常為當(dāng)?shù)刈畹凸べY的60—80%之間，2006年全國(guó)平均失業(yè)保險(xiǎn)待遇為300元，而當(dāng)年城鎮(zhèn)在崗職工月均工資為1769元，即失業(yè)保險(xiǎn)金替代率為17%。中國(guó)失業(yè)金替代率總體水平呈下降趨勢(shì)，例如北京1999年為30%，2009年下降到17%。與歐美國(guó)家相比，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金替代率確實(shí)顯得低了一些，還有較大上調(diào)空間。
　　（二）政策選擇之二：擴(kuò)大覆蓋面以提高制度的“瞄準(zhǔn)率”
　　自1999年實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來(lái)，其受益人數(shù)量曲線呈拋物線狀，從2004年最高點(diǎn)持續(xù)下降，包括金融危機(jī)最為深重的2007和2008年仍連年走低，到2009年創(chuàng)下最低點(diǎn)；而城鎮(zhèn)登記失業(yè)率曲線呈反向發(fā)展，略微上揚(yáng)。兩條曲線發(fā)展趨勢(shì)形成一個(gè)“剪刀口”，且有逐年擴(kuò)大的趨向，導(dǎo)致一方面城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)居高不下，而另一方面則受益人數(shù)量不斷下降，顯示中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的“瞄準(zhǔn)率”出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差。今后，失業(yè)保險(xiǎn)的受益對(duì)象應(yīng)重點(diǎn)“瞄準(zhǔn)”進(jìn)城務(wù)工的有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體，為此，必須改善失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌單位的激勵(lì)機(jī)制，改革地方失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，防止失業(yè)保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)指標(biāo)的錦標(biāo)主義，防止對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)的盲目崇拜。
　?。ㄈ┱哌x擇之三：設(shè)立延長(zhǎng)失業(yè)金期限的三條“紅線”
　　我國(guó)依據(jù)失業(yè)人員失業(yè)累計(jì)繳費(fèi)期限的不同，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限分別設(shè)定為12個(gè)月、18個(gè)月和24個(gè)月。與歐盟國(guó)家的繳費(fèi)期限和待遇期限相比，與一些同等發(fā)展水平的發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的待遇期限顯得太低，還有一定的放寬空間。建議：
　　第一，為“總失業(yè)率”設(shè)定一條失業(yè)金自動(dòng)延期的紅線。中央政府可定期制定一個(gè)統(tǒng)一的參考紅線，各省級(jí)政府根據(jù)省情予以調(diào)整，達(dá)到某個(gè)失業(yè)率紅線之后，延長(zhǎng)失業(yè)金期限的程序便自動(dòng)啟動(dòng)。
　　第二，為“參保失業(yè)率”設(shè)定一條失業(yè)金自動(dòng)延期的紅線。有兩個(gè)思路：一是由中央政府定期公布統(tǒng)一的百分比作為各省的參考，由地方政府根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平另行制定各自的紅線，報(bào)中央政府核準(zhǔn)審批；一是由各省以過去若干年的平均“參保失業(yè)率”為基數(shù)，當(dāng)上升幅度達(dá)到某個(gè)規(guī)定的比例時(shí)，該省便自動(dòng)進(jìn)入延長(zhǎng)失業(yè)金待遇期的程序。
　　第三，為“失業(yè)受益率”設(shè)定一條紅線?？梢允跈?quán)地方政府，在失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)余額較多的地區(qū)，當(dāng)受益率下降到一定程度時(shí)，經(jīng)過上級(jí)政府批準(zhǔn)之后可在某些系數(shù)上做一定調(diào)整。
　　（四）政策選擇之四：建立失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)節(jié)機(jī)制
　　調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的做法，包括：事業(yè)單位可視為失業(yè)保險(xiǎn)基金的一個(gè)“收入調(diào)節(jié)閥”；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)建立自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制；建立失業(yè)保險(xiǎn)基金“自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制”的核心是失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任主體應(yīng)從中央政府下沉到省級(jí)政府（此問題將在下一篇調(diào)研報(bào)告《歐美失業(yè)保險(xiǎn)基金的改革潮流與中國(guó)的順應(yīng)》中詳細(xì)論述）。
　　（五）政策選擇之五：適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能
