經(jīng)過數(shù)輪房地產(chǎn)調(diào)控，土地還是地方政府的“聚寶盆”嗎？
　　據(jù)報道，國務(wù)院近日收回了秦皇島、鎮(zhèn)江、南通等22個成市的建設(shè)用地審 批權(quán)，地根緊縮力度再加。
　　2011年上半年各地經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)陸續(xù)公布，整體來看，各地土地出讓收入普遍縮減。在新的稅收來源有限，且無法直接發(fā)地方政府債的情況下，人們擔(dān)憂地方政府將面臨新一輪財力緊張。
　　土地出讓金有“第二財政”之稱，市縣級政府近半財政收入來源于此。由于中央加大房地產(chǎn)宏觀調(diào)控力度，各地樓市紛紛降溫，由此帶來與房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅費、土地出讓收入的下滑。
　　今年上半年北京市土地收入完成688.9億元，比去年同期下降17.8％。海南省下降幅度更大，該省2010年土地出讓收入240億元，2011年計劃收入303億元，但今年1月至6月僅完成約79億元，為全年任務(wù)的四分之一。
　　土地出讓收入波動將影響部分地區(qū)下半年的政府投資，與土地出讓收入掛鉤的保障房、農(nóng)田水利建設(shè)和教育投入亦面臨資金吃緊壓力，項目實施進(jìn)度和政策實施效果勢必會大打折扣。
　　比起對今年土地出讓收入減少的擔(dān)憂，研究人員更憂慮土地出讓金被各種支出政策綁架，從而激勵地方“土地財政”膨脹，賣地的動力越發(fā)強烈，與中央政府反對“土地財政”、提倡經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的理念相背離。
　　今年5月，財政部綜合司與國土資源部財務(wù)司在全國展開2007年至2010年土地供應(yīng)及收支管理情況的專題調(diào)研，“土地財政”是其中一個重要內(nèi)容，這次摸底調(diào)研也被認(rèn)為是為下一步中央完善土地出讓制度做準(zhǔn)備。
　　研究人員建議建立類似香港的土地基金制度，避免寅吃卯糧的短期行為。同時規(guī)范國有土地出讓收益管理，加強使用監(jiān)督。
　　而要從根本上解決“土地財政”，則需厘清土地在經(jīng)濟發(fā)展中的功能，在具體政策操作上可以采取擴大地方在增值稅分成中的比重，培養(yǎng)地方政府主體稅種（例如探索開征物業(yè)稅）等。
　　
　　重分出讓金
　　和以往不同的是，市縣獨享土地出讓收入的分配格局正發(fā)生改變，中央和省級政府參與分成已成定局，即中央和省級政府統(tǒng)籌安排一部分土地出讓收益，然后按照各自意圖予以返還。
　　促成這一政策思路形成的，是今年中央“1號文件”提出10％土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)定。
　　2010年，國土部公布數(shù)據(jù)顯示全國土地出讓收入2.7萬億元，從地區(qū)分布來看，約三分之二土地出讓收入來自沿海省份，而農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)重的恰恰是中西部地區(qū)，為解決這種不平衡的矛盾，水利部等部委提出統(tǒng)籌使用的思路。
　　水利部門研究人員建議央地三七分成，即中央提取土地出讓收益的30％（或土地出讓總收入的3％）統(tǒng)籌使用，按照測算，每年可提取資金900億元。
　　《財經(jīng)》記者獲悉，具體分成比例尚未最后確定，財政部和水利部仍在研究制定方案。
　　省級政府也可以統(tǒng)籌使用土地出讓收益。不久前召開的中央水利工作會議透露的消息稱，各省可自主決定是否實施省級統(tǒng)籌。廣東省在今年4月份就已提出將土地出讓收益的10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，其中45％交由省級統(tǒng)籌使用。
　　類似統(tǒng)籌的討論五年前就已開始。2006年12月26日，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號，下稱“100號文”），在該文件制定時，財政等部門官員即建議中央統(tǒng)籌部分土地出讓收益，但最終未能實現(xiàn)。
