與廣東人珠海人同樣熱切期待橫琴開(kāi)發(fā)快見(jiàn)成效的澳門(mén)人終於盼來(lái)了大好消息，2011年8月22日上午，廣東省人民政府和澳門(mén)特別行政區(qū)政府聯(lián)合舉行“《粵澳合作框架協(xié)議》暨橫琴政策創(chuàng)新宣講會(huì)”，著重宣講了7月14日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)於橫琴開(kāi)發(fā)有關(guān)政策的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《批復(fù)》）。象徵著國(guó)家現(xiàn)有特殊區(qū)域政策的最新發(fā)展，《批復(fù)》體現(xiàn)了國(guó)家以橫琴開(kāi)發(fā)為載體，深入改革開(kāi)放，促進(jìn)粵港澳更緊密合作，堅(jiān)定不移實(shí)施“一國(guó)兩制”方針的決心。
　　作為與《批復(fù)》休戚相關(guān)的澳門(mén)人，我們有必要深入領(lǐng)會(huì)《批復(fù)》的重要意義與重大突破，借助橫琴開(kāi)發(fā)這一歷史機(jī)會(huì)，力爭(zhēng)澳門(mén)自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展更上一層樓。
　　扶持“特區(qū)中的特區(qū)”
　　需要特殊政策
　　縱觀《批復(fù)》全文，有一條主線貫穿始終：“深化改革開(kāi)放、推進(jìn)粵港澳更緊密合作、促進(jìn)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展和維護(hù)港澳地區(qū)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定”。這條主線以“深化改革開(kāi)放”領(lǐng)頭，充分體現(xiàn)了國(guó)家現(xiàn)有特殊區(qū)域政策的新發(fā)展。
　　眾所周知，中國(guó)的特殊區(qū)域是伴隨著改革開(kāi)放成長(zhǎng)起來(lái)的新生事物。以1979年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)破土、1981年7月中共中央與國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《廣東、福建兩省和經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議紀(jì)要》為突破口，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和一系列其他特殊區(qū)域如雨後春筍般涌現(xiàn)。30多年來(lái)，內(nèi)地除了已經(jīng)建成深圳、珠海、廈門(mén)、汕頭、海南、喀什六個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外，不少地方還涌現(xiàn)出“新區(qū)”、“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”、“（高新）科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“保稅區(qū)”、“出口加工區(qū)”等多種形式的特殊區(qū)域。這些區(qū)域以改革創(chuàng)新的思路謀求發(fā)展，創(chuàng)造了不一般的奇跡，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)。
　　特殊區(qū)域快速發(fā)展的主要原因在於“特殊”，而最特殊的地方莫過(guò)於執(zhí)行特殊政策。換言之，如果沒(méi)有特殊政策，就沒(méi)有特殊區(qū)域。國(guó)家在為特殊區(qū)域制定特殊政策方面下了很大的決心，作出了有效的探索?；仡櫳鲜兰o(jì)80、90年代，國(guó)務(wù)院及下屬部委陸續(xù)發(fā)布的此類(lèi)特殊政策比比皆是，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)就有：開(kāi)放城市及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策（國(guó)務(wù)院1984年12月1日發(fā)布）、沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策（國(guó)務(wù)院1985年2月18日發(fā)布）、邊境開(kāi)放城市及邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)政策（國(guó)務(wù)院1992年6月9日發(fā)布）、國(guó)家旅游度假區(qū)優(yōu)惠政策（國(guó)務(wù)院1992年8月17日發(fā)布），以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)政策（國(guó)家稅務(wù)局和國(guó)家科委1992年3月發(fā)布），等等。
　　改革開(kāi)放30余年來(lái)，這些特殊政策確實(shí)在特區(qū)的興起和發(fā)展中發(fā)揮過(guò)不可替代的重要作用。然而，隨著改革開(kāi)放的深入和我國(guó)廣大地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的出色成就，一些特殊區(qū)域的優(yōu)勢(shì)正在逐漸削弱，有些特區(qū)的特色甚至正在消失而趨於平常。所以溫家寶總理鄭重指出：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)要繼續(xù)特下去?！痹谶@種形勢(shì)下，國(guó)家有心將橫琴建設(shè)成“特區(qū)中的特區(qū)”就具有格外重要的意義了。
