2011年全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)在即，關(guān)于今年中央財(cái)政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方向等又成熱議之題，部分代表、委員亦將再度提出相關(guān)改革議案。
　　有2010年的8.3萬(wàn)億元財(cái)政收入作為基礎(chǔ)，2011年的財(cái)政支出可能出現(xiàn)的變化更加令人期待，相應(yīng)的支出結(jié)構(gòu)性變化爭(zhēng)議和部分共識(shí)均引人注目。
　　據(jù)悉，今年全國(guó)范圍內(nèi)醫(yī)療保險(xiǎn)將提高參保率，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)將擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保將增加補(bǔ)助，人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也將調(diào)高。這些調(diào)整，都意味著財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大。
　　不過(guò)，知情人士透露， 2011年財(cái)政支出的變化將更多體現(xiàn)在支出規(guī)模方面，支出結(jié)構(gòu)等制度方面仍難有大的變化出現(xiàn)，深層次公共財(cái)政難題依然復(fù)雜。
　　
　　民生投入有壓力
　　“今年很多項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)都提高了，地方財(cái)政支出壓力非常大?！焙幽鲜〗棺魇胸?cái)政局副局長(zhǎng)張繼東對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。
　　在去年底召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人表示，2011年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保率將提高到90％以上，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由人均120元提高到200元，人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將由15元提高到25元。
　　張繼東表示，由于保障房建設(shè)資金主要由中央財(cái)政安排，焦作在保障房方面的支出壓力并不太大，主要的壓力來(lái)自醫(yī)保和養(yǎng)老。另外，教育方面的支出壓力也比較大。
　　按照既定目標(biāo)，2012年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入必須達(dá)到GDP的4％，為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，今年的教育支出將大幅增加。農(nóng)業(yè)方面，今年的支出“大頭”是農(nóng)田水利建設(shè)，地方需為此配套大量資金。
　　據(jù)介紹，焦作市每年的財(cái)政支出基本都用于民生方面，年增幅40％-50％。張繼東說(shuō)，民生支出具有極強(qiáng)的政策性，各地財(cái)政必須確保完成。
　　從全國(guó)各地召開(kāi)地方“兩會(huì)”的情況看，民生支出的增加成為主調(diào)。
　　上海市閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)人大主席鄔國(guó)新表示，2011年該鎮(zhèn)的民生支出比去年增長(zhǎng)6.7％，占今年總支出的45％。
　　北京市財(cái)政局副局長(zhǎng)孟景偉也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，去年北京的民生支出占總支出的85.5％，今年將提高到86.8％。北京市2011年的預(yù)算報(bào)告顯示，今年該市財(cái)政支出保障的領(lǐng)域更廣、重點(diǎn)更多，特別是涉及民生支出的規(guī)模大、剛性強(qiáng)，而政府可調(diào)控的資金十分有限，平衡財(cái)政收支的壓力較大。
　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇表示，目前一個(gè)大的方向是增加民生領(lǐng)域支出，不過(guò)其中也存在不少誤區(qū)。比如各個(gè)民生領(lǐng)域都存在投入不足的問(wèn)題，但到底缺口多大，缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。另外，支出項(xiàng)目安排不僅要著眼短期，還需放眼中長(zhǎng)期。如果目前的人口政策不改變，未來(lái)中國(guó)財(cái)政最大的負(fù)擔(dān)將是養(yǎng)老，各級(jí)財(cái)政必須為此做好充分準(zhǔn)備。
