2011年7月7日至12日，聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署執(zhí)行主任米歇爾·西迪貝（Michel Sidibe）訪華。其行程中的一個(gè)議題即為全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金（下稱全球基金）“暫凍”對(duì)華援助資金事件。
　　7月4日，全球基金代表團(tuán)亦低調(diào)對(duì)華訪問(wèn)，并分別與中國(guó)全球基金項(xiàng)目中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)（PR）和中國(guó)全球基金項(xiàng)目國(guó)家協(xié)調(diào)委員會(huì)（下稱中國(guó)CCM）進(jìn)行座談。知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，此行對(duì)“凍結(jié)”事件未見(jiàn)實(shí)質(zhì)促進(jìn)。
　　由于中國(guó)全球基金艾滋病項(xiàng)目（RCC）被指在采購(gòu)和供應(yīng)管理計(jì)劃、項(xiàng)目文件、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方案、文件遞交時(shí)間、公開透明選擇社會(huì)組織、社會(huì)組織參與RCC項(xiàng)目管理和戰(zhàn)略規(guī)劃、社會(huì)組織資金分配比例下限等多個(gè)方面存在問(wèn)題，2010年10月后，全球基金悄然停止了對(duì)中國(guó)艾滋病項(xiàng)目的一筆大額援助。今年5月中旬，全球基金更是決定，除了挽救生命的藥物供應(yīng)等干預(yù)措施繼續(xù)，暫停對(duì)中國(guó)艾滋病、結(jié)核病和瘧疾項(xiàng)目的所有資助，為期三個(gè)月。
　　根據(jù)聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署駐華辦事處國(guó)家協(xié)調(diào)員馬克（Mark Stirling）的調(diào)查，凍結(jié)事件“對(duì)以各種形式和初衷發(fā)育起來(lái)的草根NGO(非政府組織)的打擊是致命的”，目前很多草根NGO在資金中斷之后，已經(jīng)完全停止了工作。
　　全球基金總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦，它為世界上四分之一的艾滋病項(xiàng)目、三分之二的結(jié)核病項(xiàng)目和四分之三的瘧疾項(xiàng)目提供了國(guó)際資金。公開資料顯示，2003年以來(lái)，中國(guó)接受了來(lái)自全球基金的5.39億美元的援助，另外還有2.95億美元援助基金正在運(yùn)行當(dāng)中。
　　三個(gè)月的凍結(jié)期限如今已過(guò)去三分之二，在對(duì)草根NGO和社區(qū)組織的態(tài)度，以及有關(guān)全球基金援助款項(xiàng)的用途等核心問(wèn)題上，中NdpB9C1ej0fys+B2lC7udQ==國(guó)方面開始作出讓步。
　　不過(guò)，目前全球基金方面并未松口。在衛(wèi)生部、全球基金、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心（下稱中國(guó)CDC）以及國(guó)內(nèi)草根NGO與社區(qū)組織等各方之間，相關(guān)博弈仍在進(jìn)行。
　　
　　發(fā)展還是發(fā)達(dá)
　　“捐贈(zèng)者撤回或暫停捐款是一個(gè)極大的錯(cuò)誤?！泵仔獱枴の鞯县惔诵斜砻鲬B(tài)度說(shuō)。所謂“暫停捐款”和“捐贈(zèng)者撤回”，即“在接到捐贈(zèng)被濫用的報(bào)告后，德國(guó)、西班牙和丹麥已于今年早些時(shí)候暫時(shí)停止了對(duì)日內(nèi)瓦總部的捐助”。
　　一位在中國(guó)CDC任職多年的項(xiàng)目官員認(rèn)為，這是一種將政治因素?fù)诫s進(jìn)公益事業(yè)的博弈。
　　全球基金理事會(huì)原發(fā)展中國(guó)家NGO代表團(tuán)成員梁艷艷給《財(cái)經(jīng)》記者的回信中表示，在公益事業(yè)上，“我從來(lái)認(rèn)為中國(guó)不能永遠(yuǎn)依賴外資，與中國(guó)已經(jīng)超過(guò)日本的GDP相比，中國(guó)本身應(yīng)該更多地將GDP的一定比例的資金投入到公共衛(wèi)生、環(huán)保等公益事業(yè)中來(lái)，中國(guó)本身在這方面的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！?br/>　　“暫停資金是一種博弈，早些年，英國(guó)、澳大利亞等國(guó)的對(duì)外援助策略已經(jīng)縮小了對(duì)中國(guó)的資金投入，因?yàn)樵谥袊?guó)以負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象示人的同時(shí)，西方各國(guó)正在問(wèn)：中國(guó)是否還屬于發(fā)展中國(guó)家？”梁艷艷說(shuō)。
