【摘要】 內(nèi)債問題是高?，F(xiàn)階段事業(yè)發(fā)展過程中無法回避的問題。文章在闡述高校內(nèi)債問題重要性的同時，從國家政策和高校自身管理兩個層面分析了內(nèi)債的成因及影響，對高校內(nèi)債的構(gòu)成范圍和計算方法進行了說明，并提出了高校內(nèi)債問題的解決辦法。
　　【關(guān)鍵詞】 高校； 內(nèi)債； 預(yù)算管理； 成因； 解決
　　
　　近年來，高校負債問題引起了政府和社會的廣泛關(guān)注。然而，對于高校負債問題，大家關(guān)注的焦點集中在顯性的高校外債上（主要指銀行貸款），并且國家和高校也已采取措施化解外債，而隱性的高校內(nèi)債問題尚未引起足夠的重視。所謂高校內(nèi)債，是指高校因可支配資金不足，占用校內(nèi)其他具有限定用途資金或通過校內(nèi)信用借款而形成的對內(nèi)債務(wù)，即當(dāng)高校的銀行賬戶資金結(jié)余不足以支付限定性資金支出時，就產(chǎn)生了內(nèi)債。內(nèi)債的資金來源有兩種：一種是限定性資金結(jié)余沉淀；另一種是結(jié)算資金短期結(jié)余沉淀。
　　正確認識高校內(nèi)債問題，可以全面、真實地了解高校的財務(wù)狀況，提高理財水平，有助于政府職能部門完善高校財務(wù)、會計制度及財政撥款體制，促進高等教育事業(yè)的快速健康發(fā)展。
　　
　　一、高校內(nèi)債問題的重要性
　　
　?。ㄒ唬﹥?nèi)債是影響高校預(yù)算收支動態(tài)平衡的重要因素
　　預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，預(yù)算收支平衡是高等教育事業(yè)發(fā)展的重要保證，內(nèi)債是與預(yù)算收支平衡緊密聯(lián)系的。高校編制的是收支平衡預(yù)算，但在實際執(zhí)行過程中預(yù)算收入不一定全部完成，而預(yù)算支出是根據(jù)預(yù)算收入的數(shù)量安排的，這必然會導(dǎo)致預(yù)算收不抵支而出現(xiàn)赤字，于是為保證預(yù)算收支平衡，便產(chǎn)生了債務(wù)需要，其中之一便是內(nèi)債。
　　高校內(nèi)部存在著校本級、校內(nèi)二級單位、課題組等多個財務(wù)主體，高校校級財務(wù)主體和校內(nèi)其他財務(wù)主體在資金數(shù)量上、資金收支的時間配比上、在不同項目資金豐歉余缺上存在不平衡，而為滿足學(xué)校事業(yè)發(fā)展需要又必須進行資金支付，導(dǎo)致一個財務(wù)主體透支另外財務(wù)主體的資金或財務(wù)主體間相互借款行為，即形成了內(nèi)債，并通過內(nèi)債實現(xiàn)了預(yù)算收支的總量平衡。這種平衡不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的平衡。預(yù)算的動態(tài)平衡要求學(xué)校預(yù)算必須考慮到年度之間的滾動和銜接，允許額度不大、暫時性的預(yù)算不平衡，但這種不平衡不能影響學(xué)校日常的資金支付。
　?。ǘ└咝?nèi)債問題對進一步完善國家財政管理體制有重要意義
　　在實行國庫集中收付制度以前，高校只能開設(shè)一個基本存款賬戶用于辦理本單位的資金收付業(yè)務(wù)，高校資金按用途可分為非限定性資金和限定性資金。非限定性資金主要包括基本支出撥款和學(xué)校掌握的非財政性資金；限定性資金包括項目支出資金、部分非財政性資金、專用基金、代管款項等。非限定性資金和限定性資金納入單一賬戶管理，便于高校統(tǒng)籌安排資金，在客觀上為高校使用內(nèi)債創(chuàng)造了條件，使得內(nèi)債具有較強的隱蔽性。
　　教育部部屬高校從2007年7月1日開始，全面實行國庫集中收付制度。由于使用零余額賬戶管理資金，不同用途的資金不允許調(diào)劑使用，在一定程度上削弱了高校的資金調(diào)度能力，使得高校內(nèi)債問題完全暴露出來。
