6月27日，國家審計(jì)署披露2010年地方債務(wù)余額高達(dá)10.7萬億元，而同期的國家預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅為8.3萬億元，即使算上預(yù)算外收入和政府性基金收入，全部的政府收入與地方債也相差無幾。
　　這意味著存在違約風(fēng)險(xiǎn)的地方債，對當(dāng)下政府而言是個(gè)巨大挑戰(zhàn)，但或許也是從根源上化解該問題的一次機(jī)遇。
　　
　　地方債成因
　　政府債分國債和公債兩種，公債即地方債，中國嚴(yán)格意義上的地方債規(guī)模并不大。1995年《預(yù)算法》明確限制地方發(fā)行債券，這意味著地方要想通過發(fā)債方式獲得建設(shè)資金非常困難，目前唯一可操作的是由財(cái)政部代發(fā)地方債。
　　然而，2008年的國際金融危機(jī)部分改變了這一狀況，為了鼓勵(lì)地方投資，中央一方面實(shí)施了4萬億元的刺激性投資，另一方面放松了對地方債務(wù)的管制，很多地方政府通過融資平臺或其他變相手段獲得銀行貸款，因而10.7萬億元的地方債中有很大一部分是“或有負(fù)債”，即當(dāng)某些條件成立時(shí)債務(wù)才發(fā)生。如負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)會隨著經(jīng)濟(jì)波動而被放大。
　　地方政府在向銀行取得信貸時(shí)，基本都承諾利用預(yù)期的土地出讓收入作為償債來源，主要有兩方面原因：一是正常的預(yù)算內(nèi)收入主要是維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，很難有剩余的財(cái)力來還債；二是土地出讓收入受到的監(jiān)管更少，地方政府使用的自由度更大。
　　2009年房地產(chǎn)市場回暖時(shí)，地方政府預(yù)期其土地出讓收入將隨之大幅度增加，銀行也有類似的預(yù)期。但隨著中央一系列針對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的出臺，住房價(jià)格的增長未達(dá)預(yù)期，土地財(cái)政的增長不盡如人意，部分地方甚至開始減少，這意味著即使是那些政府的直接債務(wù)都可能出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)。
　　違約風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，我們更需深思為何地方會過度借債？這涉及一個(gè)典型的“中國現(xiàn)象”，很多地方政府在借債時(shí)就已知曉其違約風(fēng)險(xiǎn)太高，例如這次披露的78個(gè)地級市和99個(gè)縣級政府的直接債務(wù)率超過100％，這即使在土地出讓收入正常增長的情況下也很難償債。
　　但是，當(dāng)中央政府部分放開地方債時(shí)，每個(gè)地方政府都盡可能多地借債，因?yàn)榻鑲鶐淼耐顿Y收益是本地的，但成本則可能由其他地方分擔(dān)，而不借債的地方政府反而會蒙受損失。概言之，地方政府知道當(dāng)舉債規(guī)模足夠大時(shí)，中央政府會來清理地方債務(wù)，而所謂的中央財(cái)政兜底最后還是全國人民埋單。
　　
　　舉債權(quán)不解決問題
　　當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)規(guī)模過大，風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)時(shí)，很多人建議重新修改《預(yù)算法》，將地方發(fā)行債券的權(quán)力返還給地方政府。由于債券可以在市場上自由流通，所以消費(fèi)者會根據(jù)回報(bào)率來選擇那些質(zhì)量較高的公債，這意味著那些收益率較低的地方債將很難獲得市場的認(rèn)可。
　　因而發(fā)債權(quán)一方面可以彌補(bǔ)地方建設(shè)資金不足的問題，另一方面也會約束地方政府，促使其提高資金的使用效率。
　　但地方債務(wù)只是一系列問題的表現(xiàn)，簡單地將舉債權(quán)賦予地方恐怕無法解決該問題。首先，中國的地方政府都有“投資饑渴癥”，因?yàn)橥顿Y在短期內(nèi)創(chuàng)造了需求，直接貢獻(xiàn)了本地GDP，而中國的地方競爭主要表現(xiàn)就是GDP競爭。
　　并且，地方投資的主要去向是基礎(chǔ)設(shè)施，而非公共服務(wù)，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的增長效應(yīng)是短期的，還能帶來區(qū)域外資本的流入。因而，如果賦予地方舉債權(quán)，則會加大地方在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，從長期看會減少公共服務(wù)的投資，這對中國的長期發(fā)展不利。