　　全球基金的創(chuàng)建者之一周啟康（Jack Chow）博士，曾在2010年7月21日的《外交政策》雜志上對(duì)中國(guó)的全球基金項(xiàng)目提出質(zhì)疑稱，全球基金“最大的捐贈(zèng)國(guó)美國(guó)，已經(jīng)捐助了55億美元，法國(guó)則捐助了25億美元。這些國(guó)家不想從中獲得任何資金饋贈(zèng)，但中國(guó)卻獲得了相當(dāng)于其捐贈(zèng)60倍的回報(bào)”。
　　全球基金的資金主要是來(lái)自政府、大企業(yè)以及私人基金的捐款。由于其業(yè)務(wù)內(nèi)容是聯(lián)合國(guó)設(shè)定的千年發(fā)展目標(biāo)的重要組成部分，全球基金一直得到了廣泛的支持，除一些歐美國(guó)家的政府支持外，一些國(guó)際知名銀行、石油公司等大企業(yè)對(duì)它的資助也占很大比例。周啟康的觀點(diǎn)讓這些募捐主體產(chǎn)生質(zhì)疑，這種質(zhì)疑導(dǎo)致全球基金擔(dān)心募捐來(lái)源的流失和數(shù)額減少。
　　從2011年的經(jīng)費(fèi)估算上看，全球基金的撥款數(shù)額在整體費(fèi)用投入的占比為23.5％，其他為中國(guó)本地投入；從2012年的經(jīng)費(fèi)估算上看，全球基金的撥款數(shù)額在整體費(fèi)用投入的占比為24％；2010年至2012年三年中，全球基金的撥款數(shù)額在整體費(fèi)用投入的平均占比為24％。
　　上述中國(guó)CDC項(xiàng)目官員據(jù)此認(rèn)為，“凍結(jié)事件對(duì)于中國(guó)的抗艾等大局雖有影響，但還不至于是釜底抽薪。如果要求中國(guó)以發(fā)達(dá)國(guó)家的身份去增加對(duì)全球基金的捐款比例，這將是無(wú)法做到的?！?br/>　　
　　草根NGO認(rèn)證難題
　　如何認(rèn)定草根NGO，成為凍結(jié)事件的一個(gè)直接的博弈點(diǎn)。
　　草根NGO等社區(qū)組織在抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾方面確實(shí)起到了不可低估的作用。2010年，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺亦在公開場(chǎng)合承認(rèn)，在全年的艾滋病檢測(cè)中，50％的高危人群檢測(cè)工作由包括草根NGO在內(nèi)的公民社會(huì)提供。
　　但中國(guó)CDC在7月上旬向衛(wèi)生部提交的一份報(bào)告中，仍認(rèn)為僅在民政部門注冊(cè)的NGO才可以作為扶持對(duì)象。這與全球基金對(duì)NGO普遍扶持的理念出現(xiàn)偏差。對(duì)此，中國(guó)CDC工作人員。有抱怨認(rèn)為，實(shí)際工作中，草根NGO良莠不齊，為資金管理帶來(lái)難題。
　　此前，全球基金暫凍后第一時(shí)間，5月30日下午，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺在云南昆明召集幾名參與全球基金項(xiàng)目的草根組織代表座談。當(dāng)日與會(huì)的東珍人權(quán)教育與實(shí)踐中心項(xiàng)目主任沈婷婷向《財(cái)經(jīng)》記者回憶，陳竺表示國(guó)家正在努力，“你們（草根組織）也要去跟全球基金溝通，你們說(shuō)比政府說(shuō)有用”。
　　馬克認(rèn)為，這件事從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，中國(guó)政府與草根組織的對(duì)話，因?yàn)椤皟鼋Y(jié)”事件而有所加強(qiáng)。
　　據(jù)馬克介紹，中國(guó)衛(wèi)生部將在三方面對(duì)上述承諾予以保障。其一是建立一個(gè)社會(huì)組織自己的統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；其二，將著力完善資助機(jī)制；其三，中國(guó)政府將大力度提升草根NGO和社區(qū)組織的能力建設(shè)。
　　7月8日下午，米歇爾·西迪貝與民政部副部長(zhǎng)竇玉沛進(jìn)行了會(huì)談，社區(qū)參與的重要性成為其中一個(gè)重要主題。