　　國庫集中收付制度是按照政府行政部門的業(yè)務(wù)特點設(shè)計的，但高校的財務(wù)收支活動比一般的行政事業(yè)單位復(fù)雜得多，國庫集中收付制度難以滿足高校事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。高校具有多元化的資金結(jié)構(gòu)，其健康發(fā)展需要配備更加靈活的國庫集中收付制度。通過進一步完善國家財政管理體制，使高校在推行國庫集中收付制度改革過程中，既能達到財政有效監(jiān)管的目的，又能實現(xiàn)自主辦學(xué)，有助于提高高校理財?shù)姆e極性，解決高校內(nèi)債問題。
　?。ㄈ﹥?nèi)債問題對促進高校加強自身財務(wù)管理具有重要作用
　　適度利用內(nèi)債可以暫時緩解高校資金緊張的局面，有效調(diào)度各領(lǐng)域的沉淀資金周轉(zhuǎn)使用，可以大幅度降低融資成本。然而，內(nèi)債不是真正的收入，只能解燃眉之急，不具有可持續(xù)性。高校應(yīng)盡量控制內(nèi)債的額度，防范內(nèi)債隱藏的財務(wù)風(fēng)險，防止因內(nèi)債過度而導(dǎo)致外債。這就要求高校進行財務(wù)管理創(chuàng)新，在內(nèi)部挖潛上多下功夫，采取有效措施開源節(jié)流，優(yōu)化資源配置，隨時捕捉財務(wù)管理活動中的各種管理漏洞和失誤、重大風(fēng)險和隱患，樹立風(fēng)險觀念和憂患意識，提高財務(wù)管理水平和財務(wù)危機處理能力，真正做到科學(xué)、理性地實施財務(wù)管理，有效地預(yù)測、防范和控制財務(wù)危機的發(fā)生，為學(xué)校提供一個安全的“陽光”理財環(huán)境。
　　
　　二、高校內(nèi)債的成因及其影響
　　
　?。ㄒ唬﹥?nèi)債問題的成因
　　內(nèi)債問題的本質(zhì)是校內(nèi)信用。內(nèi)債就是高校校級財務(wù)主體透支或借用其他財務(wù)主體的資金，是學(xué)校彌補結(jié)構(gòu)性赤字的常見手段。高校內(nèi)債主要是由于校級財務(wù)主體的支出大于收入即財務(wù)赤字引起的，其中既有國家政策、制度方面的外部影響因素，也有高校自身財務(wù)管理方面的原因。
　　1.國家財政資金管理體制與高校預(yù)算管理相脫節(jié)
　　目前，高校實行綜合財務(wù)預(yù)算管理，所有的資金收入和支出都納入年度預(yù)算。高校支出預(yù)算由基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算組成。按照現(xiàn)行大收大支的預(yù)算管理原則，除項目支出外，基本支出與收入來源之間沒有嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系，在編制基本支出預(yù)算時，難以確定國家財政撥款和非財政資金收入對應(yīng)的具體支出；在資金管理上，對國家財政資金使用零余額賬戶實行國庫集中收付制度，對非財政資金使用基本存款賬戶管理。由于資金管理和預(yù)算管理不匹配，使得高校預(yù)算資金的實際使用存在著一些問題。主要表現(xiàn)在：一是有時雖然學(xué)校零余額賬戶上尚有用款額度，但因預(yù)算資金來源不同而無法支付；二是學(xué)宿費等非稅收入是高校比較重要的資金來源，納入財政專戶管理，待財政返還后方可使用；三是高校資金收入到位時間與高校預(yù)算支出進度之間存在矛盾。
　　2.現(xiàn)行高校會計制度與預(yù)算資金安排之間的矛盾
　　高校財務(wù)預(yù)算是按照當(dāng)年的收支測算數(shù)、在高校會計制度確立的統(tǒng)收統(tǒng)支的概念下，根據(jù)“量入為出，收支平衡”的預(yù)算總原則編制的，確保當(dāng)年收支的總量平衡，不包括以前年度的結(jié)余。而在實際工作中，存在著從以前年度結(jié)轉(zhuǎn)至當(dāng)年的具有指定用途的未完項目收支結(jié)余，最典型的是科研經(jīng)費等跨年度項目。按照現(xiàn)行會計制度規(guī)定，未完工項目收支差額體現(xiàn)為收入類科目期末余額，不結(jié)轉(zhuǎn)至凈資產(chǎn)，結(jié)轉(zhuǎn)至下年繼續(xù)使用，在支出科目中反映。這就造成了高校當(dāng)年的實際支出中既包含了當(dāng)年的支出，也包含了以前年度支出，使得實際支出數(shù)大于預(yù)算支出數(shù)，出現(xiàn)了財務(wù)赤字，只能用內(nèi)債彌補。
　　3.國家財政基本支出撥款不足與高校資金需求之間的矛盾