　　其次，中國的地方官員都是有任期的。將舉債權(quán)賦予地方政府，會使前任地方政府相對后續(xù)的地方政府發(fā)行更多的地方債，以提高本屆政府的政績，而將償債的責(zé)任轉(zhuǎn)移到下一屆政府。這種現(xiàn)象在發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的可能性更大，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)公債的市場更大。
　　
　　界定政府職能是關(guān)鍵
　　地方債在某種程度上根源于財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對等。統(tǒng)計(jì)上，僅預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP的比重就超過20％，這意味著財(cái)政收入的總量并不少。
　　然而，1994年分稅制改革將大部分財(cái)政收入劃給了中央，優(yōu)質(zhì)稅種如關(guān)稅、消費(fèi)稅全部歸中央財(cái)政，75％的增值稅也劃歸中央財(cái)政。地方財(cái)政的第一大稅種是營業(yè)稅，稅種的劃分與地方投資沖動有直接關(guān)系。在中國，增值稅主要面向制造業(yè)征收，而營業(yè)稅主要面向服務(wù)業(yè)，特別是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，因而房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對地方政府收入貢獻(xiàn)最主要的兩部分是土地出讓金和營業(yè)稅。
　　很多城市之所以大量投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是因?yàn)槌鞘谢軌驇邮薪嫉姆績r(jià)上升，而房價(jià)的上升又會帶來地價(jià)上升，并抬高下一輪土地出讓價(jià)格。在國家嚴(yán)格控制耕地指標(biāo)的情況下，政府只能通過拆遷的方式獲得新的建設(shè)用地，但城市的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用都很高，除非未來的地價(jià)足夠高，要不然地方政府將沒有足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來發(fā)展，這便是“經(jīng)營城市”的基本邏輯。
　　然而，這是一個(gè)循環(huán)的邏輯，地價(jià)高所以地方政府有錢投資基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施上去了，未來的地價(jià)更高，問題是從哪里找到一個(gè)撬點(diǎn)，使得城市的經(jīng)營能進(jìn)入一個(gè)正向的循環(huán)。
　　首先，分稅制情況下，很多地區(qū)本級財(cái)政僅能維持政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒有多余財(cái)力用來發(fā)展。其次，《預(yù)算法》限制了各地通過發(fā)行債券的方式籌集初始的發(fā)展資金，而2008年的金融危機(jī)剛好為很多地方摘去了頭上的“緊箍咒”。
　　因而，化解地方舉債沖動的根本是界定清楚政府的邊界，即在舉債之前，需要弄清楚政府舉債進(jìn)行的投資是否是必須的。對于那些可以贏利的項(xiàng)目，應(yīng)引入市場機(jī)制，交由企業(yè)經(jīng)營。
　　對于公共品，特別是具有非排他性的本地公共品，需要地方政府籌資建設(shè)，但具體的籌資模式則需要重新設(shè)計(jì)，如果這類項(xiàng)目能夠從房價(jià)的上升中獲得補(bǔ)償，應(yīng)采用房產(chǎn)稅而非一次性的土地出讓收入的方式，因?yàn)榉慨a(chǎn)稅既避免了不同屆政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的問題，也與真實(shí)的房價(jià)直接掛鉤。
　　而對于具有外部性的公共品，既惠及本地居民，又對其他地方有正向作用。這類公共品的供給不足，一個(gè)可行的辦法是由中央政府出面進(jìn)行部分補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆蓊~應(yīng)與本地受益的部分對等。
