2011年11月24日，廣東《增城日報》以《為大敦村群眾營造幸福生活港灣》為題，用整版篇幅對該村“一站三中心”進行了報道，稱新塘鎮(zhèn)大敦村“初步實現(xiàn)了延伸市、鎮(zhèn)服務管理職能的目標”。但報道只字未提五個多月前發(fā)生在大敦村的那場群體性沖突。
　　2011年6月10日晚，一名四川籍孕婦在大敦村擺地攤時，與當?shù)刂伟碴犼爢T發(fā)生爭執(zhí)，進而引發(fā)一場近萬人參與、延續(xù)三天的群體性事件。因6月11日沖突最為激烈，當?shù)胤Q之為“6·11”事件。
　　“6·11”事件發(fā)生后，增城市政府希望“將壞事變好事”，提出將大敦村建設(shè)為“全市村一級社會管理服務的典范”。
　　今年5月30日，中共中央召開的政治局會議上，主要議題便是研究“加強和創(chuàng)新社會管理”問題，此后一系列改革在各地展開，廣東省更是勇于嘗試和力推這項社會改革。作為中國最開放的省份之一，廣東從全國各地吸引了3000多萬流動人口就業(yè)、生活，約占全省總?cè)丝诘娜种?。這個中國第一流動人口大省，因此也面臨著更為頻繁和復雜的社會矛盾。
　　而發(fā)生在大敦村的故事，生動地呈現(xiàn)了一個中國工業(yè)化與城市化脫離的典型樣本；其尋求社會管理改革的努力，亦難掙脫大多數(shù)向城市演變中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的體制束縛。
　　
　　兩個割裂的群體
　　2011年6月10日晚，20歲的四川開江縣人王聯(lián)梅來到大敦村隆家福超市門口，擺開地攤賣牛仔褲。此前三個月，她才開始這項營生，顯然還不熟悉當?shù)氐摹靶幸?guī)”。
　　隆家福超市位于創(chuàng)業(yè)西街，是村里的黃金地段，但對于王聯(lián)梅這樣的外鄉(xiāng)人而言，如果沒有向治安隊繳納治保費，這里是禁止擺攤的。
　　當晚9時左右，幾名治安隊員來到創(chuàng)業(yè)西街收取治保費，輪到王聯(lián)梅時，她未加配合，有治安隊員動手掀攤，爭執(zhí)中，有孕在身的王聯(lián)梅被治安隊員推倒在地。雙方的爭執(zhí)引起了人群圍觀。面對人群，一名治安隊員脫口而出：“打死了賠50萬就是?！贝嗽捯怀?，引發(fā)眾怒。人群開始推搡，有人向治安隊隊員投擲磚頭，沖突迅速擴散，爭斗的主體為治安隊隊員和外來打工者。
　　在大敦村，外來打工者和本地人是兩個幾乎被完全割裂的群體，互相之間幾乎沒有往來，且雙方都有不公平的感覺。
　　幾名本村人說起外來打工者，覺得自己的家鄉(xiāng)好像似乎被外人占領(lǐng)。而外來打工者，則抱怨本地人基本不用做事，靠出租房屋給外地人就能生活得不錯。
　　大敦村內(nèi)，五層的小樓隨處可見，這些樓房看上去和普通居民樓別無二致，但事實上大多是由居民樓改造成的制衣廠。正是由于這些主要生產(chǎn)牛仔褲的制衣廠，使大敦村很早就脫離了農(nóng)業(yè)，發(fā)展起了服裝加工業(yè)。
　　與大多數(shù)本地人依靠出租房屋獲得經(jīng)濟來源不同，外來打工者在大敦需要拼命工作，他們并無固定工資，是計件收費，多勞多得。一份制衣廠工序單顯示，生產(chǎn)一條牛仔褲共有35道工序，報酬最高的工序為裝后袋，每件0.288元，如果要獲得3000元的月收入，工人每天需工作15個小時以上。
　　長時間的勞作擠壓了打工者的娛樂休閑生活。年長者唯一樂趣是和同樣在外打工的親戚朋友在家里吃一頓飯，而年輕人的業(yè)余生活則大多在大敦的十多個網(wǎng)吧中度過。
　　早在1994年，大敦村就進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)億元村行列。到2005年時，其工業(yè)總產(chǎn)值已超過11億元，每年上繳稅收6000多萬元。就經(jīng)濟規(guī)模而言，大敦村已“富可敵縣”。但相較于村里居民可享受的公共服務和社會福利，外來打工者的相關(guān)待遇，幾乎為零。