　　隨著高等教育大眾化的普及，國家財政撥款與高校的事業(yè)發(fā)展不相匹配，造成國家財政撥款不足，同時，由于物價的不斷上漲，使得高校辦學(xué)成本逐年增大，高校資金需求越來越大。而國家財政撥款一直是高校資金來源的主渠道，雖然國家財政撥款逐年增多，但國家增加投入的大多是專項資金，都有明確的指定用途，專款專用，學(xué)校無權(quán)自行支配。由于基本支出撥款增加的少，學(xué)校校級財力可動用的資金就少，資金的供需矛盾未能得到有效緩解，資金預(yù)算缺口較大。而且，實行國庫集中收付制度以后，高校沒有實撥資金，也就沒有了財政資金的利息收入。為填補資金缺口，不影響學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，學(xué)校只能通過內(nèi)債解決。
　　4.高校自籌經(jīng)費能力難以滿足資金需求，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，校級財力未得到有效支撐
　　高校自籌經(jīng)費能力不足一直是束縛高校事業(yè)發(fā)展的瓶頸。一方面，在財政撥款不足的情況下，高校自身造血功能不強，辦學(xué)收入的增速低于支出的增速。大多數(shù)高校仍未將籌資戰(zhàn)略與策略作為努力推動高校發(fā)展的有效手段，致使籌資的主動性不強，沒有與自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃掛鉤，有一定的隨意性。
　　
　　同時，由于高校預(yù)算管理的全員參與意識不夠，校內(nèi)預(yù)算管理制度不健全，使得預(yù)算管理觀念淡薄，財務(wù)工作得不到有效的理解和執(zhí)行。目前高校預(yù)算管理明顯弱化，在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整、追加的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，預(yù)算指標(biāo)沒有約束力，起不到剛性和權(quán)威的作用；預(yù)算編制也缺乏系統(tǒng)的科學(xué)論證，造成學(xué)校資金使用效率不高，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)計劃與學(xué)校的資金供求相脫節(jié)，加重了資金供給矛盾。
　　再者，大多數(shù)高校沒有建立有效的校級財力與二級財力的收入分配激勵與公用支出成本分擔(dān)相結(jié)合的運行機制。這樣一方面減少了校級財力的可支配資金總量；另一方面公用支出全部由學(xué)校承擔(dān)，不利于二級單位節(jié)約開支，增加了學(xué)校支付公用支出的資金壓力，導(dǎo)致校級財務(wù)主體與二級財務(wù)主體利益分配的不均衡，學(xué)校財務(wù)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性赤字。
　?。ǘ﹥?nèi)債對高校財務(wù)狀況的影響
　　由于內(nèi)債相當(dāng)于無息的資金周轉(zhuǎn)利用，因此當(dāng)高校校級財務(wù)主體缺乏事業(yè)發(fā)展需要的資金時，首先會使用內(nèi)債來解決。
　　內(nèi)債是把雙刃劍，既有一定的積極作用，也會導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險。如果對內(nèi)債控制得當(dāng)，可以使學(xué)校在不影響資金流動的情況下，最大限度地利用現(xiàn)有資金，保證事業(yè)正常發(fā)展。但是內(nèi)債也可能帶來不良后果，如果校級財務(wù)主體預(yù)算赤字過大，內(nèi)債也隨之?dāng)U大，可能在使用了學(xué)校所有的資金沉淀后仍然無法滿足需要，出現(xiàn)資金鏈的斷裂，引發(fā)財務(wù)危機。也就是說，當(dāng)內(nèi)債數(shù)量積累到一定程度，會使結(jié)構(gòu)性赤字轉(zhuǎn)化為預(yù)算總量赤字，導(dǎo)致資金總量短缺，周轉(zhuǎn)困難，嚴(yán)重影響學(xué)校事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　三、高校內(nèi)債的構(gòu)成
　　
　?。ㄒ唬└咝?nèi)債的構(gòu)成項目
