當(dāng)前，發(fā)軔于北京崇文區(qū)經(jīng)驗的廉政風(fēng)險防控工作在全國全面推開，其制度設(shè)計的科學(xué)性和可移植性得到了監(jiān)督領(lǐng)域的公認(rèn)，漸成為反腐倡廉建設(shè)的核心制度和預(yù)防腐敗的重要抓手。在欣慰之余，通過對北京、廣東乃至全國各地實踐經(jīng)驗的一些分析，可以發(fā)現(xiàn)該制度仍有深化拓展的空間和亟待破解的難題。
　　
　　廉政風(fēng)險防控機制是否是頂層制度
　　頂層制度是當(dāng)前學(xué)術(shù)界熱衷使用的一個術(shù)語，這一術(shù)語的頻繁使用，既反映理論研究的窘境，也體現(xiàn)實踐探索的困境。按照邏輯思維的慣性，我們也不得不質(zhì)疑廉政風(fēng)險防控機制是否是頂層制度，如果不是，那么需要什么樣的頂層制度加以支撐，廉政風(fēng)險防控機制才能真正具有生命力。
　　廉政風(fēng)險防控機制的核心內(nèi)涵有三：第一，其理論基礎(chǔ)是風(fēng)險管理理論和PDCA循環(huán)管理理論；第二，其工作方法是查找現(xiàn)行體制下的思想道德風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險、制度機制風(fēng)險和外部環(huán)境風(fēng)險；第三，其風(fēng)險治理路徑是根據(jù)風(fēng)險點制定防控措施?？梢?，從其核心內(nèi)涵可以得出這樣的結(jié)論，廉政風(fēng)險防控機制是中觀和微觀兩個層面的預(yù)防腐敗制度，它不是反腐倡廉建設(shè)的頂層制度。
　　實踐證明，廉政風(fēng)險防控機制的核心是防控黨政正職負(fù)責(zé)人的廉政風(fēng)險。黨政正職負(fù)責(zé)人廉政風(fēng)險的防控，必須依托兩方面制度的同步推進(jìn)：一是通過黨內(nèi)民主制度的深化，變對上負(fù)責(zé)為對下負(fù)責(zé)。其核心內(nèi)容是充分揮發(fā)最高權(quán)力機關(guān)黨代會的決策權(quán)和黨代表的選舉權(quán)、表決權(quán)和罷免權(quán)，實現(xiàn)對一把手權(quán)力的全面控制。二是社會民主監(jiān)督的主體化，解決自我監(jiān)督缺失的問題。要防范這兩項制度與廉政風(fēng)險防控機制不出現(xiàn)兩層皮的問題，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)結(jié)合點：廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)。單靠紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)一家，必然是獨木難支，故應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨代會和人代會在廉政風(fēng)險防控工作中的主體地位，確立國家層面“大預(yù)防”的格局。同時，強化對權(quán)力的社會化監(jiān)督，擴(kuò)大“體系外監(jiān)督”在監(jiān)督組織中的比重，進(jìn)而實現(xiàn)與“體系內(nèi)監(jiān)督”的對接。將社會公眾的利益表達(dá)機制、利益博弈機制和利益協(xié)調(diào)機制嵌入廉政風(fēng)險防控機制之中，使社會監(jiān)督成為廉政風(fēng)險防控機制的必然內(nèi)容。
　　
　　一靜一動：當(dāng)心落入“制度陷阱”
　　在廉政風(fēng)險防控機制實踐中存在著這樣一種認(rèn)識：“廉政風(fēng)險點找到，相應(yīng)防控制度建立，就標(biāo)志著廉政風(fēng)險防控機制的構(gòu)建完成，就標(biāo)志著腐敗已經(jīng)能夠預(yù)防?！边@是一種形而上學(xué)的認(rèn)識觀，實質(zhì)上是“只見樹木，不見森林”。
　　廉政風(fēng)險防控效果，取決于兩個要素：一是是否找到公權(quán)力運行的關(guān)鍵風(fēng)險節(jié)點；二是是否能夠捕捉到風(fēng)險節(jié)點的風(fēng)險征兆。前者往往是靜態(tài)的，通過梳理權(quán)力運行而易得之。而后者卻是動態(tài)的，不確定的，需要在實證分析基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)總結(jié)才有可能取得局部突破。如果我們只注重了前者，回避后者，就有可能落入“制度陷阱”。