　　一個(gè)重要的變化是，此前7月4日，在2011年民政工作年中分析會(huì)上，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)表示，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》正在抓緊修訂；民政部門對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，將履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。
　　這意味著諸多草根組織有望簡(jiǎn)化程序得以在民政部門注冊(cè)，改變之前的雙重管理門檻。
　　
　　僵持經(jīng)費(fèi)下沉
　　如果說(shuō)草根NGO的地位和管理機(jī)制有望法制化，那么如何確保其運(yùn)作資金的來(lái)源？
　　抗艾RCC項(xiàng)目協(xié)議特別條款第5條規(guī)定，“在每次的項(xiàng)目進(jìn)展中，PR必須向全球基金提交符合要求的證據(jù)，證明：1.民間社會(huì)組織參與了RCC項(xiàng)目戰(zhàn)略規(guī)劃；2.由民間社會(huì)組織執(zhí)行的項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)至少占RCC項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的20％。
　　實(shí)際上，2010年10月份之前，在中國(guó)一共有753個(gè)草根NGO和社區(qū)組織申請(qǐng)到了8442個(gè)項(xiàng)目，用于支持這些項(xiàng)目的資金預(yù)計(jì)是320萬(wàn)美元，僅為當(dāng)年項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)4980萬(wàn)美元的6.4％。
　　這意味著，全球基金的資金使用目的沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。
　　2010年5月底，中國(guó)CCM以社區(qū)為基礎(chǔ)的NGO代表孟林，就全球基金總部與中國(guó)中央PR贈(zèng)款協(xié)議中活動(dòng)經(jīng)費(fèi)比例等問(wèn)題，與全球基金秘書處東亞和太平洋地區(qū)項(xiàng)目經(jīng)理恩可辛.巴悟（Enkhjin Bavuu）進(jìn)行了書面往來(lái)，希望得到全球基金一方的澄清，信中提道，“目前，我得到的信息是活動(dòng)經(jīng)費(fèi)僅僅局限在干預(yù)關(guān)懷，而不包括督導(dǎo)評(píng)估和人力資源等費(fèi)用?！?br/>　　最大分歧正在所謂“項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)”的外延上，全球基金與草根NGO所認(rèn)定的20％的分母范圍遠(yuǎn)寬泛于中國(guó)PR的理解，實(shí)際撥付款項(xiàng)因此大大縮水。
　　
　　恩可辛在回信中，代表全球基金解釋“項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)是指全部經(jīng)費(fèi)減去藥品和衛(wèi)生產(chǎn)品的采購(gòu)經(jīng)費(fèi)”，并表示如果民間組織的辦公室租賃、人員工資等得不到支持，資金來(lái)源不穩(wěn)定，其能力無(wú)法得到提高。
　　中國(guó)CDC性病艾滋病預(yù)防控制中心項(xiàng)目辦主任王曉春也加入了郵件組的討論，他代表中央PR對(duì)全球基金的上述解釋進(jìn)行質(zhì)疑：“在已經(jīng)批準(zhǔn)的RCC工作計(jì)劃和預(yù)算中，有四種預(yù)算類別：人力資源、采購(gòu)、監(jiān)督/評(píng)估，以及項(xiàng)目活動(dòng)。因此，項(xiàng)目活動(dòng)預(yù)算應(yīng)該特指這種預(yù)算類別，而非諸多草根組織與全球基金所指的全部資助總額?！?br/>　　同時(shí)，對(duì)于贈(zèng)款比例這一“分子”，全球基金與中央PR亦有不同理解。全球基金方面認(rèn)為，20％的資金下沉僅為第一年的下限，到項(xiàng)目第二、三年，這個(gè)下限必須提高到至少30％。
　　王曉春回信，2010年民間社會(huì)組織預(yù)算比例在20％，這一比例將在兩三年內(nèi)保持不變。理由是，“我們此前談到的關(guān)鍵點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是分配給民間社會(huì)組織的總資金量逐年增加，而非活動(dòng)預(yù)算的比例逐年增加。正如我們多次提到的，民間社會(huì)組織預(yù)算的增加應(yīng)當(dāng)基于2011年和2012年項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的按固定比例增加?！?
