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《社會保險法》實施后面臨的三大挑戰(zhàn)

2011-12-29 00:00:00李晨光
經(jīng)濟(jì) 2011年10期


  《社會保險法》已于2011年7月1日開始實施,《實施〈社會保險法〉若干規(guī)定》、《社會保險基金先行支付暫行辦法》和《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》也同步實施,此外還有一批相關(guān)規(guī)章文件正在制定中。《社會保險法》的實施是我國社會保障制度改革進(jìn)程中的“里程碑”,標(biāo)志著我國社會保險制度從實驗性階段正式走向定型、穩(wěn)定階段。此次社會保險立法,除了借鑒、肯定并沿用以往經(jīng)過實踐檢驗的做法,還充分發(fā)揮立法對社會生活的能動作用,前瞻性地進(jìn)行創(chuàng)造性立法,設(shè)定改革目標(biāo),以立法引導(dǎo)實踐。因此《社會保險法》的實施對我國社會保險制度的改革實踐提出了挑戰(zhàn)。
  挑戰(zhàn)之一:養(yǎng)老保險個人賬戶是否做實及如何做實
  我國的基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度,《社會保險法》也明確肯定這一制度模式,但在以前改革的過程中,由于當(dāng)期社會統(tǒng)籌部分存在缺口,又由于過去的改革實踐并未區(qū)分統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金,這樣借助“混賬”管理的便利,直接使用應(yīng)當(dāng)存入個人賬戶上的積累資金彌補(bǔ)當(dāng)期統(tǒng)籌部分的缺口,個人賬戶變?yōu)橛涃~工具,賬面上雖有金額,但并無實際資金與之對應(yīng),即產(chǎn)生所謂“空賬”或“名義賬戶”的問題?!渡鐣kU法》第十二條雖然規(guī)定“職工應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險費,記入個人賬戶?!钡珜€人賬戶是“空賬”還是“實賬”并未給出明確規(guī)定。2001年國家在遼寧省開始啟動做實個人賬戶的試點,之后逐步擴(kuò)展到13個省區(qū)市。但據(jù)調(diào)查,只有遼寧省真正做實個人賬戶,即個人繳費完全進(jìn)入個人賬戶基金,用人單位繳費進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金,個人賬戶基金不再撥入社會統(tǒng)籌基金,社會統(tǒng)籌基金的缺口由財政資金補(bǔ)足,這就是“補(bǔ)缺口模式”。但是,其他12個省區(qū)市采用的是“補(bǔ)賬戶模式”,個人繳費和用人單位的繳費仍然進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金;個人賬戶基金是按照工資總額5%在總量上做實個人賬戶,所需資金由中央財政和地方財政按3:1的比例共同承擔(dān)。事實上,這種“補(bǔ)賬戶模式”并不是真正做實個人賬戶,因為一方面仍有工資總額3%的空賬還在繼續(xù)產(chǎn)生,另一方面這只是總量上的做實,并未對應(yīng)到每個職工的個人賬戶名下。截至2010年末,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額近2萬億元,13個試點省份共積累基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金2039億元,養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”的規(guī)模近1.8萬億元。同時,這一規(guī)模還將以每年上千億的速度增加。
  誠然,個人賬戶做實與否在理論界存在很大爭議,國家在立法層面采取謹(jǐn)慎態(tài)度也非常明智并十分可取,但“空賬”始終是中國養(yǎng)老保險制度改革繞不開的問題,而且《社會保險法》的實施其實已經(jīng)將如何做實個人賬戶提上了日程。既然法律明確將個人賬戶納入養(yǎng)老保險制度中,就應(yīng)該在真正意義上完全做實個人賬戶,否則個人賬戶就沒有存在的必要。因為養(yǎng)老保險的空賬運行一方面既不能從財務(wù)上應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn),為老年人提供足夠的養(yǎng)老金;另一方面又將政府承擔(dān)的隱性債務(wù)顯性化,使個人賬戶演變成一種復(fù)雜的養(yǎng)老金計發(fā)工具,人為增加行政成本;此外這些空賬最終都要予以兌現(xiàn),從這一角度看,做實只是時間問題。所以《社會保險法》實施后如何做實個人賬戶是中國養(yǎng)老保險改革面臨的最大挑戰(zhàn)。
  挑戰(zhàn)之二:先行支付與追償制度實施
