李愛民

根據(jù)自然壟斷性以及公共性和外部性的大小進(jìn)而在綜合利用水利工程項(xiàng)目中引入競(jìng)爭(zhēng)的程度決定政府參與還是民間參與的總體原則，通過形式多樣的分類方法和設(shè)計(jì)良好的制度安排，完全使綜合利用水利工程項(xiàng)目的投資運(yùn)行走向良性循環(huán)。

一、建立政府授權(quán)企業(yè)化運(yùn)行制度

政府授權(quán)的企業(yè)化運(yùn)行制度的建立包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:第一是建立政府授權(quán)的投資和經(jīng)營制度，按照國家投資體制改革趨勢(shì)分析，今后政府用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面的投資將逐步實(shí)現(xiàn)間接化和市場(chǎng)化運(yùn)作，而且原則上必須通過政府授權(quán)投資主體來組織和具體實(shí)施。在水利投資領(lǐng)域，特別是對(duì)于經(jīng)營性效益相對(duì)較差的綜合利用水利工程，由于往往需要政府出具財(cái)政性資金予以扶持，故建立政府授權(quán)投資主體，防止“政府投資主體虛位”，就顯得更為重要一些。同時(shí)，鑒于在現(xiàn)有綜合利用水利樞紐工程建設(shè)和管理中普遍存在因“政府投資主體虛位”而產(chǎn)生的“內(nèi)部人控制”問題，建立政府授權(quán)投資和經(jīng)營制度有助于建立和完善投資約束責(zé)任機(jī)制和對(duì)“內(nèi)部人”的監(jiān)督機(jī)制。而各級(jí)政府對(duì)經(jīng)營性水利建設(shè)項(xiàng)目(包括綜合利用水利樞紐建設(shè)項(xiàng)目)的投資，原則上應(yīng)通過其授權(quán)的水利投資主體來組織和實(shí)施。各級(jí)地方政府授權(quán)水利建設(shè)的投資主體也可參照這種方式組建。

二、推行投資項(xiàng)目招標(biāo)制

在綜合利用水利工程的項(xiàng)目決策過程、建設(shè)過程、運(yùn)行管理過程中引入競(jìng)爭(zhēng)，全方位推進(jìn)“項(xiàng)目招標(biāo)制”。項(xiàng)目招標(biāo)也稱“項(xiàng)目法人招標(biāo)”，是指政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)部門在確定建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)規(guī)模和政府出資額(補(bǔ)貼、貸款或貼息標(biāo)準(zhǔn))后，通過公開招標(biāo)的方式擇優(yōu)確定項(xiàng)目的投資者(或項(xiàng)目法人)，并由中標(biāo)的投資者自主進(jìn)行項(xiàng)目投資決策和組織實(shí)施以及今后的管理運(yùn)行。改革以來，綜合性水利工程在建設(shè)領(lǐng)域逐步引入了一些市場(chǎng)化、商業(yè)化的做法，如在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段，通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇關(guān)鍵設(shè)備、材料的供應(yīng)商和建筑安裝工程的施工單位，推行工程監(jiān)理制，以做好項(xiàng)目“資金、質(zhì)量、進(jìn)度”三大控制，提高項(xiàng)目投資效益。但在項(xiàng)目的決策階段和確定項(xiàng)目的責(zé)任主體時(shí)，市場(chǎng)化改革步伐進(jìn)展仍十分緩慢，其突出表現(xiàn)行政壟斷現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，為各類投資主體提供公平投資機(jī)會(huì)的“項(xiàng)目招標(biāo)”方式還較少應(yīng)用。為此，要進(jìn)一步在投資的決策階段、運(yùn)行管理階段推行“項(xiàng)目招標(biāo)制”。

三、完善工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制

實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制是我國基本建設(shè)體制改革的最重要內(nèi)容之一。自我國實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，基本建設(shè)管理體制改革始終作為重要方面。上個(gè)世紀(jì)九十年代，為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，參照國際上通行的做法，提出了實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的概念。為此，國家有關(guān)部門專門制定了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》。這個(gè)規(guī)定實(shí)施10年來，己經(jīng)取得了很大成效，在實(shí)踐中也積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。特別是結(jié)合實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制，己經(jīng)形成了一套有中國特色的基本建設(shè)管理體制的基本框架。但是，我國基本建設(shè)管理體制改革仍在探索過程中。特別是在綜合利用水利工程建設(shè)項(xiàng)目中如何實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，怎樣建立建設(shè)項(xiàng)目管理者更為有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，完全理順投資者、項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)施者、項(xiàng)目建成后的運(yùn)行管理者、行政管理部門、監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等等，都還有大量的工作要做，有一些還涉及重大的理論問題。目前，較大型的綜合利用水利工程基本上由政府為主來興辦，建設(shè)資金主要靠政府籌集，項(xiàng)目的真正業(yè)主是政府。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府也必須在宏觀上加強(qiáng)控制，有時(shí)還需要直接干預(yù)。甚至項(xiàng)目建成以后，其運(yùn)行管理模式和機(jī)制也要政府來調(diào)控。這種干預(yù)和調(diào)控，其中重要的方面就是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理體制與運(yùn)行管理體制的設(shè)計(jì)。從制度上規(guī)定投資者、建設(shè)管理者、運(yùn)行管理者、監(jiān)督者等各方面的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，特別是要明確建設(shè)管理和運(yùn)行管理主體的地位和責(zé)任。