　　僵持之下，2010年7月，全球基金日內(nèi)瓦總部專門派出官員，來(lái)華與中央PR討論上述問(wèn)題。同年10月，抗艾資金被凍結(jié)。
　　在馬克看來(lái)，這種博弈是一種良性的，它將促進(jìn)中國(guó)公民社會(huì)的建設(shè)和發(fā)育。“但是，全球基金不能以2010年援助款項(xiàng)下沉到草根組織不足20％為理由停止撥款，原因是，全球基金2010年10月就凍結(jié)了抗艾資金，距離整年度來(lái)講，還有兩個(gè)月無(wú)法統(tǒng)計(jì)?！?br/>　　
　　經(jīng)費(fèi)使用爭(zhēng)議
　　7月上旬，中國(guó)CDC在給衛(wèi)生部的匯報(bào)中提及，CDC工作人員領(lǐng)取的來(lái)自全球基金援助款項(xiàng)中的工作補(bǔ)貼正在組織清退。
　　全球基金方面認(rèn)為，在所有開展的援助項(xiàng)目中，中國(guó)CDC本身的工作人員不應(yīng)該得到補(bǔ)貼，這是他們職責(zé)所在。除了一些項(xiàng)目必需的外聘人員應(yīng)該得到補(bǔ)貼以外，全球基金正在督導(dǎo)各地中國(guó)CDC的工作人員清退補(bǔ)貼，有的地方已經(jīng)開始具體的清退。由于具體項(xiàng)目各異，工作人員拿到的補(bǔ)貼也各異，這一工作將十分龐雜。
　　此外，全球基金還認(rèn)為，即使是中國(guó)CDC的工作人員也存在補(bǔ)貼分配不公平的現(xiàn)象。比如，補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)發(fā)放給直接參與項(xiàng)目的工作人員，而實(shí)際上，很多沒(méi)有直接參與項(xiàng)目的工作人員也拿到了補(bǔ)貼。
　　上述中國(guó)CDC的項(xiàng)目官員則表示，大家對(duì)這種清退工作抵觸心理很大，有可能會(huì)導(dǎo)致未來(lái)工作積極性的降低。他承認(rèn)確實(shí)有很多沒(méi)有直接參與項(xiàng)目的中國(guó)CDC工作人員也拿到了補(bǔ)貼，“但這很正常，因?yàn)橐粋€(gè)組織內(nèi)部分工不同，有的直接參與項(xiàng)目，而有的則在后面做服務(wù)和后勤工作，這種間接參與其實(shí)也是為項(xiàng)目付出了勞動(dòng)?！?br/>　　在財(cái)務(wù)方面的另外一個(gè)分歧是有關(guān)合法票據(jù)的問(wèn)題。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，一個(gè)突出的問(wèn)題是各個(gè)國(guó)家的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)體系不一樣，有的是發(fā)票，有的是收據(jù)。在具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，有的花銷沒(méi)有任何財(cái)務(wù)證明。這些問(wèn)題導(dǎo)致全球基金與各個(gè)國(guó)家在經(jīng)費(fèi)的使用和審核上有了不同的理解，哪些錢該花，哪些是合理的票據(jù)，分歧越來(lái)越大。
　　在全球基金與中國(guó)有關(guān)方面最近的交涉中，削減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被提上議程：三個(gè)項(xiàng)目的削減比例雖各不相同，平均削減幅度被指應(yīng)為50％乃至更多。全球基金秘書處韋伯博士就表示，中國(guó)全球基金項(xiàng)目原有的培訓(xùn)計(jì)劃中很多培訓(xùn)不必要，部分培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可以由政府經(jīng)費(fèi)承擔(dān)，全球基金只支持極少部分必要的培訓(xùn)。
　　
　　“雙軌制”期待
　　孟林把全球基金的援助比喻成一塊大蛋糕，“蛋糕是草根組織們爭(zhēng)取來(lái)的，而一旦來(lái)了，草根組織在如何分配蛋糕上卻沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)”。他希望此次資金暫凍能成為草根組織與政府共同參與治理的改革契機(jī)。
　　6月22日，根據(jù)CCM艾滋病專項(xiàng)工作組（AWG）會(huì)議意見(jiàn)，中國(guó)CDC起草的一份對(duì)成立專職負(fù)責(zé)社區(qū)組織參與的次級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)（CBO-SR）的“申請(qǐng)指南”正在廣泛征求社區(qū)組織的意見(jiàn)。