　　比如，大敦村每個戶籍成員都可參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療（下稱新農(nóng)合），每人每年只需繳納45元，即可享受以下保障：門診費用補償。普通門診按發(fā)票總金額30％的補償比例給予報銷；醫(yī)療保障救助。家庭經(jīng)濟困難的農(nóng)民如支出大額醫(yī)療費，可獲得最高1.5萬元的救助；住院分娩補償。此外，未參加婚前檢查或出生缺陷干預及孕期檢查的每人可獲定額補助600元，已參加此類檢查的定額補助提高到每人800元。
　　而外來打工者不但不能享受以上服務，且政策上不允許其在家鄉(xiāng)參加的新農(nóng)合進行異地結(jié)算。依據(jù)2009年頒布的《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要》（下稱《基本公共服務綱要》），要到2017年，廣東省才能“逐步建立覆蓋城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民以及外來勞務工（農(nóng)民工）的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度”。
　　來自四川達州縣的44歲的袁強（化名），在大敦村打工7年，是百利制衣廠的一名司機。他的說法具有相當?shù)钠毡樾裕骸叭绻切〔∮貌恢?，撐幾天就過去了；如果是大病，那只能自認倒霉，大病是看不起的，只能祈禱不得大病。”
　　大敦村有一所中學、一所小學、一所幼兒園，統(tǒng)稱為“大敦學?！?。外來人口就讀需要具備六證：計生證、戶口簿、社保證、身份證、居住證等。新塘鎮(zhèn)科教文衛(wèi)辦一位不愿具名的人士向《財經(jīng)》記者介紹，具備以上六證，外來打工者的孩子也可以在大敦上學，“不需要交任何其他費用，”但他隨后又補充說：“如果你塞點錢會更順利?！?br/>　　但事實上，辦齊六證并不容易，比如居住證需要廠方開據(jù)證明，但大多數(shù)制衣廠的工人隨季節(jié)流動性很強，廠方通常不愿意出具這份證明。而社保證需要工廠與工人簽訂勞動合同，然后繳納社保才能獲得，但大多數(shù)工人是干一天算一天，根本就沒有勞動合同。
　　因此，在大敦學校，都是以本村人為主，外來學生只有很小的一部分。26歲的彭凱（化名）和妻子都在大敦打工，但他們5歲的孩子卻留在四川老家，長年由爺爺奶奶照看。
　　無法享受同等福利的同時，外來打工者還抱怨，自己會不時受到本地人的欺負。一名四川籍外來工指著記者戴的手表說，如果這表是他戴著，被本地人看到了，本地人想要的話，可以直接從他手上奪走，然后說本來就是他的。
　　這使外來打工者對于大敦的情感非常矛盾。一方面他們覺得這里至少比在家鄉(xiāng)或在其他地方打工強一些，因為“永遠有事情做”?！爸灰隳冒鸭舻渡辖?，就有工作?！币幻蚬ふ哒f。但同時，他們大多數(shù)都表示最終要回到家鄉(xiāng)。很多親戚已在大敦村謀生的袁強說，“即使回老家種田，將來也是要回去的?！?br/>　　前述新塘鎮(zhèn)科教文衛(wèi)辦人士也表示，外來打工者一般沒有在大敦安家的打算，“這只是打工的地方?！?br/>　　這種復雜的情緒，也許可以部分解釋“6·11”事件發(fā)生時，外來打工者不僅將怒氣發(fā)泄在治安隊、村委會人員身上，也將本地無辜村民的車輛當做打砸的目標。
　　
　　畸形治安隊
　　大敦村的本地人大多認為，是外地人的大量涌入造成了當?shù)刂伟驳膼夯?br/>　　在大敦村，牛仔制衣業(yè)吸引了8萬多名外來工，他們陸續(xù)來到這個僅有８平方公里的小村莊謀生，與之形成對比的是，本地戶籍人口只有7463人。
　　“來自全國各地的流動人口，五六萬人之多，幫派斗爭復雜，大有外來壓主之勢?！边@是大敦村村委會在2003年發(fā)布的《村基本情況》中的描述。
　　“6·11”事件發(fā)生之前，村委會對外地人口進行管理，主要依靠的是一支60多人的治安隊。這支隊伍配置有車輛、對講機、警棍、頭盔、迷彩服、快艇等裝備，主要職能包括治安巡邏、抽查居住證，抓“黑車”，驅(qū)逐小攤販并對他們罰款等。