　　有論者認(rèn)為這違背了1994年分稅制改革時確立的原則，即將土地出讓收益作為地方財政固定收入全部劃歸地方所有。在分稅制改革之前，中央地方按比例分享土地出讓收益，最初是四六分成，1992年后中央分成比例縮至5％。
　　馬克偉曾擔(dān)任國家土地管理局（今國土資源部）副局長。據(jù)他回憶，1989年國務(wù)院發(fā)出正式通知，國有土地使用權(quán)開始有償使用，在此之前土地沒有長久使用權(quán)。推動這一做法的是當(dāng)時急于引進(jìn)外資的外經(jīng)貿(mào)部。
　　“當(dāng)時沒人認(rèn)為土地能掙錢?！瘪R克偉對《財經(jīng)》記者說。為了讓地方政府有積極性推動這項工作，當(dāng)時雖然規(guī)定中央地方四六分成，但是實際上并沒有真正執(zhí)行，地方上繳中央的土地出讓收益寥寥。當(dāng)然，這和當(dāng)時土地以行政劃撥為主，土地出讓收入極低也有關(guān)。
　　1994年分稅制改革徹底改變了地方政府的稅收格局，增值稅的75％及所得稅的50％歸中央所有。財權(quán)上收之后，事權(quán)不減反增，地方政府因此急于尋找可以自主支配的收入來源。
　　東部發(fā)達(dá)地區(qū)嘗試經(jīng)營土地，增加了土地出讓收入，這一做法很快推廣開來，由此帶來城市的急速擴張，政府賣地蔚然成風(fēng)。在此過程中地方政府嘗到甜頭，因為這不僅可以增加預(yù)算外的土地出讓收入，還可以增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的營業(yè)稅和所得稅，而這些全部歸地方所有。
　　此后十多年，地方政府對“土地財政”依賴愈發(fā)強烈，難以自拔，政府也因此被學(xué)者指責(zé)為炒高地價、推高房價的“禍?zhǔn)住?。飽受詬病的賣地發(fā)展模式，并沒有得到松綁，今年以來，土地出讓金支出范圍擴大，土地財政大有越綁越緊之勢。
　　
　　“堵窟窿”良方？
　　2010年土地出讓收入劇增，國土部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓收入達(dá)2.7萬億元，是2009年的將近2倍，這一出人意料的數(shù)據(jù)非但沒有引起決策層的擔(dān)憂，還成為堵住財政“窟窿”的良方。
　　中央對土地出讓收益寄予厚望，意圖拿出土地出讓收益的10％用于教育投入，10％用于保障房建設(shè)，10％用于農(nóng)田水利建設(shè)。今年1月以來多次召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出這些分配思路，并寫入正式文件中。
　　這一舉動讓政府贏得專注民生的贊譽，但同時也帶來種種非議。中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認(rèn)為，土地出讓金承載了太多功能，最終結(jié)局只能是固化“土地財政”。
　　中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云亦表達(dá)了類似的擔(dān)憂，他認(rèn)為土地出讓金被綁架了，當(dāng)下最重要的是，不要去做引起“土地財政”膨大的機制。在他看來，應(yīng)該對土地出讓金的用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，而不是去擴展。
　　“土地收益的最終用途是要取之于土地，用之于土地，這樣就不會蔓延?！编u曉云對《財經(jīng)》記者說，從土地上取得的收益一定要反饋到土地開發(fā)上，或滿足于公眾對土地的基本需求，比如廉租房、公租房等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不能把商業(yè)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等都納入。
　　2010年土地出讓收入暴增的態(tài)勢未能得以延續(xù)，今年上半年各地經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)顯示，受中央房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，樓市普遍降溫，土地出讓收入較去年減幅較大。
　　北京財政局副局長孟景偉告訴《財經(jīng)》記者，2009年底到2010年初，房地產(chǎn)是一個逐步繁榮的趨勢，2010年上半年土地成交比較火爆，土地出讓金比較多。
