“別拿豆包不當干糧，別拿村長不當干部”，著名相聲演員馮鞏在一段相聲里如是說。在國家行政編制里面，“村官”并不是公務員，不是真正意義上的“官”。但正如那臺詞里說的“別拿村長不當干部”，上世紀90年代，曾有農村問題研究專家指出，“中國數(shù)億農民的命運掌握在村支書的手里。”那時，尚未進行農村稅費改革，以村支書為首的村官們“催糧要款”，管理村里的公共事務。村官更像管理者，而不像村民的服務員。
　　但從2004年起，國家逐步取消了農業(yè)稅，更不允許各級組織輕易對農民采取強制性措施，不少村官們感嘆：“管理農民越來越缺少手段了?！彪m然強制性的管理手段少了，但隨著國家給予農民各種補貼越來越多，城鎮(zhèn)化進程加快，村官們的各種隱性權力卻越來越多。
　　
　　“村官”的行權邊界
　　
　　1980年，廣西宣州市合寨村成立了中國第一個村民委員會，這一農民自發(fā)進行的農村自治管理制度變革被國家發(fā)掘出其價值后，迅速向全國推廣，并以憲法和法律的方式賦予其合法性和強制性。
　　隨后數(shù)十萬村委會主任誕生，加上村黨支部書記，截至2009年，全國大約有60多萬個行政村，有村支部書記、村委會主任90來萬名，這其中，村黨支部(總支部、黨委)書記兼任村委會主任有23.3萬名。目前，正是這個龐大的群體最直接地管理著9億多農民。
　　村官是村民為實現(xiàn)自治而推選出來的公共管理者，他們由村民選出來為其服務，可以說是無級無品。村委會最初的功能是調解民間糾紛、維護社會治安和維護集體的水利設施，后來逐步擴大為村民對公共事務的自我管理，主要是“為農民服務”。而村委會是社會性的自治組織，沒有強制權力，只能說服教育，實行“德治”。《村民委員會組織法》對此進行了確認。
　　但政府各個部門、機構的農村工作都要通過最底層的村官來落實，村官的工作不僅艱巨而且還非常復雜。水利、衛(wèi)生、農牧、計生等部門的工作都要通過村官來參與，各種惠農政策、社會福利性、救助性的工作也要通過村官來進行利益分配。西部地區(qū)一名城鄉(xiāng)結合部的農民告訴記者：“低保戶的確定、村集體經濟的經營分配、集體土地出租等，都是由村干部們來牽頭決定?！彼?，表面上看村官的正式權力可能很不起眼，但其手中卻實實在在掌握著對每個農民有利益瓜葛的隱權力。
　　四川省委黨校新農村研究中心的彭大鵬博士認為，“在實踐中，村委會不但承擔了提供基礎性公其產品的任務，還承擔了本該由政府完成的行政任務。”那么政府的行政權力必然就會在村官身上得到延伸。
　　《村民委員會組織法》將黨的基層組織確定為“領導核心”地位。一名村支書告訴記者，“凡是村里的重要問題，都需要經過黨支部討論決定，然后交村委會執(zhí)行?！北緛恚@樣的制度設計是為了保證黨對農村工作的領導，黨支部討論決定是集體決策，但在實踐中，村支書演化為決策村里大事的一把手，村主任則為二把手?！包h的領導怎么體現(xiàn)出來呢?村本來就不大，大事情也就那么些，如果村支部書記不操辦具體的事情，那不就成了空架子了?黨的領導不就成了一句空話?”一名村支書說。所以，在一些地方的農村，村支書的意見往往一錘定音。
　　“《村民委員會組織法》還規(guī)定，村民委員會組織發(fā)展各種形式的合作經濟和其它經濟，管理土地和其它財產。這就給了村委會成員直接控制集體經濟、覬覦集體財產的機會?！迸泶簌i說。
　　而村里除了實權人物，還有一個角色不可忽視，那就是村文書(大多兼任村委會副主任)。村文書實際就是村會計，將往來資金在賬目上得到體現(xiàn)。西部某貧困縣的一個村，為了爭取村道建設的配套資金，村支書和村主任到處“化緣”，求人托關系搞公關，但只要有飯局或者娛樂活動，村支書的身旁總是出現(xiàn)村文書的身影。村支書無奈地說：“帶他出來要增加村里的支出，但不帶他又不行，因為回去報賬，我個人說不清楚啊?！?br/>　　實際上，村里關鍵的村官只有3個：村支書、村主任、村文書。