　　高校內(nèi)債的項目由專項結(jié)余資金、各項應(yīng)付款、校內(nèi)基建欠款、銀行賬戶存款構(gòu)成。
　　1.專項資金結(jié)余
　　這里所說的專項資金結(jié)余是廣義的，既包括項目支出結(jié)余，也包括基本支出結(jié)余。專項資金結(jié)余是專項資金收支相抵后，減去專項資金應(yīng)收及暫付款之后形成的結(jié)余。
　?。?）教育經(jīng)費資金結(jié)余，包括“985工程”專項、“211工程”專項、修購專項、其他國家專項等教育經(jīng)費專項撥款結(jié)余及校內(nèi)科研經(jīng)費指標(biāo)結(jié)余。
　　（2）科研經(jīng)費結(jié)余，包括縱向科研經(jīng)費撥款結(jié)余和橫向科研事業(yè)收入結(jié)余。
　?。?）其他經(jīng)費專項撥款結(jié)余。
　?。?）基本建設(shè)專項撥款結(jié)余。
　?。?）校內(nèi)二級單位可支配收入指標(biāo)結(jié)余，包括教育事業(yè)收入指標(biāo)結(jié)余和其他收入指標(biāo)結(jié)余。
　?。?）代管款項資金結(jié)余。
　?。?）專用基金結(jié)余，包括住房基金、留本基金等資金結(jié)余。
　　2.各項應(yīng)付款
　?。?）應(yīng)付及暫存款，包括尚未計入收入的暫存款、應(yīng)付人員經(jīng)費、應(yīng)付質(zhì)保金、預(yù)收款及其他應(yīng)付款。
　?。?）應(yīng)交稅金。
　?。?）校內(nèi)信用借款，指借入款項科目反映的校內(nèi)借款期末余額。
　　3.校內(nèi)基建欠款
　　4.銀行賬戶存款，包括基本賬戶存款、收入?yún)R繳戶存款和零余額賬戶用款額度
　?。ǘ└咝?nèi)債的計算公式
　　高校內(nèi)債=專項結(jié)余資金+各項應(yīng)付款+校內(nèi)基建欠款－銀行賬戶存款
　　將各計算項目的期末余額代入計算公式，就可以計算出各個會計期間的高校內(nèi)債金額。如果計算結(jié)果小于等于零，則說明學(xué)校沒有內(nèi)債。
　　
　　四、高校內(nèi)債問題的解決途徑
　　
　　正是由于結(jié)構(gòu)性財務(wù)赤字引起了內(nèi)債，因此解決高校內(nèi)債問題必須從避免出現(xiàn)校級財務(wù)赤字入手，在國家政策、制度規(guī)定和高校財務(wù)管理等方面尋求解決辦法。
　?。ㄒ唬┩晟茋邑斦芾眢w制，建立適合高校運行特點的國庫集中收付制度，加強高校自主的資金支配權(quán)
　　政府在推進財政管理體制改革過程中，應(yīng)充分考慮高校的實際情況，探尋一種既能符合國家公共財政的改革思路，又能為高校的財務(wù)管理乃至整體運營發(fā)展保持一個良好的外部環(huán)境的解決方案，建立具有高校特色的國庫集中收付制度。在高校實施靈活的國庫集中收付制度，在具體業(yè)務(wù)操作過程中采取變通的做法，提高高校統(tǒng)籌資金的能力，以促進高校事業(yè)的正常發(fā)展。擴大高?？煽貙ｍ椯Y金的使用范圍，可由國家職能部門制定政策，將“985工程”、“211工程”等專項資金作為非限定性支出，允許學(xué)校對其統(tǒng)籌使用，從而增加學(xué)校可支配資金的數(shù)量。
　?。ǘ┲贫ǚ项A(yù)算管理要求的高校會計制度
　　針對現(xiàn)行高校會計制度在預(yù)算管理方面存在的缺陷，改革會計制度，打破統(tǒng)收統(tǒng)支的核算模式，明確收入與支出的對應(yīng)關(guān)系，當(dāng)年未完項目收支差額結(jié)轉(zhuǎn)至凈資產(chǎn)科目，留待下年繼續(xù)使用，不在支出科目中反映。
　　具體地說，就是收入和支出總賬科目均按照《政府收支分類科目》設(shè)置基本支出和項目支出明細科目，使基本支出和項目支出分別與收入相對應(yīng)。同時，將資金按照用途和使用時間劃分為限定性資金和非限定性資金，并增加限定性凈資產(chǎn)和非限定性凈資產(chǎn)科目，在年終結(jié)轉(zhuǎn)收入支出時，將當(dāng)年未完項目收支差額分別轉(zhuǎn)入限定性凈資產(chǎn)和非限定性凈資產(chǎn)科目。這樣，實際支出數(shù)只反映當(dāng)年的支出數(shù)，不包括往年滾存結(jié)余資金發(fā)生的支出，與支出預(yù)算的口徑保持一致。