　　而2011年是實行房地產(chǎn)調(diào)控政策，有計劃地實行供地和招拍掛工作。從北京市來看，今年上半年商品房用地的成交量下降，土地收入完成688.9億元，比去年同期下降17.8％。
　　海南省下降幅度尤為巨大，該省2010年土地出讓收入240億元，2011年計劃收入303億元，但今年1月至6月僅完成約79億元，為全年任務(wù)的四分之一。
　　受房地產(chǎn)市場波動影響，土地出讓收入銳減壓力也困擾著中西部一些縣市。這一新問題的出現(xiàn)將會產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，其中，與土地出讓收入掛鉤的保障房、農(nóng)田水利建設(shè)和教育投入亦面臨資金吃緊壓力，項目實施進(jìn)度和政策實施效果勢必會大打折扣。
　　
　　根治之道
　　由于土地出讓的是未來土地使用權(quán)，等于是一屆政府一次性收取了40年或70年的地租，研究人員擔(dān)憂長此以往，一些地方將無地可賣。為擺脫“土地財政”，需杜絕地方“寅吃卯糧”的短期行為，為此，有學(xué)者提出建立類似香港的土地基金制度。
　　
　　在今年5月開始的國土部和財政部摸底調(diào)研中，這一議題也被納入。調(diào)研提綱提出，應(yīng)盡快研究是否有必要建立土地基金，以及建立方式、基金使用方向及管理方式等關(guān)鍵問題。
　　現(xiàn)供職于福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院的戴雙興，三年前提出借鑒香港經(jīng)驗，設(shè)立國有土地收益基金的構(gòu)想。
　　他認(rèn)為，設(shè)立國有土地收益基金，既可以滿足土地收購儲備制度的資金需求，又可以抑制地方政府過度出讓土地的短期行為。
　　2006年“100號文”下發(fā)后，各地陸續(xù)建立了國有土地收益基金，專項用于土地收儲，雖然名為基金，但是并沒有基金運作之實?！跋愀弁恋厥找婊鹩袑ｉT的管理機構(gòu)，機構(gòu)里面有專門的人才進(jìn)行比如金融方面的投資，它的收益是很高的，而國內(nèi)這塊基金收益很差?！贝麟p興對《財經(jīng)》記者說。
　　來自財政部預(yù)算司的數(shù)據(jù)顯示，2010年國有土地收益基金收入1025.23億元，支出877.92億元，支出范圍包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及前期土地開發(fā)支出等。
　　“解決土地財政，關(guān)鍵是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，包括調(diào)整中央和地方的財政關(guān)系?！秉S小虎認(rèn)為，現(xiàn)在中央財政拿大頭，大部分也都轉(zhuǎn)移到地方，問題是轉(zhuǎn)移支付靠項目運作，弊端很多，實際上變成了“跑部錢進(jìn)”。為此他建議逐步改變財政體制，讓地方政府有穩(wěn)定的稅源。
　　北京財政局副局長孟景偉認(rèn)為，地方依賴土地收入是因為財力不足，根源是中央和地方的財力格局，相對而言中央拿的稅收比較多，而地方政府事權(quán)又日益繁重，造成了收支和財力不匹配。
　　同時，賦予地方政府經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的自主權(quán)又比較少，比如現(xiàn)在嚴(yán)格意義上是不允許地方發(fā)債的，地方政府不得已才通過設(shè)立平臺公司去間接舉債來滿足發(fā)展的資金需求。
　　從一定意義上說，分稅制改革造就了今年的“土地財政”現(xiàn)狀，要徹底解決這一問題，亦需要在稅收分配上做文章。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心一位研究員建議，擴大地方政府在增值稅分享中的比例，同時培養(yǎng)地方政府主體稅種，探索物業(yè)稅開征辦法，在物業(yè)稅方案未成熟前加強對土地增值稅、城市土地使用稅的征收力度。
　　孟景偉認(rèn)為，解決事權(quán)和財權(quán)不匹配問題，可以賦予地方一定的發(fā)債權(quán)。針對一些專家擔(dān)憂這會導(dǎo)致地方債務(wù)失控，孟景偉認(rèn)為，可以實行“上審一級”，即由財政部審定后發(fā)，而且現(xiàn)在有審計，還有市場的選擇，政府不會隨意地去發(fā)債，這比行政約束更有效。