　　
　　村官土地“掘金”
　　
　　2010年末，四川閬中市的天空中飄著雪花，該市某城鄉(xiāng)結合部正在熱火朝天地進行拆遷建設工程。這里土地價值倍增，巨量的拆遷補償資金讓這個村的村支書看得眼熱，伸出黑手貪污拆遷征地補償款，被執(zhí)法機關抓了個正著。
　　而這樣的情景不時在各地上演。
　　隨著城市化進程的加快，大大小小的城市周邊往日沉寂的鄉(xiāng)村土地突然變成了香餑餑，實際掌控土地分配權的村官一夜之間成為土地開發(fā)商們的座上客，其中不少又因濫用權力、中飽私囊，轉眼之間成了階下囚。
　　2009年，合肥市廬陽區(qū)海棠街道涉農社區(qū)藕塘社區(qū)(原藕塘村)居委會黨總支書記，兼安徽省北方置業(yè)公司董事長劉懷寅，因土地征用拆遷受賄960多萬元，被法院以受賄罪、非國家工作人員受賄罪，一審判處無期徒刑、剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產。
　　法院的判決書顯示，劉所收受賄賂中，95％以上與土地征用、拆遷有關，同時他還涉嫌侵占村集體資產105萬元，私設千萬元“小金庫”。
　　一起“村官”受賄案，金額竟達千萬!平時不顯山露水的村宮竟然有如此大的破壞力，此案震驚社會各界，從而引發(fā)了對村宮隱權力的關注。在上述案子中，劉懷寅的一句話可以給開發(fā)商帶來百萬元經濟利益，也可以為開發(fā)商減少百萬元經濟支出。
　　劉懷寅案讓合肥市委下決心對全市89個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)1209個村(居)集體“三資”(資金、資產、資源)開展為期1年的集中清理工作。
　　不查不知道，一查嚇一跳。一批嚴重違法違紀案件浮出水面：廬陽區(qū)杏花村街道五里社區(qū)居委書記邵修貴、主任鄭文斌等人，分別涉嫌貪污受賄83.1萬元、33.7萬元，挪用公款86萬元、75萬元；長豐縣雙墩鎮(zhèn)花園社區(qū)居委書記黃梅生涉賺非法將社區(qū)居委集體土地轉讓給房產商、貪污受賄130.4萬元……在集中核查中，合肥市各級紀檢監(jiān)察機關共立案查處涉及“三資”的案件68件，56名村(居)干部受到紀律處分。
　　據合肥市紀委一位負責人介紹：近年來，在市場化與城鎮(zhèn)化的進程中，許多郊區(qū)農村成了市區(qū)，農村土地的附加值大增，村官能夠支配的公共資源今非昔比。有的城中村資產上千萬，村干部每年經手幾百萬元甚至上千萬元的收支，手中的隱權力越來越大。中國社科院農村所研究員黨國英指出，我國農村干部并不是無關輕重的芝麻官，特別是他們控制了土地分配權力，這個權力的含金量很大。越是經濟發(fā)達的地方，土地資源的價值越大。
　　不獨合肥。近年來，全國不少地方農村在城市化進程中，一些村干部憑借職務便利大肆斂財，涉案金額逐漸增大。據權威部門統(tǒng)計，曾經一度在查處的基層違紀違法案件中，村官占據了案件數(shù)量的70％以上。最突出的村官腐敗問題就是“村官將黑手伸向集體土地”。
　　2008年以來，吉林省查處了幾起村官腐敗案件，有的案件涉案金額達數(shù)百萬元，這些案件都與征地補償款有關。其中，吉林省樺甸市永吉街道大城子村支部書記、村主任、出納員和治保主任采取虛報土地數(shù)量和土地用途，冒村民名義領款等一系列弄虛作假手段，在一年多的時間里，詐騙并貪污土地補償款共計450多萬元。據河南省新密市人民檢察院分管反貪工作的副檢察長杜超蜂介紹，該院一項針對村官犯罪現(xiàn)象的調研顯示，村支書、村主任占到農村基層組織人員職務犯罪總數(shù)的46％。其中，92％的村官腐敗案件發(fā)生在土地轉讓、資金管理環(huán)節(jié)。
　　
　　村官隱權力如何煉成?