　　根據(jù)“申請(qǐng)指南”草案內(nèi)容，PR與AWG達(dá)成一致意見(jiàn)，為遵循和充分體現(xiàn)全社會(huì)參與的原則，2011年－2012年P(guān)R/RCC將年度總預(yù)算扣除采購(gòu)經(jīng)費(fèi)后的25％用于支持社區(qū)組織和艾滋病病毒感染者組織，5％用于支持協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、人民團(tuán)體和科研機(jī)構(gòu)等。具體經(jīng)費(fèi)額度待2011年－2012年項(xiàng)目協(xié)議簽署最終確定（25％經(jīng)費(fèi)上限不超過(guò)1340萬(wàn)美元）。
　　在費(fèi)用保障上，則將開設(shè)全球基金獨(dú)立賬戶，專款專用。
　　CBO-SR作為PR/RCC的次級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，接受PR/RCC的統(tǒng)一管理以及PR和CCM的監(jiān)督，同時(shí)需與其他31個(gè)省級(jí)項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu) (SR) 建立協(xié)作關(guān)系，其中CBO-SR開展對(duì)各中標(biāo)活動(dòng)類社區(qū)組織的管理和監(jiān)督，31個(gè)省級(jí)SR對(duì)中標(biāo)社區(qū)組織提供質(zhì)量控制、網(wǎng)絡(luò)直報(bào)和必要的技術(shù)支持。另外，CBO-SR需加強(qiáng)并發(fā)展與國(guó)家及31個(gè)省級(jí)社會(huì)組織咨詢小組/工作平臺(tái)的可持續(xù)性合作機(jī)制，充分發(fā)揮省級(jí)咨詢小組/平臺(tái)在RCC項(xiàng)目中的積極作用。
　　根據(jù)這個(gè)指南的意圖，將為推行今后雙重軌道籌資的探索可行機(jī)制并提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。這項(xiàng)制度涉及如何增加草根組織在全球基金項(xiàng)目中的話語(yǔ)權(quán)與參與度。
　　雙重軌道籌資是全球基金2008年在中國(guó)昆明召開的第16次理事會(huì)上的一項(xiàng)重要決議，指自第八輪項(xiàng)目起，申請(qǐng)中應(yīng)包括政府和非政府中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將其作為承諾事項(xiàng)的一部分，以加強(qiáng)民間社團(tuán)和私營(yíng)部門在全球基金程序中的任務(wù)。簡(jiǎn)言之，是要有兩個(gè)中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即雙PR，一個(gè)是政府PR，一個(gè)是非政府PR。
　　2008年，國(guó)務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室（下稱國(guó)艾辦）當(dāng)選為政府PR，中國(guó)性病艾滋病防治協(xié)會(huì)（下稱中艾協(xié)）當(dāng)選為非政府PR。中艾協(xié)后以“項(xiàng)目活動(dòng)絕大多數(shù)都是需要政府多部門協(xié)調(diào)的，純粹NGO扮演主要作用的活動(dòng)只占很小的比例”為由，認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目應(yīng)該由國(guó)艾辦主導(dǎo)，“兩個(gè)PR有可能會(huì)產(chǎn)生矛盾”，放棄了PR資格，最終大會(huì)也沒(méi)有對(duì)非政府PR進(jìn)行增補(bǔ)。單PR的局面延續(xù)至今。
　　今年5月中旬，在雙PR改革上，全球基金日內(nèi)瓦總部對(duì)于中國(guó)CCM已經(jīng)有了硬性時(shí)間表，“在2012年6月份以前完成雙軌制。”
　　隨著全球基金與中國(guó)政府的溝通，尤其是中國(guó)方面作出一些讓步后，凍結(jié)事件將有望得到化解。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，衛(wèi)生部就“凍結(jié)”事件專門組成了一個(gè)工作組，并到各省進(jìn)行自查。
　　同時(shí)，考慮到草根NGO的生存狀態(tài)和危重病人尤其兒童藥物的匱乏，全球基金決定，在“凍結(jié)”的三個(gè)月中，繼續(xù)向中國(guó)提供1900萬(wàn)美元（不含采購(gòu)費(fèi)用）的資金援助。
　　本刊記者王宇、胡采萍對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)