果中山

(哈爾濱市公安消防支隊,黑龍江 哈爾濱150040)

近年來，各種自然災(zāi)害事故，各種危險化學(xué)品泄漏，建筑倒塌，道路交通事故，突發(fā)公共事件，重特大火災(zāi)事故頻繁發(fā)生，個別事故呈上升趨勢。災(zāi)害事故呈現(xiàn)出的突發(fā)性、多發(fā)性、連鎖性、復(fù)雜性和不可預(yù)見性的特點(diǎn)，如“汶川”、“玉樹”大地震、“舟曲”泥石流、遼寧大連“7.16”油庫爆炸、江蘇南京“7.28”丙烯管道爆炸、黑龍江伊春“8.16”鞭炮廠爆炸、“8.24”飛機(jī)失事和大興安嶺森林大火等突如其來的災(zāi)害事故，給國家?guī)砭薮髶p失，給人民生命財產(chǎn)帶來巨大威脅，同時也使政府和社會應(yīng)急救援工作面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。就上述搶險救災(zāi)情況看，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對得力，力量調(diào)動及時，搶險救援有效，最大限度的降低了災(zāi)害損失。重特大災(zāi)害事故的處置，不但彰顯了黨和政府的統(tǒng)一指揮能力，而且也檢驗了社會各界專門組織和專業(yè)力量實際水平，其中有許多經(jīng)驗可以總結(jié)，也有一些教訓(xùn)需要吸取。我國地域遼闊，人口眾多，災(zāi)害事故頻發(fā)，一方水土養(yǎng)一方人，一方人保一方平安。從我國北方城市哈爾濱市這些年處置各類災(zāi)害事故情況看，消防部隊和各類專業(yè)隊伍發(fā)揮了重要的作用。但力量建設(shè)，機(jī)制建設(shè)，裝備建設(shè)，能力建設(shè)水平不高，特別是重特大事故應(yīng)急救援存在著調(diào)動指揮難，救援力量到位慢，專業(yè)隊伍合力不強(qiáng)等問題。因此，建設(shè)應(yīng)急救援體系、健全應(yīng)急救援機(jī)制、建立以公安消防部隊為依托的政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的綜合應(yīng)急救援隊伍，承擔(dān)各種災(zāi)害事故任務(wù)勢在必行。

1 哈爾濱市應(yīng)急救援的基本情況

1.1 應(yīng)急救援隊伍具有基本架構(gòu)

一是政府高度重視，組建了應(yīng)急管理辦公室，加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)。政府規(guī)范了“五位一體”的應(yīng)急救援隊伍，主要包括：骨干應(yīng)急救援隊伍（公安消防、武警、解放軍、預(yù)備役）；專業(yè)應(yīng)急救援隊伍（公安、人防、安全、衛(wèi)生、建設(shè)、房產(chǎn)、國土資源、環(huán)保、氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、海事、急救、電力、燃?xì)?、供熱、地鐵、供水、排水、通訊和廣播電視）；綜合應(yīng)急救援隊伍，由各級政府、有關(guān)部門、企事業(yè)單位和群眾自發(fā)組建的非專業(yè)的專職、兼職應(yīng)急救援隊伍；志愿者應(yīng)急救援隊伍，由文明辦、共青團(tuán)、紅十字會、青年志愿者協(xié)會及其他組織建立的各種志愿者參加的應(yīng)急救援隊伍；專家應(yīng)急救援隊伍，由各行業(yè)、各領(lǐng)域具備一定專業(yè)技術(shù)的專門人才組成的專家組。全市應(yīng)急救援隊伍具有基本架構(gòu)。

二是制定了多種災(zāi)害、突發(fā)事故處置預(yù)案，組織了專項演練和多部門跨地區(qū)的綜合演練，如公安機(jī)關(guān)聯(lián)合反恐處突演習(xí)，消防部隊大兵團(tuán)滅火救援演習(xí)等，提高了組織指揮，專業(yè)處置，聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。

三是卓有成效的處置了各種災(zāi)害事故，最大限度的減少了災(zāi)害損失，保障了社會安全穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，2009年全市各專業(yè)隊伍有效處置了交通事故2553起，滅火救援6859次。