　　遼寧省財(cái)科所所長(zhǎng)王振宇則認(rèn)為，增加民生支出是大勢(shì)所在，基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障，無(wú)一不需要投入大量資金。然而，中國(guó)財(cái)政目前的問(wèn)題不是要不要向民生領(lǐng)域投入，而是有沒(méi)有能力繼續(xù)如此大規(guī)模投入以改善民生。
　　王振宇表示，民生問(wèn)題需要得到進(jìn)一步改善，但中國(guó)目前的推進(jìn)進(jìn)程過(guò)快。主要表現(xiàn)在，民生領(lǐng)域只顧增加財(cái)政支出，而缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。政府欲為此投入大量資金，就必須增加稅收，宏觀稅負(fù)由此增加，難免招致公眾意見(jiàn)。
　　
　　行政支出難壓縮
　　在中國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，一般性行政支出過(guò)高的問(wèn)題，也一直備受矚目。
　　近年來(lái)，關(guān)于政府公車消費(fèi)、公款出國(guó)、公務(wù)接待“三公”支出的問(wèn)題引發(fā)了廣泛關(guān)注。
　　在今年北京市“兩會(huì)”期間，北京市財(cái)政局副局長(zhǎng)孟景偉回應(yīng)說(shuō)，現(xiàn)有的預(yù)算科目是財(cái)政部規(guī)定的，科目中確實(shí)沒(méi)有“三公”支出的具體統(tǒng)計(jì)，比如公款出國(guó)考察費(fèi)用體現(xiàn)在公務(wù)費(fèi)中，公款出國(guó)學(xué)習(xí)則體現(xiàn)在培訓(xùn)費(fèi)中。
　　不過(guò)，財(cái)政部目前已經(jīng)在著手研究改革科目設(shè)置，計(jì)劃將來(lái)將“三公”支出直接體現(xiàn)出來(lái)。北京市2011年預(yù)算報(bào)告顯示，今年該市“三公”支出預(yù)算原則上實(shí)行零增長(zhǎng)。
　　接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的人士普遍認(rèn)為，在行政體制和人員編制沒(méi)有大的變化之前，政府行政開(kāi)支雖然存在一定的壓縮空間，但空間并不大。更重要的是讓政府自行縮減開(kāi)支的動(dòng)力不足，阻力則巨大。
　　而在一些地方，多年未變的支出結(jié)構(gòu)也不適應(yīng)事實(shí)上膨脹的機(jī)構(gòu)和人員編制。張繼東表示，焦作屬于中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其行政支出標(biāo)準(zhǔn)自1999年頒布之后，到現(xiàn)在就沒(méi)有調(diào)整過(guò)，目前來(lái)看根本就不夠用。
　　比如經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高的公檢法部門，1999年每人的支出標(biāo)準(zhǔn)是4000元，當(dāng)時(shí)還算標(biāo)準(zhǔn)較高，但十多年過(guò)去仍維持這一數(shù)字，而個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)的同類標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到15萬(wàn)元。即使是這樣的標(biāo)準(zhǔn)，按照財(cái)政部的要求，在過(guò)去兩年還分別壓縮了10％和5％。
　　但不愿具名的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這也并不意味著行政開(kāi)支不存在壓縮空間，問(wèn)題在于公用經(jīng)費(fèi)的界定。
　　張繼東指出，公務(wù)員工資水平并不高，然而每年報(bào)考公務(wù)員趨之若鶩，原因就在于“三公”消費(fèi)等隱性收入居高，應(yīng)考慮將這部分支出直接放入工資。
　　楊志勇也認(rèn)為，在公務(wù)員收入水平不高的情況下，“三公”消費(fèi)很難在短期內(nèi)大量壓縮。不過(guò)，政府起碼應(yīng)該做到將此類信息公開(kāi)。
　　鄔國(guó)新對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，2011年七寶鎮(zhèn)將在政府用電用水開(kāi)支上進(jìn)行一定壓縮，人員經(jīng)費(fèi)方面沒(méi)法壓，只能采取限量、包干的方式?？傊?，今年該鎮(zhèn)行政性支出將降低5％左右。
　　孟景偉則表示，2011年北京市一般性行政支出占全市總支出的比例有所下調(diào)，從去年的9.3％下降到8.1％。預(yù)算報(bào)告則顯示，今年北京市市級(jí)一般性行政支出76億元，占市級(jí)支出的4.2％。
　　孟景偉對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，政府部門要提供公共服務(wù)，維持社會(huì)秩序，實(shí)行社會(huì)管理和宏觀調(diào)控，履行職責(zé)就需要一定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障。行政開(kāi)支接下來(lái)的壓縮要在減少政府會(huì)議和研討等經(jīng)費(fèi)上下功夫。