　　適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)用范圍，對(duì)困難企業(yè)給予崗位補(bǔ)貼，對(duì)特困群體進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，創(chuàng)造公益性崗位等等，均應(yīng)視為失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的重要舉措。
　　借鑒金融危機(jī)中各國(guó)的做法和國(guó)際慣例，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的選擇：一是對(duì)已經(jīng)失去工作并自主創(chuàng)業(yè)的參保人，可以設(shè)立一個(gè)“自雇人員創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”。二是對(duì)自愿到基層社區(qū)擔(dān)任社會(huì)工作者的參保人，可設(shè)立一個(gè)“社區(qū)工作者津貼”。三是對(duì)登記失業(yè)的參保人和剛畢業(yè)的大學(xué)生，可設(shè)立“綠色崗位補(bǔ)貼”。四是對(duì)大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生可設(shè)立不同類型的促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)。五是對(duì)16—24歲青年人可設(shè)立類似“青年促進(jìn)就業(yè)計(jì)劃”之類的青年計(jì)劃。六是對(duì)已經(jīng)失去領(lǐng)取失業(yè)金資格但還未重新就業(yè)的失業(yè)人員，可授權(quán)地方政府在特殊時(shí)期建立“延伸失業(yè)金制度”。
　　三、中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革構(gòu)想
　　中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革構(gòu)想主要有兩點(diǎn)：
　?。ㄒ唬┱{(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體：省級(jí)政府應(yīng)為責(zé)任主體
　　失業(yè)保險(xiǎn)基金投資管理主體和失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行主體，可供選擇的有三個(gè)層次：
　　第一，中央水平的全國(guó)統(tǒng)一投資。一般而言，由于失業(yè)保險(xiǎn)制度的責(zé)任主要在地方政府，而較少在中央政府，這是國(guó)際慣例，且從20世紀(jì)90年代西歐和北歐國(guó)家的改革趨勢(shì)來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任下沉和松綁已成一個(gè)趨勢(shì)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)本來(lái)采取的就是地方政府主辦的方式，例如，美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)就是州立項(xiàng)目，因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行主體和失業(yè)保險(xiǎn)基金的投資管理體制不應(yīng)采取中央統(tǒng)一管理體制。
　　第二，縣市級(jí)統(tǒng)籌單位為投資主體。1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第七條規(guī)定：失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌；其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。目前絕大部分失業(yè)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌是以縣市級(jí)為主，而不是以市級(jí)為主，資金管理非常分散。如果以縣市級(jí)這個(gè)實(shí)際統(tǒng)籌水平為投資主體進(jìn)行投資的話，全國(guó)將有2000多個(gè)投資主體，這個(gè)選擇的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”太多，是不可取的。
　　
　　第三，省級(jí)政府為投資主體。將失業(yè)保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體和統(tǒng)籌層次確定為省級(jí)政府，全國(guó)將只有30多個(gè)投資管理主體。縣市各統(tǒng)籌單位應(yīng)采取行政委托的方式將資金委托給省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由后者再作為“委托人”，采取招標(biāo)的方式將資金“外包”給法人投資主體，采取市場(chǎng)化投資方式。
　　相比之下，省級(jí)政府應(yīng)為失業(yè)保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體。只有實(shí)現(xiàn)了以省級(jí)政府投資管理的基本體制，才能確定省級(jí)政府對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金投資管理的責(zé)任主體地位，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌水平的失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本原則，才能落實(shí)發(fā)行省級(jí)政府失業(yè)保險(xiǎn)各種債券的制度設(shè)計(jì)。