四是加強(qiáng)了應(yīng)急救援技術(shù)裝備的投入，僅消防部隊統(tǒng)計，政府累計投入專項資金8545萬元用于購置裝備器材建設(shè)，有效地提升了消防部隊滅火救援和應(yīng)急處突的能力。

1.2 應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)中存在的問題

一是應(yīng)急救援隊伍建設(shè)不強(qiáng)。全市應(yīng)急救援隊伍建設(shè)沒有統(tǒng)一的立法約束，分散于多個部門或行業(yè)，力量分散，標(biāo)準(zhǔn)不一，功能單一，通用性差，存在應(yīng)急救援架構(gòu)松散，缺乏合力性。

二是應(yīng)急救援力量聯(lián)動機(jī)制不健全。目前全市應(yīng)急救援力量還未建立聯(lián)動聯(lián)勤聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)保協(xié)作統(tǒng)一的工作機(jī)制，政府確定的“五位一體”應(yīng)急救援隊伍也沒有形成完整體系，重特大災(zāi)害事故面前，往往是消防部隊先到位孤軍奮戰(zhàn)，可調(diào)動和利用的應(yīng)急力量多頭請示，調(diào)動難，出動慢，準(zhǔn)備不充分，缺乏協(xié)調(diào)性。

三是應(yīng)急救援裝備不適應(yīng)。應(yīng)急救援需要的特種器材裝備類型多樣，技術(shù)要求高，購置價格昂貴，由于受經(jīng)費(fèi)、專業(yè)等方面的限制，不能按需要配齊，只能配備一些常用專勤器材和個人防護(hù)裝備，即使是配備高端裝備器材數(shù)量有限，當(dāng)遇到一些特殊事故，特種器材缺乏，影響搶險救援效率，缺乏針對性。

四是應(yīng)急救援攻堅力量不明確。應(yīng)急救援力量多部門、多專業(yè)，存在著互不隸屬，條塊分割，資源無法整合到位，重復(fù)建設(shè)較多，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，市政府還沒有建立或明確綜合性應(yīng)急救援隊伍依托主體力量，缺乏依托力量攻堅性。

五是應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)不暢通。應(yīng)急救援體系建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督和指導(dǎo)，管理制度不完善，在救援行動中，各職能部門和專業(yè)隊伍處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)。當(dāng)發(fā)生重特大事故和特殊災(zāi)害，尤其是發(fā)生涉及各種災(zāi)害或跨地區(qū)、跨行業(yè)的事故，需要組織動員大量人力、物力、財力多種力量大兵團(tuán)作戰(zhàn)時，由于政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急救援指揮平臺尚未確立，救援工作中往往存在職責(zé)不清，機(jī)制不順，總體協(xié)調(diào)不強(qiáng)等問題，缺乏統(tǒng)一性。

六是應(yīng)急救援保障體系不完善。缺乏物質(zhì)調(diào)集，通信聯(lián)絡(luò)、交通運(yùn)輸?shù)缺Ｕ蠙C(jī)制，缺乏統(tǒng)籌性。

2、建立政府領(lǐng)導(dǎo)以公安消防隊伍為依托的綜合應(yīng)急救援體系已經(jīng)明確

2.1 政府文件明確了應(yīng)急救援建設(shè)原則、目標(biāo)、任務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急救援隊伍建設(shè)意見》（國辦發(fā) [2009]59號）和黑龍江省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)公安消防隊伍綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)的意見》（黑政發(fā)[2010]61號文件）要求，決定以公安消防隊伍為依托，建立綜合性應(yīng)急救援力量，明確了構(gòu)建應(yīng)急救援體系的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)。2012年要完成省、市、縣三級綜合性應(yīng)急救援力量的建設(shè)任務(wù)，建成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮下，依托公安消防隊伍建立綜合應(yīng)急救援指揮體系、隊伍體系、預(yù)案體系、訓(xùn)練體系和綜合保障體系，完善應(yīng)急救援法規(guī)建設(shè)，建立有效的聯(lián)動應(yīng)急救援工作機(jī)制。