　　
　　預(yù)防新亂象
　　中央、省級政府介入土地出讓金的分配，改變中央、省、市、縣四級政府利益分配格局，必將引發(fā)新一輪央地博弈，一些地方勢必會做小土地出讓凈收益，規(guī)避中央政策。
　　鄒曉云長期關(guān)注地價和土地政策，在他看來，廣東實施省級統(tǒng)籌的難度可能會小一些，因為廣東實體經(jīng)濟發(fā)達(dá)，財政收入主要不是依靠賣地。但是到中西部地區(qū)，土地收入在整個財政收入中的比重太大，有的占40％－50％，如果拿走一半，對地方政府影響會非常大。
　　目前實施土地收儲、出讓的是區(qū)縣級政府，但真正左右土地出讓收益分配的是市級政府，通常情況下，兩級政府通過談判或行政命令，確立土地出讓收益的分成比例。
　　以北京市為例，北京市內(nèi)城六區(qū)土地收益，扣除上繳國家的、各項政策性提取之后，市、區(qū)兩級政府五五分成，遠(yuǎn)郊區(qū)縣各自統(tǒng)籌使用。
　　中央和省級政府的調(diào)控主要通過土地使用相關(guān)規(guī)劃來實現(xiàn)，手段單一，控制力弱，對于市縣政府不足額提取土地出讓收益，也多是聽之任之。過去曾提出拿出部分土地出讓收益用于保障房建設(shè)，中央“1號文件”更是明確要求將更多的土地收益用于農(nóng)村而非城市，但是實際落實并不理想。
　　熟悉內(nèi)情的人士認(rèn)為，一些地方采取將土地出讓金的成本做大，從而減少實際收益，以此來應(yīng)付“1號文件”規(guī)定的支出比例要求。土地出讓凈收益是指土地出讓總收入中剔除各項支出部分，一般為總收入的30％至40％。
　　2006年，財政部WzHLugAbYJznNwrK7VgLOQ==下發(fā)文件將土地出讓管理納入預(yù)算管理，在此之前，預(yù)算外管理的土地出讓金，管理極不規(guī)范，資金收繳、使用等存在諸多漏洞。近年，狀況有所改觀，但是不透明、不規(guī)范等問題依然存在。
　　今年7月20日，海南省審計廳公布了對11個市縣2009年－2010年土地出讓金收入征繳情況的審計結(jié)果，審計發(fā)現(xiàn)市縣欠繳省級土地出讓金情況嚴(yán)重，其中包括九個市縣欠繳省級土地出讓金13.21億元；企業(yè)拖欠土地出讓金數(shù)額較大，38家用地單位共拖欠17.8億元。
　　土地出讓收入未及時入庫現(xiàn)象時有發(fā)生，一些部門違規(guī)開設(shè)土地出讓金收繳過渡性賬戶，從中坐收漁利。
　　海南省審計廳審計時發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象仍然存在，9個市縣共查出違規(guī)開設(shè)土地出讓金收繳過渡性賬戶七個，截至2010年末滯留10.8億元土地出讓金未上繳財政非稅專戶，并從中坐支1.8億元。
　　更有甚者，一些國土部門官員與用地單位勾結(jié)，低價出讓土地，并從中牟利，部分政府官員甚至直接插手土地出讓的項目審批或建設(shè)，已使土地出讓環(huán)節(jié)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。近年，浙江杭州、遼寧撫順、河北石家莊等地出現(xiàn)的土地腐敗案即是明證。
　　為此有研究人員建議，中央政府不應(yīng)只在意土地出讓金的分配，應(yīng)該更加關(guān)注土地出讓金的管理，使之更透明、更合理，不再是一些市、縣政府高度保守的“秘密”。
　　具體建議包括，專司土地經(jīng)營的機構(gòu)獲得的國有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入政府財政分離的專門賬戶，由專門機構(gòu)統(tǒng)一管理；土地出讓收益的使用應(yīng)該經(jīng)過本級人民代表大會的審批，從嚴(yán)使用等。
　　中國土地學(xué)會副理事長黃小虎提出一個更為激進(jìn)的改革思路，他告訴《財經(jīng)》記者，“把土地經(jīng)營職能剝離出來，政府不要再搞土地經(jīng)營了，只要這兩個混在一起，管理必然是虛的?！?br/>　　黃小虎建議成立“土地國資委”——國有土地資產(chǎn)管理委員會，在其下成立國有土地公司等經(jīng)濟組織，經(jīng)營國有土地參與市場運作，或轉(zhuǎn)讓、或出租、或聯(lián)營、或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國家財政上繳土地收益。