　?。ǘ└母锿顿Y體制的基本思路：發(fā)行省級(jí)政府失業(yè)保險(xiǎn)特種國(guó)債
　　失業(yè)保險(xiǎn)基金與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)流動(dòng)性的要求存在一定差異性：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)流動(dòng)性要求不高，但失業(yè)保險(xiǎn)基金的流動(dòng)性則要求很高，因此，失業(yè)保險(xiǎn)基金不適合實(shí)業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資，而應(yīng)以證券投資為主。據(jù)此，失業(yè)保險(xiǎn)基金投資策略便有如下三個(gè)思路可供選擇：一是國(guó)債投資，完全持有國(guó)債，利率太低，流動(dòng)性較差。二是股票投資，完全持有權(quán)益類資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較大，也不是理想選擇。三是將上述二者結(jié)合的混合投資，既持有一定數(shù)量省級(jí)特種國(guó)債，又持有一定比重的權(quán)益類證券資產(chǎn)。在制度啟動(dòng)初期，中央政府可對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金持有省級(jí)債券的比重作一個(gè)基本規(guī)定，對(duì)權(quán)益類產(chǎn)品比重也做一個(gè)基本規(guī)定。
　　筆者之所以傾向于對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金由省級(jí)政府發(fā)行特種國(guó)債，還因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模平均每個(gè)省份幾十億或上百億元，正好可滿足各省發(fā)行省級(jí)債券的實(shí)際需求，因此，具備發(fā)行省級(jí)債券的可操作性。金融危機(jī)期間，國(guó)務(wù)院同意2009年地方發(fā)行2000億元債券，期限3年，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。對(duì)各省發(fā)行“省級(jí)特種失業(yè)保險(xiǎn)債券”而言，這是一個(gè)有益嘗試。此外，從失業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)來(lái)看，采取發(fā)行省級(jí)失業(yè)保險(xiǎn)特種國(guó)債，恰好可把失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任完全下放給省級(jí)政府。失業(yè)保險(xiǎn)特種省級(jí)債券應(yīng)以省政府為發(fā)行和償還主體，由財(cái)政部代理發(fā)行，冠以發(fā)債地方政府名稱，具體為《XXXX年XX省政府失業(yè)保險(xiǎn)特種債券（XX期）》。
　　失業(yè)保險(xiǎn)基金以持有省級(jí)政府特種債券為主的投資策略至少有四個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是利率水平可以明顯提高，不僅高于目前不到2%的利息收入水平，而且各省可以根據(jù)具體情況，將利率確定在高于4—6%正常水平以上，讓參保人分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的好處，也可體現(xiàn)出各省之間的差異。因此，利息由各省自定，中央政府可給予一個(gè)指導(dǎo)原則。二是可調(diào)動(dòng)擴(kuò)大覆蓋率的地方政府積極性，改善激勵(lì)機(jī)制，提高失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面的速度。這是因?yàn)?，擴(kuò)面之后必將擴(kuò)充失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模，此舉可部分滿足地方政府的融資需求。三是收益率的提高將為適當(dāng)提高失業(yè)金水平打下基礎(chǔ)。四是可以促進(jìn)資本市場(chǎng)的繁榮，促進(jìn)地方社保部門和財(cái)政部門的融合與合作，促進(jìn)省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)培養(yǎng)較多專門人才。
　　鑒于失業(yè)保險(xiǎn)基金體制改革的設(shè)計(jì)思路，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一投資管理以期獲取較高收益率，是具有可行性的，可以一步到位，而無(wú)須分成幾個(gè)階段。由此看來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障決策部門將失業(yè)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的“長(zhǎng)期目標(biāo)”定位為省級(jí)統(tǒng)籌是正確的，可行的。問題僅僅在于，面對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模的急劇增長(zhǎng)，應(yīng)盡快采取積極措施，制定實(shí)施細(xì)則，設(shè)定時(shí)間表，以最大限度地減少目前失業(yè)保險(xiǎn)基金收益率的損失，從較為容易改革的（相對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)而言）失業(yè)保險(xiǎn)制度為突破口，為全面、正確、科學(xué)和真正地提高中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次積累經(jīng)驗(yàn)，深化社保制度改革，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，讓社會(huì)保障制度為構(gòu)建和諧社會(huì)和促進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變及早做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