2.2 法律法規(guī)賦予了消防隊伍法定職責(zé)?！断婪ā返?7條明確規(guī)定“公安消防隊、專職消防隊依照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員為主的應(yīng)急救援工作”。第38條規(guī)定“公安消防隊、專職消防隊?wèi)?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援專業(yè)力量的骨干作用；按照國家規(guī)定，組織實施專業(yè)技能訓(xùn)練，配備并維護(hù)保養(yǎng)裝備器材，提高火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援能力”。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工作意見》第10條指出并規(guī)定“公安消防隊要在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，除完成火災(zāi)撲救外，要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)自然災(zāi)害，礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救援工作”。因此，公安消防隊伍作為應(yīng)急救援的骨干力量是法律賦予的責(zé)任。

2.3 依托公安消防部隊建立綜合應(yīng)急救援隊伍處置各類災(zāi)害事故具備的優(yōu)勢

一是體制優(yōu)勢。公安消防部隊即是公安機(jī)關(guān)的一個警種，又是武警序列的一支現(xiàn)役部隊，紀(jì)律嚴(yán)明，訓(xùn)練有素，作風(fēng)頑強(qiáng)，體系完整，在省、市、縣大中小城市有總隊、支隊、大隊和中隊完整建制的布局，點(diǎn)多面廣，形成了應(yīng)急救援的縱向體系和橫向網(wǎng)絡(luò)。

二是人才裝備優(yōu)勢。這些年隨著社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，消防現(xiàn)代化水平得到迅速提升，哈爾濱市消防隊伍有公安、企業(yè)和民辦三支消防力量，其中哈爾濱市公安消防支隊是全國較大支隊之一，現(xiàn)有官兵1500余人，戰(zhàn)斗車輛230多臺，1個特勤大隊，1個戰(zhàn)勤保障大隊，18個消防大隊，33個戰(zhàn)斗中隊；企業(yè)專職消防隊23個，專職消防員598人，戰(zhàn)斗車輛81臺；民辦消防隊115個，消防隊員495人，消防車輛124臺。消防隊伍覆蓋了全市8區(qū)10縣市5.3萬平方公里，晝夜擔(dān)負(fù)著滅火救援和搶險救災(zāi)的任務(wù)。特別是哈爾濱市公安消防支隊，建有現(xiàn)代化通信指揮系統(tǒng)，完備的教育訓(xùn)練基地，具有在全國建設(shè)最早承擔(dān)搶險救災(zāi)攻堅任務(wù)的特勤大隊和機(jī)動性能較高的戰(zhàn)勤保障大隊，配有先進(jìn)的戰(zhàn)斗車輛、個人防護(hù)、偵檢、破拆、堵漏、洗消等裝備，已經(jīng)具備了處置各類災(zāi)害事故的能力，為哈爾濱市建立綜合應(yīng)急救援隊伍提供了較為完善的人才、隊伍、技術(shù)和裝備保障。

三是實戰(zhàn)經(jīng)驗優(yōu)勢。哈爾濱市公安消防支隊每年進(jìn)行火災(zāi)撲救搶險救援和處置各類災(zāi)害事故萬余次，其中搶險救援占75%以上，為保衛(wèi)哈爾濱市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生命財產(chǎn)安全做出了突出貢獻(xiàn)。實戰(zhàn)中部隊得到了全面鍛煉，晝夜執(zhí)勤，戰(zhàn)備嚴(yán)格，各種預(yù)案完備，接處警快速，出動迅速，第一時間到場，第一時間展開救援，作戰(zhàn)行動高效，積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗。

3、加強(qiáng)綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的構(gòu)想

國務(wù)院辦公廳59號和黑政發(fā)61號文件要求明確，依托公安消防隊伍建立反應(yīng)速度快、機(jī)動性能高、處置能力強(qiáng)的綜合應(yīng)急救援隊伍的基礎(chǔ)和條件已經(jīng)具備。對此，筆者根據(jù)哈爾濱市的實際情況，認(rèn)為加快市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)硬件較好、成熟可行，應(yīng)突出在以下幾個方面重點(diǎn)推進(jìn)。

3.1 加強(qiáng)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，加快綜合應(yīng)急救援隊伍體系建設(shè)