  本次社會保險立法的最大突破和創(chuàng)新點就是制定了先行支付與追償制度?!渡鐣kU法》第三十條第二款“醫(yī)療費用依法應(yīng)當(dāng)由第三人負(fù)擔(dān),第三人不支付或者無法確定第三人的,由基本醫(yī)療保險基金先行支付?;踞t(yī)療保險基金先行支付后,有權(quán)向第三人追償?!钡谒氖粭l“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費,發(fā)生工傷事故的,由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的,從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的,社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償?!钡谒氖l“由于第三人的原因造成工傷,第三人不支付工傷醫(yī)療費用或者無法確定第三人的,由工傷保險基金先行支付。工傷保險基金先行支付后,有權(quán)向第三人追償?!?br/>  以上法條明確了工傷保險和醫(yī)療保險中先行支付和向第三人及未繳費用人單位的追償制度。此外《社會保險基金先行支付暫行辦法》也已公布并實施,使上述法條更具操作性。這一“大膽”的制度設(shè)計在目前的社會環(huán)境下,對于維護(hù)普通勞動者和受傷職工具有十分重要的意義,充分體現(xiàn)了立法者的智慧。但在具體實踐中,這一制度的實施恐怕仍然會面臨諸多挑戰(zhàn),極有可能會產(chǎn)生以下兩方面的問題。一方面在先行支付環(huán)節(jié),比如,確定“用人單位不支付”的標(biāo)準(zhǔn)是什么?那些違法用工單位的職工能否提出申請?申請環(huán)節(jié)和前置的“工傷認(rèn)定”程序是否過于繁瑣,是否可能使勞動者望而卻步,從而導(dǎo)致這一制度偏離“先行支付”的本意?另一方面在先行支付后的追償環(huán)節(jié),追償?shù)膶嵤┏杀究赡茌^高,那么如何保證追償制度在實踐中能夠得以實現(xiàn)?社保部門可以通過哪些有力措施向用人單位和第三人追償?如果一旦追償不果,將會導(dǎo)致工傷和醫(yī)療保險基金面臨巨大壓力,甚至可能逆向影響“先行支付”的實施。
  因此,國家應(yīng)盡快修改并制定相關(guān)規(guī)定來進(jìn)一步細(xì)化這一制度。比如,不應(yīng)將工傷認(rèn)定作為工傷賠付的前置程序;擴(kuò)大先行支付的范圍,將職業(yè)病患者和非法用工單位的工傷職工納入到先行支付的保護(hù)范圍;加大執(zhí)行力度,在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立執(zhí)行部門與社會其他執(zhí)行部門配合,確立對用人單位的追繳義務(wù)和相關(guān)責(zé)任。
  挑戰(zhàn)之三:工傷賠償與民事侵權(quán)賠償競合問題
  《社會保險法》第四十二條還涉及工傷賠償與民事侵權(quán)賠償關(guān)系的問題,簡單說就是遭受工傷的勞動者能否同時獲得工傷賠償和民事侵權(quán)賠償?shù)碾p重賠償問題。由于此次立法是我國第一次從法律高度涉及此問題,但所作規(guī)定仍不明確,無法從條文中推定我國立法者對兩者的態(tài)度。首先,這一法條只是涉及工傷醫(yī)療費用的賠償,以至于由工傷引發(fā)的除“工傷醫(yī)療費用”外的其他人身損害的賠償甚至精神損失賠償是否能夠獲得雙重賠償均未明確;其次,這一法條只限于由于第三人原因引起的工傷保險基金先行支付的情形,至于先要求民事賠償后要求工傷賠償或者同時主張工傷賠償和民事賠償?shù)膬煞N情形也未涉及。此外,第三人是否包括勞動者的用人單位也未在法條中予以明確。
  工傷賠償與民事侵權(quán)賠償?shù)母偤蠁栴},理論界多有探討,觀點不一。國外對兩者競合的處理提供了四種模式,即取代模式、選擇模式、兼得模式、補(bǔ)充模式。如前所述我國《社會保險法》關(guān)于此問題并未給出明確答案,在具體的司法實踐中會給基層法院和社會保險機(jī)構(gòu)帶來巨大挑戰(zhàn)。從第三人侵權(quán)引起的工傷保險分析,當(dāng)事人同時主張工傷待遇與侵權(quán)賠償是有法律根據(jù)的。用人單位為當(dāng)事人繳納工傷保險費,發(fā)生工傷事故后理應(yīng)得到工傷保險待遇。同時,侵權(quán)第三人必須為自己的過錯承擔(dān)責(zé)任,其間并無任何一方受損。故此種情形,當(dāng)事人應(yīng)得到雙重賠償。關(guān)于“第三人”是否包括勞動者所在用人單位的問題,應(yīng)區(qū)分兩種情形:情形一,因用人單位以外的第三人侵權(quán)而引起的工傷事故,在立法上應(yīng)采取兼得模式,即在受害雇員獲得工傷保險待遇后,依然有權(quán)向?qū)鹿拾l(fā)生負(fù)有責(zé)任的第三人請求人身損害賠償責(zé)任。只有這樣才能做到在立法上更充分保障受害雇員的合法權(quán)益,避免理論上的紛爭和實踐中的不統(tǒng)一。情形二,因用人單位及其執(zhí)行職務(wù)的職員實施的侵權(quán)行為造成雇員人身傷害同時又構(gòu)成工傷的,在立法上應(yīng)采取補(bǔ)充救濟(jì)模式,在對工傷事故救濟(jì)時,應(yīng)當(dāng)由工傷保險提供主要的賠償來源,同時保留受害雇員獲得民事侵權(quán)損害賠償?shù)臋?quán)利,并且將其作為補(bǔ)充來源,從而實現(xiàn)民事賠償對工傷保險的補(bǔ)充。
  作者單位:中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院

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