　　就現(xiàn)階段而言，更加注重預(yù)防的核心是有效建構(gòu)預(yù)警腐敗機制。預(yù)警機制包含三方面功能：第一、預(yù)警功能，即通過確定一系列預(yù)警指標(biāo)及判別標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)對公共組織及其公務(wù)員廉政風(fēng)險的預(yù)警。第二、實時監(jiān)控功能。實時監(jiān)控功能應(yīng)當(dāng)以制度為基礎(chǔ)，以電子政務(wù)平臺為工具，以充分真實的信息為依據(jù)，才能真正做到實施監(jiān)控。第三、腐敗風(fēng)險預(yù)測功能。依據(jù)預(yù)警指標(biāo)的參數(shù)以及違法違紀(jì)行為的發(fā)生概率，確定未來腐敗發(fā)生的特點、領(lǐng)域和防范措施的選擇。
　　
　　體系式效能監(jiān)察是突破口
　　廉政與勤政，是反腐倡廉建設(shè)所要實現(xiàn)的兩個重要目標(biāo)，廉政是公務(wù)人員的最低要求。胡錦濤總書記說“加強反腐倡廉建設(shè)，既要一刻不放松地抓好廉政建設(shè)，又要持之以恒地抓好勤政建設(shè)”。
　　當(dāng)前，行政監(jiān)察功能發(fā)揮有所不足，甚至出現(xiàn)邊緣化，這將不利于廉政風(fēng)險防控機制的深化，廉政與勤政不可分割是政治學(xué)與管理學(xué)的鐵律。因此，在深化廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的同時，應(yīng)當(dāng)知難而上，加大績效管理與效能監(jiān)察的工作力度，探索體系式效能監(jiān)察的創(chuàng)新路徑。一是要科學(xué)配置行政監(jiān)察的力量。隨著行政監(jiān)察內(nèi)容的豐富，有兩方面工作亟待落實：一方面要清晰梳理和合理配置效能監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、政務(wù)公開、行政問責(zé)、績效管理、行政投訴等監(jiān)察事項，使之形成最大合力。另一方面，要擴(kuò)大監(jiān)察機關(guān)的編制規(guī)模和提升監(jiān)察人員的品能，以應(yīng)對日益繁重多變的監(jiān)察任務(wù)。二是要探索體系式效能監(jiān)察機制的制度創(chuàng)新。當(dāng)前，立項式效能監(jiān)察面臨困境：結(jié)果管理導(dǎo)致治標(biāo)不治本、監(jiān)察立項缺乏可延續(xù)性、行政組織的自身能動性未能充分發(fā)揮、監(jiān)察機關(guān)疲于奔命等等。在新形勢下，以體系式效能監(jiān)察為突破口，是效能監(jiān)察實踐創(chuàng)新的重要方式。
　　體系式效能監(jiān)察的基本機理是通過監(jiān)察機關(guān)的督導(dǎo)，提升行政部門的效能意識和責(zé)任意識，引導(dǎo)激發(fā)其構(gòu)建“勤政保障體系”的內(nèi)在動力。行政部門一旦完成“勤政保障體系”的構(gòu)建，即可向監(jiān)察機關(guān)提出認(rèn)證申請，監(jiān)察機關(guān)按照效能等級標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)證，達(dá)到要求則頒發(fā)相應(yīng)的認(rèn)證證書，并以多樣化的激勵措施予以引導(dǎo)，從而全面提升政府各部門的效能，實現(xiàn)從個別最優(yōu)到普遍優(yōu)化的制度變遷。
　　誠然，施政行為存在著廉政風(fēng)險不能就認(rèn)定其已然腐敗，但從邏輯上說，施政行為一旦存在著廉政風(fēng)險，就必須采取措施加以遏制，而遏制的重要手段就是懲戒。