一是加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確各級責(zé)任。各級政府要按照國務(wù)院的要求，成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT領(lǐng)導(dǎo)小組或政府應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)，確定政策，下發(fā)文件，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一要求，明確各級政府和有關(guān)部門建設(shè)綜合應(yīng)急救援隊伍的目標(biāo)和任務(wù)。二是分級實施，構(gòu)建體系。首先，按照“一專多能、一隊多用”的要求，市、縣（區(qū)）政府要以當(dāng)?shù)毓蚕啦筷牉橐劳校涌鞓?gòu)建“骨干”、“專業(yè)”、“企事業(yè)單位專兼職組織”、“志愿者”和“專家”“五位一體”的綜合應(yīng)急救援體系。其次成立機(jī)構(gòu)，授命掛牌，搭建平臺。綜合應(yīng)急救援組織領(lǐng)導(dǎo)，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，政府各職能部門和部隊主要領(lǐng)導(dǎo)為機(jī)構(gòu)成員；按照文件要求，市公安消防支隊和縣（區(qū)）消防大中隊，加掛相應(yīng)的公安消防應(yīng)急救援支、大、中隊牌子，各級軍政主官任公安消防綜合應(yīng)急救援隊的隊長、政委和相應(yīng)的職務(wù)；各職能部門成立專業(yè)隊伍，各專業(yè)隊伍領(lǐng)導(dǎo)由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，加掛相應(yīng)的專業(yè)應(yīng)急救援隊牌子。第三，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級政府，要按照市政府的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，加快跟進(jìn)建設(shè)。其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可依托當(dāng)?shù)毓才沙鏊臀溲b部加強(qiáng)基層應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。

3.2 整合社會有效資源，加強(qiáng)和完善應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制

一是建立指揮體系。依托消防通信指揮系統(tǒng)，建立政府綜合應(yīng)急救援指揮平臺和調(diào)度指揮中心，實現(xiàn)與上下級政府，各有關(guān)部門及各有關(guān)應(yīng)急救援專業(yè)隊伍指揮或?qū)I(yè)管理系統(tǒng)互聯(lián)互通。實現(xiàn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮，公安消防綜合性應(yīng)急救援隊伍按照職責(zé)任務(wù)集中接處警，公安、消防多警種同時響應(yīng)，各類應(yīng)急救援專業(yè)隊伍協(xié)同聯(lián)動，資源共享，形成統(tǒng)一高效調(diào)度指揮一體化，實戰(zhàn)訓(xùn)練一體化，災(zāi)害處置一體化，物質(zhì)保障一體化的應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制。二是依托消防部隊，充分發(fā)揮骨干應(yīng)急救援隊伍作用。我國目前日常處置各類災(zāi)害事故主要是由消防部隊承擔(dān)，公安消防隊伍也時刻面對著應(yīng)急救援任務(wù)，是政府的依托力量。汶川、玉樹、舟曲和大興安嶺搶險救災(zāi)經(jīng)驗一再證明，當(dāng)發(fā)生重特大災(zāi)害事故，政府需調(diào)動大量社會力量進(jìn)行搶險救援時，消防、邊防、公安、解放軍、武警等骨干力量第一時間響應(yīng)，第一時間到位，第一時間處置，是重特大搶險救援的中堅力量。因此，政府要首先充分發(fā)揮這些骨干力量的作用，擺在重要位置，建立聯(lián)席會議制度，確定應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制，掌握處置重特大災(zāi)害事故的主動權(quán)，實現(xiàn)應(yīng)急救援的預(yù)見性、針對性、科學(xué)性和有效性。三是制定和完善各類預(yù)案。在應(yīng)急救援預(yù)案制定上，要立足實戰(zhàn)、反應(yīng)快速、完備高效的原則，在現(xiàn)有的預(yù)案基礎(chǔ)上繼續(xù)完善和整合，明確災(zāi)害事故等級響應(yīng)，從救援的出動原則、處置方法，步驟、行動規(guī)則等要求，制定相應(yīng)的聯(lián)勤聯(lián)動聯(lián)戰(zhàn)制度和力量編成，根據(jù)災(zāi)情的特點(diǎn)一旦發(fā)生大的災(zāi)害事故和重大災(zāi)情，能夠迅速啟動應(yīng)急救援預(yù)案和聯(lián)動機(jī)制，做到有效處置。四是加強(qiáng)應(yīng)急專業(yè)訓(xùn)練和演練。按照專業(yè)培訓(xùn)、合成訓(xùn)練和聯(lián)合演練相結(jié)合的原則，圍繞著災(zāi)害事故的特點(diǎn)和規(guī)律，強(qiáng)化消防特勤隊，專業(yè)救援隊?wèi)?yīng)急救援訓(xùn)練，充分發(fā)揮消防特勤大隊訓(xùn)練基地作用，不斷加強(qiáng)完善綜合訓(xùn)練設(shè)施建設(shè)，鍛造拳頭力量和尖刀隊伍，提升聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。