四、完善工程投資和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制

盡管綜合利用水利樞紐工程投資和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)傇诶碚摵头椒ㄉ喜淮嬖谥卮蠓制?，但在?shí)踐中，長(zhǎng)期以來很多工程沒有很好的落實(shí)政企投資分?jǐn)?，即沒有提供公共產(chǎn)品(或服務(wù))與提供私人產(chǎn)品(或服務(wù))的資產(chǎn)分?jǐn)?，使得其建設(shè)管理單位需要承擔(dān)公益性資產(chǎn)的管理和維護(hù)責(zé)任，而相關(guān)成本和費(fèi)用又難以從政府或受益群體獲得足夠的補(bǔ)償?！端a(chǎn)業(yè)政策》將水利建設(shè)項(xiàng)目劃分為甲、乙兩類的目的主要是明確項(xiàng)目各參與方(尤其是政府和企業(yè))在項(xiàng)目公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的“責(zé)、權(quán)、利”。建立綜合利用水利工程投資和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制的目的在于進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)各方的“責(zé)、權(quán)、利”。對(duì)于一些財(cái)務(wù)效益較差或以防洪、減淤等公益性目標(biāo)為主的綜合利用水利工程，可根據(jù)按效益比例等的功能法、市場(chǎng)法等進(jìn)行投資和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)偂Ｔ陧?xiàng)目可行性研究和審批時(shí)，要明確區(qū)分這類綜合利用水利工程項(xiàng)目中的公益性資產(chǎn)投資和經(jīng)營性資產(chǎn)投資。在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期，要按照《公司法》和項(xiàng)目法人責(zé)任制等的要求組建項(xiàng)目法人(或稱項(xiàng)目公司)，并由政府(水利行政主管部門)授權(quán)該項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的公益性資產(chǎn)進(jìn)行管理和維護(hù)。對(duì)于項(xiàng)目的公益性資產(chǎn)，原則上應(yīng)全部納入財(cái)政投融資范疇：①其投資應(yīng)全額安排財(cái)政預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金、水利建設(shè)基金等財(cái)政性資金；②工程的運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用支出和必要的更新改造投資，原則上也應(yīng)足額安排財(cái)政性資金或政府創(chuàng)造條件由公益性效益的受益群體承擔(dān)。在從整體上分析財(cái)務(wù)效益較差的綜合利用水利工程項(xiàng)目中，往往非經(jīng)營性資產(chǎn)的投資和運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用占據(jù)相當(dāng)大比例，如果其扣除公益性資產(chǎn)外的經(jīng)營性資產(chǎn)部分的財(cái)務(wù)效益較好，為適當(dāng)減少政府財(cái)政性資金支出或受益群體的負(fù)擔(dān)，政府也可要求其經(jīng)營性資產(chǎn)的項(xiàng)目公司從所得稅前的利潤(rùn)總額中承擔(dān)一部分非經(jīng)營性資產(chǎn)的管理和運(yùn)行費(fèi)用。在這種由經(jīng)營性資產(chǎn)的收益承擔(dān)部分非經(jīng)營性資產(chǎn)管理和運(yùn)行費(fèi)用的情況下，應(yīng)避免導(dǎo)致新的“政企不分”和“權(quán)責(zé)不清”。對(duì)于一些財(cái)務(wù)效益較好、以水利水電資源開發(fā)利用為主的綜合利用水利工程，如絕大多數(shù)由國家電力公司及其子公司(各省級(jí)電力公司)投資的以發(fā)電為主的水利建設(shè)項(xiàng)目，由于其一般具有相對(duì)比較穩(wěn)定的投資回報(bào)，作為對(duì)獲得該水利項(xiàng)目投資開發(fā)權(quán)的附加條件，國家可要求：①該項(xiàng)目中公益性資產(chǎn)的投資費(fèi)用計(jì)入整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，原則上全額由項(xiàng)目投資主體自行承擔(dān)；②該項(xiàng)目中公益性資產(chǎn)的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用計(jì)入整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)成本中，并全額由項(xiàng)目的經(jīng)營性收入在所得稅前支付。綜合利用水利工程除公益性資產(chǎn)外的經(jīng)營性資產(chǎn)，可視為一個(gè)具有一定經(jīng)營性的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，對(duì)此可落實(shí)項(xiàng)目資本金制度和項(xiàng)目法人責(zé)任制，并按照公司法和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建項(xiàng)目公司。除項(xiàng)目資本金以外的融資，國家可提供政策性貸款或財(cái)政貼息資金。項(xiàng)目經(jīng)營性資產(chǎn)運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用和還本付息，應(yīng)按現(xiàn)行企業(yè)財(cái)會(huì)制度的規(guī)定，由項(xiàng)目法人從經(jīng)營收入中解決。

按照上述思路，新建的綜合利用水利工程項(xiàng)目，其責(zé)任主體將不再是一個(gè)事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，而是一個(gè)“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、自主經(jīng)營”的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，同時(shí)受政府(水利行政主管部門)授權(quán)，代表政府管理和維護(hù)項(xiàng)目中的公益性資產(chǎn)。對(duì)于現(xiàn)有和在建的一些綜合利用水利樞紐工程的建設(shè)管理單位，也應(yīng)按這一思路，首先在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的分離，然后改組為具有企業(yè)法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體—國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司或股份有限公司(條件具備的話，改組后甚至可以申請(qǐng)發(fā)行股票成為上市公司)，并由政府授權(quán)管理和維護(hù)工程項(xiàng)目中的公益性資產(chǎn)，相應(yīng)的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用也應(yīng)由政府部分或全額承擔(dān)。