　　四、中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)注意的幾個(gè)問題
　?。ㄒ唬┥险{(diào)失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平要適度
　　與歐盟國(guó)家相比，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限稍顯苛刻，不夠慷慨；中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)顯得低了一些，因此，二者皆有一定的提高空間，應(yīng)做適當(dāng)調(diào)整。但是，在上調(diào)過程中，待遇期限和水平均應(yīng)適當(dāng)，應(yīng)設(shè)定制度目標(biāo)，而不應(yīng)為了支出而支出，更不應(yīng)為緩解基金壓力而支出。
　　作為剛剛進(jìn)入中低收入國(guó)家群組下沿的最大發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)應(yīng)將保持和提高就業(yè)率作為重中之重，這是福利制度中的最大福利，是保障制度中的最大保障，也是此次金融危機(jī)的最大啟示之一。在五項(xiàng)保險(xiǎn)制度中，失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性的影響最大，其待遇水平對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的影響最大，在這方面，歐洲有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。對(duì)此，我們既要防止“泛福利化”傾向，又要防止失業(yè)津貼導(dǎo)致產(chǎn)生“失業(yè)陷阱”的傾向發(fā)生。
　?。ǘU(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金功能要適當(dāng)
　　中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍存在進(jìn)一步擴(kuò)大的空間，在金融危機(jī)的特殊經(jīng)濟(jì)周期中，各國(guó)采取一些緊急的非常規(guī)措施已成國(guó)際慣例；但是，在考慮中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金擴(kuò)大支出范圍時(shí)要適度，而不應(yīng)過度，這是因?yàn)椋菏紫?，失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付目標(biāo)與勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的功能應(yīng)有所區(qū)別，正常年份的失業(yè)支出與緊急時(shí)期的臨時(shí)措施應(yīng)有所區(qū)別；將失業(yè)保險(xiǎn)支付與勞動(dòng)力市場(chǎng)政策支出分開之后，將有利于判斷其勞動(dòng)力市場(chǎng)政策是積極的、消極的還是中性的，以此來(lái)分析和確定制度模式的選擇、調(diào)整政策和支出的取向；失業(yè)保險(xiǎn)基金的功能延伸與勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的財(cái)政支出對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響是不一樣的，常態(tài)化的高福利失業(yè)金對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的負(fù)面影響較大，不利于提高就業(yè)率，而臨時(shí)的大規(guī)模反周期措施則有利于擴(kuò)大內(nèi)需和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)正面影響較大。
　　（三）要提高失業(yè)保險(xiǎn)基金投資收益率
　　中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模將隨著覆蓋面的擴(kuò)大而逐漸擴(kuò)大，但是投資策略已顯過時(shí)，投資渠道狹小，多年來(lái)收益率不到2%，相對(duì)2000—2008年間CPI年均增長(zhǎng)率為2.2%，處于貶值狀態(tài)。面對(duì)增速如此之快的失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模和如此之低的收益率水平之間的巨大反差，失業(yè)保險(xiǎn)基金必將面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度必將面臨巨大壓力，因此，改革失業(yè)保險(xiǎn)基金投資體制和提高收益率勢(shì)在必行。一方面，改革投資體制是失業(yè)保險(xiǎn)制度乃至社保制度改革的一個(gè)組成部分；另一方面，也是促使失業(yè)保險(xiǎn)基金良性運(yùn)作的必由之路。
　?。ㄋ模┮苊鉃楣珓?wù)員單獨(dú)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度