　　
　　四川邛崍市紀委副書記汪士軍向記者透露，該市一名村委會主任利用自己掌管村委會公章的便利，采用欺騙手段，虛報自己丈夫的年齡，共騙取了國家補償款7.2萬元，最后這名村主任東窗事發(fā)被判刑。多年負責農村黨風廉政建設的汪士軍感慨：“近年來，黨和政府加大了惠農力度，但低保金、五保金等政府送給農民的溫暖要到農民手中，一般要經過村官才能到達，可一些不良村官想法擠占騙取政府的愛心，讓政府的溫暖、國家的惠農政策毀在‘最后一步’。這真令人痛心?！?br/>　　有調查顯示，在經濟發(fā)達地方的城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，村官腐敗多集中在土地補償款、企業(yè)改制等方面，而在經濟相對落后的農村地區(qū)，腐敗則多發(fā)生在截留國家下?lián)芸钗?、私分集體資產上。
　　案例可以信手拈來。江西九江市湖口縣大垅鄉(xiāng)牌駱村公布享受低保村民的名單，有10戶不符合條件，甚至有3名去世的人在名單上，其中包括縣民政局副局長的父親，這是村官操作的結果；浙江省慈溪市界牌村原村支書朱曉其，在其任職的13個月時間里，挪用村集體資金609.6萬元。
　　按照國家法律規(guī)定，村官都要經過當?shù)卮迕竦倪x舉產生，也可由當?shù)卮迕窳T免，平時要接受村民的監(jiān)督，并且要對村級財務等涉及村民切身利益的事情進行公示，再加上“村支部決策，村委會執(zhí)行，村民代表大會監(jiān)督”這樣的制度設計，從理論上講，無疑會對村官形成強大的威懾，可村官職務犯罪案件卻不時出現(xiàn)在媒體曝光臺上。
　　那么，村官是如何讓隱權力顯性化而把制度的威力化為無形的呢?
　　“在村干部腐敗案中，大權在握的村支書兼村主任的一把手犯罪占非常大的比例。村支書和村委會主任誰特別強勢，那么誰的實際權力就更大。另外，村支書、村委會主任和村會計(村文書)這‘三大員’共同作案的情形并不鮮見?！迸泶簌i告訴記者。
　　“村委會權力太大?！敝袊ù髮W法學院教授焦洪昌認為，按照法律規(guī)定，村民自治主要權利應當體現(xiàn)在村民代表大會或村民大會，《村民委員會組織法》規(guī)定了8個方面的事項應該由村民會議決策，但實際上這種民主決策權并沒有落實到村民會議中，村民自治變成了村委會自治。而權力愈集中，其走向腐敗的潛在可能性就越大。
　　權力集中在少數(shù)人手中，村級財務管理混亂，這往往就是村官越軌之時。據調查，從全國來看，一些地方的村級財務管理往往是，村支書簽批，村主任也簽批，造成財務管理混亂失控；有的村，會計、出納一人兼任，更有甚者，村會計、村主任和村支書聯(lián)起手來，錢賬不分，白條坐收坐支；個別從事財務工作的人員唯村支書和村主任的命令是從。這些都為村官權力失控打開了方便之門。
　　陽光是最好的防腐劑，意識到了村官存在的問題，各地紛紛推進農村基層黨風廉政建設，公開村務、公開賬目，試圖防止村官濫用權力。
　　“看不到賬目，農民有啥好辦法呢?哪個曉得公布的是不是真的喲?只要不太過分，也就睜一只眼閉一只眼了。有那功夫去查賬，還不如多花點精力在田里，多收點糧食呢?！币晃晦r民對村務公開有些心灰意冷。
　　有專家指出，大多數(shù)村民自治意識和觀念相對淡漠，再加上一些地方沒有對《村民委員會組織法》進行有效的宣傳，致使許多村民不懂該法，難以組織起來集體監(jiān)督村干部的日常工作。因此，大多數(shù)村民也難以發(fā)現(xiàn)村干部的越軌行為，即使發(fā)現(xiàn)了也找不到解決問題的辦法。
　　有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認為基層工作難度大，特別是農村千部出點問題在所難免，怕查了案子傷了感情，影響工作積極性，于是能捂則捂；有的把查案和穩(wěn)定對立起來，怕查了案子亂了班子，于是能拖則拖；有的不愿查案，采取大事化小、小事化了的態(tài)度。
　　內部的權力制衡失效，外部的監(jiān)督不力，就這樣，村官的隱權力不時露出了猙獰面