　　引發(fā)治保隊員與王聯(lián)梅沖突的“治保費”，是大敦村的又一特色。治保費由治安隊收取，收費對象主要為外來人口，針對不同的行業(yè)和人群，收費標準也不盡相同。
　　比如：每家制衣廠的治保費為每年1500元；水果攤每年1000元。大服裝攤擺在黃金地段的，每年1200元，小攤位每年600元。不交治保費而擅自擺攤者，被治安隊發(fā)現(xiàn)，會被處以每次200元的罰款。
　　
　　治安隊收繳的治保費中，收自工廠的部分，會上繳到村委會，但從小攤販處收取的治保費和罰款，實際上無法監(jiān)管。
　　2011年10月11日，新塘鎮(zhèn)社會治安綜合治理委員會一位負責人承認，治安隊隊員私吞這些錢財?shù)那闆r是存在的。這樣一來，收取治保費就變成了治安隊員增加收入的途徑。
　　中山大學政治與公共事務管理學院教授何艷玲認為，發(fā)生在大敦村的沖突是中國地方社會矛盾的一個縮影。
　　中國的警力編制是根據(jù)戶籍人口配置的，按照現(xiàn)行體制，外來人口一般無法被列入配置警力的考慮因素。
　　由于一些地方的流動人口往往數(shù)倍于本地戶籍人口，近幾年，廣東省不斷申請增加警力，但根據(jù)流動人口配置警力的申請很難獲批。
　　東莞市機構(gòu)編制委員會辦公室副主任王子健曾在接受媒體采訪時介紹，增加公安政法編制的權(quán)限在中央編辦。中央編辦下達編制到省編辦，省編辦再下達至各個市，之后再層層下達。
　　然而，治安是一項特殊的公共服務。何艷玲分析，它是一種帶有強制性的暴力工具，治安管理的主體僅限于公安機關(guān)，其特性決定了它不可能像教育、醫(yī)療等其他公共服務一樣，通過市場化運作來解決，而應由政府進行合理的資源配置。
　　由于警力與迅速增長的實際居住人口嚴重不匹配，而地方又無法突破現(xiàn)有的行政管理體制，于是各地紛紛采取一些變通的做法，成立治安隊即為其中之一。
　　大敦村的治安隊于上世紀90年代由村委會組建。當時，人口的增加使大敦村面臨治安壓力，村里的18名退伍軍人，開始負責全村治安巡邏工作。2003年開始，大敦村的人口進一步膨脹，治保隊擴容，最終發(fā)展到60多人，投入經(jīng)費也從每年100多萬元漲到500多萬元。治安隊員每月工資2500元，由增城市、新塘鎮(zhèn)和大敦村三級按30％、30％、40％的比例承擔。根據(jù)現(xiàn)行的《村民委員會組織法》，村委會的擁有治安保衛(wèi)的職責。因此，治安隊歸屬大敦村村委會調(diào)遣，與新塘鎮(zhèn)派出所并無關(guān)系。
　　目前大敦派出所有48名警力編制，但在這個擁有近9萬人的村莊，日常治安主要由治安隊員來維持。同時，治安隊還部分充當起城管、交警的角色?！爸伟碴犛质浅枪埽质欠ü?，但實際上又沒有任何授權(quán)，這股不規(guī)范的維穩(wěn)力量卻要扮演公共權(quán)威的形象，這本身就很滑稽。”何艷玲說。
　　由于職責混亂，缺乏監(jiān)管，治安隊的行為愈發(fā)出格，亂抓人、亂罰款、打人事件并不鮮見。有打工者稱，甚至有車輛在路上與治安隊的車迎面相遇，都要退回去，讓治安隊先行，否則便可能會被“找麻煩”。
　　在這個“小事不出村，矛盾不上交”的村莊里，民眾對治安隊的不滿日積月累，最終借由王聯(lián)梅被打的導火索，一觸而發(fā)。
　　在新塘鎮(zhèn)，大敦村的情況并非個案。根據(jù)新塘鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心的一份情況匯報顯示，2010年6月，新塘鎮(zhèn)成立群防群治大隊，共有42個聯(lián)防中隊，隊員956人，他們是新塘鎮(zhèn)下轄各村和居委會重要的治安力量。
　　編制外的治安力量，從一個側(cè)面反映出中國向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的發(fā)展過程中，“小馬拉大車”的尷尬局面。