　　在失業(yè)保險(xiǎn)制度以省級(jí)政府為責(zé)任主體的制度設(shè)計(jì)下，已不存在為公務(wù)員單獨(dú)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的客觀條件和現(xiàn)實(shí)需要。失業(yè)保險(xiǎn)的放權(quán)與地方化管理應(yīng)將公務(wù)員系統(tǒng)納入進(jìn)來(lái)，否則，如為其單獨(dú)建立制度，將與事業(yè)單位目前的狀況發(fā)生沖突，引起不必要的群體矛盾和攀比，且“群體制度”與地方化制度相疊加導(dǎo)致制度復(fù)雜化，容易造成社會(huì)不公平和群體特權(quán)的傾向。現(xiàn)實(shí)的選擇只能是在全國(guó)形成一個(gè)“塊塊管理”的格局，而無(wú)需再另外建立一個(gè)“條條管理”的交叉體制。在中國(guó)，公務(wù)員隊(duì)伍是單獨(dú)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，還是納入到現(xiàn)行制度之中，與其說是失業(yè)保險(xiǎn)的制度建設(shè)問題，不如說是一個(gè)十分敏感的政治問題，決策者應(yīng)十分慎重，應(yīng)汲取5省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)面臨尷尬的教訓(xùn)。
　?。ㄎ澹┘纫乐埂胺焊＠眱A向，又要防止失業(yè)津貼導(dǎo)致產(chǎn)生“失業(yè)陷阱”的傾向
　　防止“失業(yè)陷阱”是當(dāng)前國(guó)際失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的一個(gè)難題。關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)“泛福利化”導(dǎo)致的“失業(yè)陷阱”，比利時(shí)是一個(gè)典型案例。比利時(shí)總?cè)丝?100萬(wàn)，勞動(dòng)就業(yè)適齡人口630萬(wàn)（20—64歲），占總?cè)丝?0%，但是，自愿性失業(yè)人口（自愿退出勞動(dòng)市場(chǎng)）為140萬(wàn)人，占適齡勞動(dòng)就業(yè)人口的22%（占總?cè)丝诘?3%），而非自愿性失業(yè)人口僅為57萬(wàn)人，占勞動(dòng)適齡人口9%（占總?cè)丝?.5%），可是領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇的人口則高達(dá)107萬(wàn)，占適齡勞動(dòng)人口的17%（占總?cè)丝诘?0%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于5.5%的比例。這是因?yàn)?，比利時(shí)的失業(yè)保險(xiǎn)待遇非常慷慨，只要在過去的18個(gè)月里參保12個(gè)月，就可以“無(wú)限制”領(lǐng)取失業(yè)金。
　　
　　相比之下，美國(guó)處理“泛福利化”和“失業(yè)陷阱”這對(duì)矛盾的做法值得借鑒。美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)替代率大約比歐洲低1/3以上，2007年各州失業(yè)金平均替代率為47.0%，十幾年來(lái)變化不大：1990年為44.7%，1988年是43.8%。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，人們可以看到，每次金融危機(jī)之后，與歐洲相比，都是美國(guó)率先走出低谷，歐洲失業(yè)率高企是其難以擺脫危機(jī)的一個(gè)標(biāo)志。在學(xué)界，歐洲“失業(yè)陷阱”受到的詬病遠(yuǎn)比美國(guó)更為激烈，美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性顯然好于歐洲，就業(yè)率高于歐洲，失業(yè)率低于歐洲，成為歐洲趕超的一個(gè)典范。歐美之間存在的這些差異性固然由許多原因?qū)е?，但失業(yè)保險(xiǎn)制度及其待遇水平的差異性是其中主要原因之一。
　　五、歐美失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的潮流與特點(diǎn)
　　從近十幾年來(lái)歐美國(guó)家改革潮流來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任主體呈逐漸下沉趨勢(shì)，即國(guó)際改革的趨勢(shì)是不斷松綁。美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度從1935年建立之日起就是由聯(lián)邦政府和州政府共同舉辦的保險(xiǎn)項(xiàng)目，但聯(lián)邦政府僅制定基本原則，失業(yè)保險(xiǎn)的舉辦、管理和運(yùn)行均有各州自己負(fù)責(zé)，包括稅率和工資替代率的確定等，州政府發(fā)揮的作用越來(lái)越大。
　　從美國(guó)1970年—2008年失業(yè)稅收入與失業(yè)金支付這兩方面看，有如下特點(diǎn)：
　　一是凡是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間出現(xiàn)支付曲線高峰時(shí)，其征繳稅率次年便必然提高，時(shí)滯大約1年，在持續(xù)爬升大約3—4年后達(dá)最高點(diǎn)，然后開始下滑；這兩條曲線交叉式的順周期起伏波動(dòng)狀態(tài)顯示，失業(yè)稅收入對(duì)失業(yè)金支付高峰時(shí)出現(xiàn)的缺口的“彌補(bǔ)行為”主要發(fā)生在“事后”，而無(wú)需“事前”積累，這是失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老和醫(yī)療等最大的區(qū)別之一。