　　（三）高校自身應(yīng)加強財務(wù)管理創(chuàng)新，抑制產(chǎn)生內(nèi)債的動機，削弱內(nèi)債對學(xué)校財務(wù)的負面影響
　　1.拓寬籌資渠道，增加學(xué)校收入
　　收入是支持高校事業(yè)發(fā)展的生命線。高校應(yīng)樹立開放意識、資產(chǎn)經(jīng)營意識，實現(xiàn)收入尤其是非限定性資金的持續(xù)增長。以預(yù)算管理為中心，爭取預(yù)算收入盡快到位，同時把握好基本支出的預(yù)算執(zhí)行進度，保持預(yù)算收入與預(yù)算支出的執(zhí)行進度同步進行，根據(jù)預(yù)算資金到位情況妥善安排基本支出，采取有效措施加快項目支出的預(yù)算執(zhí)行進度
　　建立獎罰分明的預(yù)算管理機制，進一步拓展籌資渠道，努力完成收入目標(biāo)。充分利用校友資源，通過贊助和捐款等形式籌集資金；充分利用國際交流與合作資源，爭取更多的國外經(jīng)費支持；充分利用校辦產(chǎn)業(yè)資源，為地方經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，增加學(xué)校收入。調(diào)動各教學(xué)單位的辦學(xué)積極性，在科學(xué)研發(fā)、專業(yè)培訓(xùn)、企業(yè)管理咨詢和技術(shù)支持等方面開展多種形式的創(chuàng)收活動。
　　2.維護預(yù)算的權(quán)威性，強化預(yù)算執(zhí)行的剛性，落實收支責(zé)任預(yù)算，實行全面預(yù)算管理
　　更新預(yù)算管理觀念，維護高校預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，增強學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及校內(nèi)各單位對預(yù)算管理工作的重視程度，健全全面預(yù)算管理制度，調(diào)動部門的積極性，使其主動地參與預(yù)算編制。將財務(wù)預(yù)算分解為各責(zé)任主體的責(zé)任預(yù)算，建立起高校責(zé)任預(yù)算指標(biāo)體系。通過對責(zé)任預(yù)算指標(biāo)的核算控制、績效考核，開源節(jié)流，最大限度地提高有限教育資源的社會效益和經(jīng)濟效益。
　　高校財務(wù)部門要改變預(yù)算管理僅注重分配的觀念，將目標(biāo)方式下的預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程管理，強調(diào)部門行使職能過程中各項預(yù)算的全過程管理。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意追加或調(diào)整。經(jīng)常性支出項目一般不應(yīng)調(diào)整；對于確需追加或調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理制度規(guī)定的程序，由學(xué)校最高決策部門審批并報主管部門和財政部門批準(zhǔn)，從而提高預(yù)算的約束力和權(quán)威性。加強預(yù)算執(zhí)行情況分析，盡早發(fā)現(xiàn)差異，找出原因，并提出改進意見及改進措施，不斷完善預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機制。
　　3.建立有效的校級財力與校內(nèi)二級財力的利益分配機制
　　通過完善內(nèi)部控制制度和激勵機制，合理制定創(chuàng)收收入分成比例，既要調(diào)動校內(nèi)各單位創(chuàng)收的主動性和積極性，又要保護學(xué)校的經(jīng)濟利益。同時，確立對公用支出在校級和二級單位之間進行合理的成本分擔(dān)機制，采用單項承包、節(jié)約獎勵等管理辦法，提高二級單位的節(jié)約意識，全力控制不合理支出，避免資源浪費。這樣，可以增強校級財力，增加學(xué)?？芍涞馁Y金，從而最大程度上避免內(nèi)債。
　　
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