　　按照中國現(xiàn)行體制，政府分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級政權(quán)重建于1983年。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除要承擔本行政區(qū)域內(nèi)的教、科、文、衛(wèi)等公共服務，財政、民政、公安、司法、行政、計劃生育等事務也是其職責，但所獲資源分配卻受制于等級化的體制，即行政等級的高低決定著獲得資源的多寡，因而出現(xiàn)“責大權(quán)小”、事權(quán)與財權(quán)不匹配的怪相。
　　新塘鎮(zhèn)下轄71個行政村，16個社區(qū)居委會，戶籍人口22萬人，外來人口50多萬人。2010年，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值751.48億元，工商稅收入庫39.89億元。就經(jīng)濟和人口規(guī)模而言，新塘鎮(zhèn)已相當于一個中等城市——事實上，這個鎮(zhèn)的人口遠遠超過內(nèi)陸的多個縣區(qū)，其工業(yè)總產(chǎn)值更是很多內(nèi)陸城市無法企及的。
　　但囿于行政級別，新塘鎮(zhèn)的人、財、事權(quán)皆受到限制。仍以大敦村為例，2008年該村從財政方面獲得的新農(nóng)村建設(shè)援助金額僅為58萬元，根本無力提供足夠的公共服務，而村里在2006年－2008年投入村容村貌的建設(shè)資金就高達9568萬元。目前，村里的學校、醫(yī)院、公園，以及一條六車道馬路等公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施，都是由集體收入或通過企業(yè)贊助的方式提供的。
　　“腳大鞋小”是廣東省委書記汪洋對珠三角一些縣鎮(zhèn)“財大權(quán)小”的形象比喻。在現(xiàn)有等級分明的行政體制之下，與其他經(jīng)濟強鎮(zhèn)一樣，新塘鎮(zhèn)的現(xiàn)實就是“市級的經(jīng)濟總量、縣級的人口規(guī)模、鎮(zhèn)級的管理權(quán)限”。
　　“理論上，工業(yè)化與城市化就像兩個齒輪，應該同步運轉(zhuǎn)，但在新塘，在大敦村，齒輪是不同步的，一個拼命運轉(zhuǎn)，一個基本上停滯，這就造成了斷裂?！焙纹G玲說。
　　
　　社會管理不等于維穩(wěn)
　　“6·11”事件后，增城市強調(diào)“創(chuàng)新社會管理”改革，并推出一系列措施。
　　措施之一是解散大敦村治安隊，取而代之的是具有同等規(guī)模的聯(lián)防隊。與治安隊不同的是，聯(lián)防隊不再由大敦村管理，轉(zhuǎn)而由新塘鎮(zhèn)派出所管轄。
　　2011年11月10日，廣州市政法委進一步宣布，全市16萬之眾的治安聯(lián)防隊員統(tǒng)一改編為輔警。這意味著，此前遍布在廣州各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的維穩(wěn)中堅有了新的身份。
　　但何艷玲指出，這些做法仍是變通的權(quán)宜之策，把治安隊和聯(lián)防隊都改為輔警，這樣不占用編制名額，又歸警察管理，其實就是警察與輔警之間產(chǎn)生委托關(guān)系，與法理有所抵觸。
　　按照增城市政府的規(guī)劃，大敦村要建成“村一級社會管理服務典范”，具體措施就是建立“一站三中心”，即綜治信訪維穩(wěn)工作站、出租屋和流動人口管理服務中心、工商企業(yè)和社會事務管理服務中心、文體活動服務中心。
　　從“一站三中心”的主要職責來看，其主導思路仍然是維護社會穩(wěn)定。
　　2011年7月4日，增城市委辦公室下發(fā)《將新塘鎮(zhèn)大敦村建成村一級社會管理服務典范的通知》（下稱《通知》）?！锻ㄖ饭灿腥梼?nèi)容，其中第一項第一條即為“加強治安管理工作”：“加強大敦村及其周邊地區(qū)的治安巡邏，加大對治安案件的查處力度，嚴厲打擊暴力犯罪、‘兩搶兩盜’犯罪、罪惡勢力犯罪等刑事犯罪，實行常態(tài)化治安管理，確保社會治安工作不下滑，至2011年底大敦村刑事案件和治安案件同比下降10％以上?！?br/>　　“現(xiàn)在很多的創(chuàng)新社會管理實際上就是進一步維穩(wěn)而已?！比A南理工大學政治與公共管理學院副教授朱一中分析，“十六大”以后，加強和創(chuàng)新社會管理被擺上重要議事日程上。雖然社會管理被提到前所未有的高度，但在一些地方，社會管理被簡單理解為維護社會治安和社會穩(wěn)定。事實上，社會管理應該是社會居于主導地位，由政府、公民一起協(xié)同治理。