　　二是征繳稅率和支出標(biāo)準(zhǔn)占全部工資比重均呈同步下降趨勢(shì)，而沒有單純追求基金的積累，這個(gè)規(guī)律可被視為失業(yè)保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)基金追求的一個(gè)目標(biāo)，即收支大致相抵，略有結(jié)余，正如美國(guó)2009年的財(cái)務(wù)報(bào)告所言，“聯(lián)邦政府沒有為將來(lái)支付失業(yè)保險(xiǎn)金或勞工部其他相關(guān)的支出而儲(chǔ)備專項(xiàng)資金”。由于美國(guó)的“聯(lián)邦失業(yè)稅”和“州失業(yè)稅”均全部進(jìn)入“失業(yè)信托基金”，該基金將其幾乎全部用于政府債券投資，截止2009年9月30日，該基金凈值合計(jì)僅為198.45億美元，其中，其持有2010年6月30日到期的特種國(guó)債3.34億美元（利率3.25%），2011年6月30日到期的特種國(guó)債192.94億美元（利率4.5%），利息收入2.17億美元。這就是美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模目前的財(cái)務(wù)情況：基金結(jié)余很少，甚至負(fù)債與資產(chǎn)大致相抵。
　　從理論層面看，失業(yè)保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備規(guī)模還沒有一個(gè)國(guó)際公認(rèn)的量化指標(biāo)，各國(guó)都在探索之中?？偟目磥?lái)，美國(guó)的情況稍好，大部分歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)基金需要財(cái)政補(bǔ)貼。
　　從美國(guó)1980—2010年的失業(yè)保險(xiǎn)支出中可以看到這樣幾個(gè)特點(diǎn)：
　　第一，從1980年以來(lái)的4次危機(jī)與支出的關(guān)系來(lái)看，失業(yè)率與支出規(guī)模的趨勢(shì)是同向和吻合的，即在失業(yè)率攀升時(shí)支出規(guī)模也隨之大幅提高。
　　第二，在這4次危機(jī)中，正常支出和轉(zhuǎn)移支付2項(xiàng)相加的規(guī)模一次比一次大：1982和1983年危機(jī)分別為257.7和261.9億，1992和1993年危機(jī)為402.7和402.7億，2002和2003年546.1和550.3億，此次金融危機(jī)達(dá)到巔峰，2007年是 521.9億，2008年驟升至1328.1億，2010年僅前5個(gè)月就高達(dá)618.9億美元。這說明，政府反周期的作用越來(lái)越大。
　　第三，正常年份基本只有失業(yè)金的支出，其資金來(lái)自失業(yè)保險(xiǎn)制度稅收，來(lái)自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策支出很少，只有在4次經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)期間才進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，即增加各種失業(yè)救濟(jì)金，且轉(zhuǎn)移支付的地位日益顯赫。例如，在2010年前5個(gè)月的支出中竟占一半以上，達(dá)341億美元，高于正常失業(yè)金支出的278億。
　　第四，在危機(jī)期間擴(kuò)大的支出規(guī)模中，除失業(yè)保險(xiǎn)制度根據(jù)條例的規(guī)定增加了支出以外，轉(zhuǎn)移支付均有相關(guān)立法依據(jù)，也就是說，凡是財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付均列在專門項(xiàng)目，例如，2009年美國(guó)失業(yè)救助的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模之所以前所未有，是因?yàn)槠湟罁?jù)5個(gè)新發(fā)案采取了臨時(shí)緊急措施，包括提高每周失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平、失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償現(xiàn)代化刺激支出、特別行政費(fèi)分配方案等若干失業(yè)待遇補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。所有這些都是反危機(jī)和反周期的臨時(shí)措施，幾乎都屬于勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的成本支出，資金來(lái)自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
　　第五，無(wú)論是失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出，還是轉(zhuǎn)移支付的支出，投向非常集中，目的非常明確，它們均以失業(yè)津貼為要，以失業(yè)群體獲得實(shí)惠為主，而較少用于就業(yè)促進(jìn)和就業(yè)培訓(xùn)，以期擴(kuò)大需求，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和控制貧困發(fā)生率。例如，2008年美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)支出583.1億，其中536.8億用于失業(yè)金補(bǔ)貼支出，而就業(yè)促進(jìn)與就業(yè)培訓(xùn)僅為57億美元；2009年總支出1391.2億美元，其中失業(yè)金補(bǔ)貼支出高達(dá)1333.5億，而就業(yè)促進(jìn)與就業(yè)培訓(xùn)僅為72.1億。這與危機(jī)期間以投資拉動(dòng)內(nèi)需的反危機(jī)模式有較大區(qū)別。
　　
　?。ㄠ嵄?，中國(guó)社科院世界社保研究中心主任、拉美所所長(zhǎng)、研究員）