　　不容回避的是，從各地開展廉政風(fēng)險防控的實踐看，確實存在著走過場、應(yīng)付上級檢查，“為開展廉政風(fēng)險防控而開展廉政風(fēng)險防控”的亂象。避重就輕，將廉政風(fēng)險防控工作的重心側(cè)重在制定方案、查排風(fēng)險、考核評估上，對已經(jīng)出現(xiàn)廉政風(fēng)險的行為回避懲戒或者問責(zé)，使廉政風(fēng)險防控機制威懾力大大降低，影響了廉政風(fēng)險防控工作的實效。因此，在廉政風(fēng)險防控工作中，應(yīng)當(dāng)加大懲戒的力度，實施多樣化的懲戒方式，如談話提醒、誡勉糾錯、責(zé)成書面檢查、通報批評、調(diào)離崗位、紀(jì)律處分、引咎辭職、責(zé)令辭職和免職等措施，通過建立防火墻，進(jìn)行提醒、糾錯和責(zé)任追究，防止可能出現(xiàn)或正在演變的腐敗問題的發(fā)生。毋庸置疑的是，防范利益沖突原則是評判是否應(yīng)當(dāng)予以懲戒的首要標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　改革方向：機構(gòu)整合和體制調(diào)整
　　伴隨著廉政風(fēng)險防控機制的深化，現(xiàn)行反腐敗機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制不適應(yīng)問題也就凸現(xiàn)出來，機構(gòu)分立與職能分散的反腐敗組織架構(gòu)已經(jīng)無法適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)形勢和任務(wù)的要求，長期久拖未決的反腐敗機構(gòu)的組織變革刻不容緩。可見，將分立的反腐敗機構(gòu)加以整合，明晰反腐敗職能，既是反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化的需要，也是深化廉政風(fēng)險防控機制的基礎(chǔ)性工程。
　　筆者認(rèn)為，依據(jù)廉政風(fēng)險防控機制的要求，反腐敗機構(gòu)的變革應(yīng)當(dāng)遵循機構(gòu)整合和領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整的改革路徑。在橫向改革上，各反腐敗機構(gòu)的類似職能部門實行合署辦公或者合并，即將執(zhí)政黨監(jiān)督、行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、職務(wù)犯罪預(yù)防與調(diào)查、審計監(jiān)督等反腐敗機構(gòu)加以合署合并，實現(xiàn)功能效用的疊加。在縱向改革上，中央反腐敗機構(gòu)歸屬黨的全國代表大會和全國人民代表大會雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，黨的全國代表大會和全國人民代表大會對中央反腐敗機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是間接領(lǐng)導(dǎo)，即通過介于它們之間的最高監(jiān)督委員會加以實現(xiàn)。最高監(jiān)督委員會代表黨的全國代表大會和全國人民代表大會，履行對中央反腐敗機構(gòu)的監(jiān)督和重大監(jiān)督事項的決策。與此同時，地方反腐敗機構(gòu)將依據(jù)監(jiān)督職能，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)與雙重領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制。
　　從各職能部門而言，反腐敗調(diào)查與問責(zé)部門，由于其工作性質(zhì)的特殊性，受省級反腐敗機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，以保證其獨立性。而作為預(yù)防腐敗部門、廉潔廉政教育部門、績效管理與效能監(jiān)察部門，由于其工作內(nèi)容和地方黨政組織有著非常密切的關(guān)系，故實行雙重領(lǐng)導(dǎo)一重指導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制：即受省級反腐敗機構(gòu)、本級黨的委員會和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和中央反腐敗機構(gòu)相應(yīng)職能部門的工作指導(dǎo)。（作者系中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任）