　　《財(cái)經(jīng)》記者注意到，在河北省2011年預(yù)算報(bào)告中就專門指出，今年將嚴(yán)格控制和規(guī)范慶典、節(jié)會(huì)、論壇等方面的經(jīng)費(fèi)支出。
　　孟景偉表示，開(kāi)支的壓縮，還要隨著政府和市場(chǎng)關(guān)系的逐步理順，政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能而逐步到位，其中也包括“三公”信息公開(kāi)。
　　
　　基建支出高占比
　　除一般性行政支出過(guò)高的問(wèn)題外，中國(guó)財(cái)政支出的另一個(gè)突出問(wèn)題是，基本建設(shè)支出占比較高。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，基本建設(shè)支出占中國(guó)財(cái)政總支出的比例一直很高，這也是財(cái)政參與和干預(yù)投資行為的表現(xiàn)之一。大量財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為資本而不是投向公共服務(wù)領(lǐng)域，是中國(guó)財(cái)政的一大特色，在其他國(guó)家中并不多見(jiàn)。
　　特別是2008年底以來(lái)，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策，啟動(dòng)了到2010年為止總額4萬(wàn)億元的財(cái)政刺激計(jì)劃。在4萬(wàn)億元新增支出中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出所占比重最大，規(guī)模達(dá)到1.5萬(wàn)億元。在剛剛過(guò)去的三年里，各地基本建設(shè)熱情高漲。
　　楊志勇認(rèn)為，雖說(shuō)目前4萬(wàn)億元投資計(jì)劃已然結(jié)束，但積極財(cái)政政策的提法并沒(méi)有變，地方政府總要找到類似替代的內(nèi)容，否則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)受到影響。
　　2011年地方經(jīng)濟(jì)將遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)明顯的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展變得不明朗，汽車市場(chǎng)也很難如2010年火爆。而剛剛布局的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大需要一個(gè)過(guò)程，且存在一定投資風(fēng)險(xiǎn)。
　　在這種經(jīng)濟(jì)背景下，地方政府難以抑制長(zhǎng)期形成慣性的基建投資沖動(dòng)。
　　在上海七寶鎮(zhèn)，前幾年的政府基本建設(shè)投資都比較大。鄔國(guó)新介紹說(shuō)，今年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“壓了一點(diǎn)”，比如道路維修。必須建設(shè)、維修的路段一定要安排支出，不是很重要的“能緩就緩一緩”。
　　據(jù)悉，北京2010年基本建設(shè)投資327億元，今年的基本建設(shè)盤(pán)子還是要增加，全年安排347億元。不過(guò)，這筆資金中一般預(yù)算所占比重不大，資金額只有80億元，其余為土地出讓金收入和水利建設(shè)基金等。
　　孟景偉表示，去年北京市土地出讓金收入為1319億元，今年預(yù)計(jì)將增加到1600億元。
　　“在某些地區(qū)，的確存在一般預(yù)算內(nèi)資金投入基本建設(shè)過(guò)多的問(wèn)題?！蓖跽裼钫f(shuō)，不過(guò)目前地方政府一般都采取變相擔(dān)保手段，通過(guò)融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　官學(xué)兩界人士普遍認(rèn)為，要在不增加宏觀稅負(fù)和政府支出的前提下，更好地滿足社會(huì)公共需求和實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)，接下來(lái)必須探索如何進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革，使財(cái)政支出各部分的比例適中，重點(diǎn)突出。
　　此外，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，除了項(xiàng)目之間分配不合理，中央和地方之間的縱向分配、地方政府之間的橫向分配方面，也存在不合理之處，需要從根本上合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，完善中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，加快完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。