3.3 加強(qiáng)裝備建設(shè)，提高保障能力

一是建立經(jīng)費(fèi)、裝備保障機(jī)制。各級政府應(yīng)將應(yīng)急救援專項經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，逐年加大裝備器材的投入力度，保障隊伍的基礎(chǔ)建設(shè)，裝備建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和應(yīng)急救援機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是強(qiáng)化消防部隊高科技裝備的配備。消防部隊日夜擔(dān)負(fù)著各類災(zāi)害事故的處置任務(wù)，綜合救援任務(wù)重，裝備要求量大，器材種類多，目前要重點(diǎn)增配防化救援、破拆、排煙，生命搜救、偵檢救生、堵漏洗消、通信調(diào)度專用裝備和器材，以及撲救高層地下建筑、石油化工、森林火災(zāi)、處置交通事故、危險化學(xué)品泄漏、地震和建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故等大功率、大流量、遠(yuǎn)射程、高效能新型消防車輛和搶險救援車輛。

三是落實應(yīng)急物質(zhì)儲備和綜合保障。各級政府應(yīng)將戰(zhàn)勤保障工作納入應(yīng)急管理體系建設(shè)，特別是當(dāng)?shù)卣诩訌?qiáng)公安消防部隊?wèi)?zhàn)勤保障大隊?wèi)?yīng)急救援物質(zhì)、裝備的儲備的同時，要統(tǒng)籌規(guī)劃和整合各類應(yīng)急儲備物質(zhì)，掌握相關(guān)資源底數(shù)，避免重復(fù)建設(shè)，建立資源共享機(jī)制，統(tǒng)籌納入應(yīng)急保障范疇。各應(yīng)急救援專業(yè)隊在提高自我保障能力的基礎(chǔ)上，要建立聯(lián)儲、聯(lián)用、聯(lián)戰(zhàn)應(yīng)急保障管理制度，形成社會化應(yīng)急聯(lián)勤聯(lián)動保障體系。

3.4 加強(qiáng)應(yīng)急救援力量和專家隊伍建設(shè)，提高處置各類災(zāi)害事故的能力

（1）鞏固提高各種應(yīng)急救援專業(yè)隊伍自身建設(shè)。各專業(yè)隊伍要按照政府的統(tǒng)一要求，結(jié)合專業(yè)特點(diǎn)和賦予的救援職能，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，規(guī)劃隊伍編制，加強(qiáng)管理，達(dá)到專業(yè)精、技術(shù)硬，紀(jì)律嚴(yán)、響應(yīng)快，充分發(fā)揮專業(yè)骨干作用。

（2）加強(qiáng)多種形式消防隊伍建設(shè)。當(dāng)前，消防警力不足與消防執(zhí)勤保衛(wèi)任務(wù)繁重之間的矛盾日益突出，消防部隊經(jīng)常處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，增加編制，發(fā)展和壯大多種形式消防隊伍應(yīng)納入政府發(fā)展計劃，進(jìn)一步增強(qiáng)消防隊伍實力，提高應(yīng)急救援作戰(zhàn)能力。

（3）加強(qiáng)應(yīng)急救援專家隊伍建設(shè)。應(yīng)急救援任務(wù)涉及多種專業(yè)，成立專家組，建立數(shù)據(jù)庫，開展預(yù)案制作和戰(zhàn)法研究，探索應(yīng)急救援的科學(xué)性和有效性，發(fā)揮專家組會商、研判與輔助作用，為應(yīng)急救援提供科技支撐。

建立應(yīng)急救援體系，提高災(zāi)害事故處置能力，是政府職能管理的需要，是人民生活的迫切要求，也是職能部門責(zé)任所在，加快和推進(jìn)各級政府應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，需要政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門通力合作，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制上有所創(chuàng)新、有所突破，使應(yīng)急救援工作適應(yīng)社會快速發(fā)展的需要。

[1]隋玉亮.新形勢下消防部隊?wèi)?yīng)對搶險救援工作的思考.消防科學(xué)與技術(shù)，2009增刊.

[2]公安部消防局.中國消防手冊.上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2007，12.