　　何艷玲也表示：“現(xiàn)在地方官員有很大的壓力，因為不準當?shù)赜袥_突有矛盾，一旦出了沖突，官員要被問責，怎么辦？只能維穩(wěn)再維穩(wěn)。在警力正規(guī)編制不夠的情況下，就雇傭治安隊、聯(lián)防隊、輔警，大家一起來維穩(wěn)”。
　　“以前政府被增長所綁架，現(xiàn)在是被增長和穩(wěn)定一起綁架?！币晃徊辉妇呙膶W者說，“現(xiàn)在的社會管理，本質(zhì)上仍是政府管理。在現(xiàn)有的問責壓力下，官員想到的只是維穩(wěn)，而不是真正解決問題的辦法?！?br/>　　在經(jīng)歷“6·11”事件之痛后，新塘鎮(zhèn)也啟動了新一輪擴權(quán)計劃。
　　由增城市綜治辦起草的《情況說明》提出，“市有關(guān)職能部門加快下放管理權(quán)限，人員、經(jīng)費、編制同步下放，堅持重心下移，加大人力、物力、財力支持，增強鎮(zhèn)級統(tǒng)籌管理服務能力?！?br/>　　“這意味著，接下來增城市的資源會向新塘鎮(zhèn)傾斜，新塘鎮(zhèn)的資源會向大敦村傾斜?！币晃恍绿伶?zhèn)黨政辦人士表示。實際上，在廣東省推行的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革中，新塘鎮(zhèn)在2010年5月就被列為試點。這項改革旨在賦予新塘這類中心鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)更多權(quán)限。
　　不過，多位接受《財經(jīng)》記者采訪的專家學者均表示，業(yè)已試點近兩年的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，并未改變現(xiàn)有的行政體制資源分配體系。目前擴權(quán)仍側(cè)重于與市、區(qū)、縣級政府之間的事權(quán)分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級涉及較少，在關(guān)鍵的財權(quán)、人事權(quán)的改革方面，更無突破。
　　2011年11月14日，在廣東省深入推進行政制度改革工作電視電話會議上，廣東省代省長朱小丹表示，廣東將進一步推進強鎮(zhèn)事權(quán)改革，但未提及財權(quán)和人事權(quán)的分配問題。
　　“強鎮(zhèn)擴權(quán)涉及到資源重新分配，本質(zhì)上仍是鎮(zhèn)里面的權(quán)限需要縣里面給?？梢韵胍?，核心資源仍不會下放到鎮(zhèn)里面，因為鎮(zhèn)里根本沒有籌碼去和縣里博弈?！币晃婚L期關(guān)注“強鎮(zhèn)擴權(quán)”進展的學者分析說。
　　在朱一中看來，解決基層治理難題的根本辦法，還是要在城鄉(xiāng)二元管理體制改革上有更多的突破和作為，“首先是實行城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的戶籍改革；其次要抓住政府職能改革的契機，加快社區(qū)民主管理步伐，通過組建社區(qū)服務公司、社區(qū)活動中心等多種形式的服務社會化途徑，加強社會自我管理能力”。
　　作為《基本公共服務綱要》的主要起草者，廣東省社科院社會學與人口學研究所所長鄭梓楨表示，當下急需加快推進基本服務均等化，“公共服務分為不同的層次，較低的層次就是實現(xiàn)基本服務均等化，較高的層次是采用積分制給予外來工本地戶籍?；竟卜站然堑拙€公平?！?·11’事件表明，現(xiàn)在連底線公平都沒有落實好?！?br/>　　本刊記者譚翊飛對此文亦有貢獻