　　這類補(bǔ)償可能出現(xiàn)的問題是地方政府挪用資金，或通過間接方式減少本地財(cái)政用于這方面的投入，然yuVzbgyya8M/MrOoQcCOt94biZD7Etcao+hkfomdnWY=而這種擔(dān)心并不成立。一些對中國和其他國家的研究顯示，中央政府對地方的補(bǔ)助存在“粘紙效應(yīng)”，即當(dāng)中央給予地方教育補(bǔ)助時(shí)，地方財(cái)政原來用于教育的投入不會顯著減少，這種財(cái)政補(bǔ)助盯住在某些特定的領(lǐng)域。
　　對中國地方債而言，舉債權(quán)不是解決問題的良方，重要的是規(guī)范政府行為，使其從某些競爭性的領(lǐng)域退出，而在財(cái)政上要逐步轉(zhuǎn)為公共財(cái)政。
　　作者為華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授
　　
　　
　　評之評
　　地方負(fù)債要有規(guī)則約束
　　□ 馮興元/文
　　中國地方政府之間存在激烈的競爭，地方政府財(cái)政收支之間存在緊密的掛鉤關(guān)系。這兩大因素一方面有利于地方政府參與維護(hù)市場繁榮，推動地方經(jīng)濟(jì)增長，從而成就中國所謂的“市場維護(hù)性聯(lián)邦制”。
　　但這兩大因素也導(dǎo)致地方政府的消費(fèi)和投資沖動居高不下。再加上中央對地方政府官員的業(yè)績考核主要以地方經(jīng)濟(jì)增長為標(biāo)準(zhǔn)，加劇了地方政府的消費(fèi)和投資沖動。此外，傳統(tǒng)文化觀念要求中國地方官員要出政績，有作為，這同樣助長了地方官員的消費(fèi)和投資沖動。
　　這就不難解釋為什么地方政府債務(wù)融資的沖動如此高漲。地方的預(yù)算內(nèi)收入主要用于發(fā)放機(jī)關(guān)與事業(yè)單位人員的工資和日常行政管理。而建設(shè)項(xiàng)目往往依賴土地財(cái)政和債務(wù)融資。
　　現(xiàn)有法律不禁止地方政府通過其所屬公司或所屬項(xiàng)目工程舉債。根據(jù)《預(yù)算法》，地方政府按照量入為出、收支平衡的原則編制預(yù)算，不列赤字；不得發(fā)行地方政府債券，除非法律和國務(wù)院另有規(guī)定。
　　2008年金融危機(jī)發(fā)生后，中央政府宣布4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，為鼓勵(lì)地方政府參與配合，基本上完全放開了地方政府通過其投融資平臺公司的債務(wù)融資通道，并在2009年開始代理發(fā)行地方政府債券。至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立6576家融資平臺公司的債務(wù)余額占比達(dá)46.38％，銀行貸款占比79.01％。銀行貸款多又與地方政府的顯性和隱性擔(dān)保行為有關(guān)。在整個(gè)地方政府債務(wù)膨脹過程中，地方政府受到的規(guī)則約束是欠缺的。對地方政府負(fù)債行為的約束主要來自四方面。
　　一是政府間自上而下的縱向約束，這歸因于中國存在執(zhí)政黨內(nèi)部的民主集中制和“下管一級”的行政管理制度，但中央和地方間存在信息不對稱，中央缺乏信息優(yōu)勢。二是地方政府間的橫向競爭，這體現(xiàn)在地方的制度競爭上，而決定制度競爭勝負(fù)的一大因素雖然是地方債務(wù)的可持續(xù)性，另一個(gè)因素卻是要求地方政府通過擴(kuò)大債務(wù)融資以改進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施。三是來自地方政府內(nèi)部的約束。地方政府屬于小“利維坦”，這意味著來自政府內(nèi)部的“軟約束”可隨時(shí)隨地解除。四是地方財(cái)政民主程序約束，這一因素至關(guān)重要，但恰恰缺失。
　　2010年以來，中國通脹壓力增強(qiáng)，房地產(chǎn)價(jià)格總體上高漲，中央政府不斷收緊銀根，頻頻出臺房產(chǎn)調(diào)控措施。一些地方的土地財(cái)政吃緊，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也開始凸顯，北京、上海、海南等地的一些大型政府建設(shè)項(xiàng)目先后出現(xiàn)資金鏈緊張和面臨斷裂的問題。
　　地方政府債務(wù)融資很大一部分由土地財(cái)政支撐，土地財(cái)政吃緊正引發(fā)一些地方政府債務(wù)危機(jī)。現(xiàn)在是強(qiáng)化地方政府債務(wù)行為約束的時(shí)候了，而強(qiáng)化地方財(cái)政民主是重頭戲。
　　作者為社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、天則所副所長