　　因此，橫琴特區(qū)的“特”，不僅僅是橫琴或珠海的“特”，而且要成為中國(guó)特區(qū)的“特”；橫琴不僅要充當(dāng)廣東省、珠三角地區(qū)發(fā)展以及粵港澳合作的排頭兵，而且要勇於承擔(dān)新時(shí)期中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)探索者的歷史重任。我們高興地看到，國(guó)務(wù)院已經(jīng)通過(guò)《批復(fù)》賦予橫琴“比特區(qū)更特的優(yōu)惠政策”，堅(jiān)定不移扶持“特區(qū)中的特區(qū)”的決心躍然紙上。根據(jù)《批復(fù)》的精神，橫琴開(kāi)發(fā)將“以實(shí)行比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策、構(gòu)建粵港澳合作新載體為基本定位，以創(chuàng)新通關(guān)制度、口岸分線管理為突破口，以降低稅率、放寬免稅或保稅使用范圍的特殊稅收政策為核心，以下放審批權(quán)限、降低準(zhǔn)入門(mén)檻、拓寬準(zhǔn)入領(lǐng)域的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策為支撐”，構(gòu)建“比特區(qū)更特”的區(qū)域政策框架體系。具體言之，橫琴可以享受的特殊政策主要包括三大方面，即特殊的區(qū)域管理政策、特殊的財(cái)政稅收政策和特殊的粵澳合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策。此前國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委已經(jīng)陸續(xù)批復(fù)了橫琴納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，以及金融、土地、產(chǎn)業(yè)和信息化政策，這些特殊政策集成在一起，必將有效地推動(dòng)橫琴成為展示改革開(kāi)放“試驗(yàn)田”和“窗口”作用的“特區(qū)中的特區(qū)”。
　　建設(shè)“特區(qū)中的特區(qū)”
　　需要特定方式
　　毫無(wú)疑問(wèn)，橫琴特區(qū)遇到了特殊的大好機(jī)遇。然而，這一大好機(jī)遇并非“天上掉餡餅”，而是由橫琴的特殊條件所決定的。
　　橫琴雖然只是隸屬珠海的一個(gè)島嶼，但由特殊的地理、歷史、文化和政治因素所決定，與珠海境內(nèi)乃至珠江口外的其他島嶼不甚相同。從地理位置上看，橫琴島的總面積達(dá)到106.46平方公里，不僅是珠海轄內(nèi)190余海島中之最大者，而且與澳門(mén)的三個(gè)地理單元——澳門(mén)半島及氹仔、路環(huán)兩個(gè)離島僅一河之隔。橫琴距香港也只有34海里，珠港澳大橋通車(chē)後，兩地來(lái)往只需半個(gè)小時(shí)的車(chē)程。以橫琴為圓心，100公里半徑內(nèi)已有廣州、香港、澳門(mén)、深圳、珠海5個(gè)國(guó)際及國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)。待到廣珠輕軌、廣珠鐵路、金海大橋等交通設(shè)施建成後，橫琴將成為粵港澳地區(qū)新興的交通樞紐。
　　從歷史的角度考察，組成現(xiàn)時(shí)橫琴島的大、小橫琴兩山（島），明代後期分別稱(chēng)為橫琴山（島）、舵尾山（島），與雞頸山（現(xiàn)氹仔大潭山）、九澳山（現(xiàn)路環(huán)九澳山）四山縱橫并列，使中間的水道呈現(xiàn)“十”字狀，故稱(chēng)“十字門(mén)”。而自1564年以後之所以出現(xiàn)“澳門(mén)”這一地名，就是將澳門(mén)半島當(dāng)時(shí)的名稱(chēng)“濠鏡澳”與上述海上四島組成的“十字門(mén)”各取一字綜合而成的結(jié)果。由此可見(jiàn)，橫琴?gòu)臍v史淵源來(lái)看就同澳門(mén)存在不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。
　　從文化源流來(lái)探討，橫琴及所在的珠海歷史上均屬於香山地區(qū)，與澳門(mén)一道都是中華帝國(guó)近代對(duì)外交流的門(mén)戶(hù)與窗口，共同孕育了以開(kāi)放和多元文化并存為特徵的香山文化，可謂同根同源，血脈相連。
　　從政治格局來(lái)分析，橫琴屬於中華人民共和國(guó)廣東省珠海市，是社會(huì)主義大家庭中不可分割的一員；而其對(duì)岸就是澳門(mén)特別行政區(qū)，不遠(yuǎn)的近鄰即為香港特別行政區(qū)。這兩個(gè)特區(qū)從1997年7月1日和1999年12月20日回歸祖國(guó)之日開(kāi)始，繼續(xù)實(shí)行原有的資本主義制度和生活方式“五十年不變”。兩種不同的社會(huì)制度在咫尺之間并存共處甚至交流互動(dòng)，實(shí)為當(dāng)代國(guó)際政治視角下不可多見(jiàn)的范例。
　　綜合上述種種特殊因素，橫琴與眾不同之處便凸顯出來(lái)。《批復(fù)》之所以批準(zhǔn)對(duì)橫琴實(shí)行“比特區(qū)更特”的優(yōu)惠政策，正是充分考慮到橫琴的實(shí)際情況：位於“一國(guó)兩制”交匯點(diǎn)和“內(nèi)外輻射”結(jié)合部的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)著為澳門(mén)拓展發(fā)展空間、促進(jìn)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元化、支持港澳繁榮穩(wěn)定的神圣使命。
　　鑒於橫琴的特殊條件和國(guó)家賦予的特殊政策，建設(shè)橫琴這一“特區(qū)中的特區(qū)”將是一項(xiàng)史無(wú)前例的系統(tǒng)工程。沒(méi)有前例可以依據(jù)，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，全憑承擔(dān)和參與橫琴開(kāi)發(fā)歷史重任的各方大膽探索，銳意創(chuàng)新，闖出一條前人沒(méi)有走過(guò)的路來(lái)?！杜鷱?fù)》已經(jīng)高瞻遠(yuǎn)矚地認(rèn)清了這一點(diǎn)，所以賦予橫琴更多的實(shí)驗(yàn)權(quán)，明確要求橫琴開(kāi)發(fā)過(guò)程中創(chuàng)新通關(guān)制度，加快管理體制和發(fā)展模式創(chuàng)新，“力爭(zhēng)在改革開(kāi)放的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先取得突破，為珠三角‘科學(xué)發(fā)展、先行先試’創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)和提供示范”。參與橫琴開(kāi)發(fā)的各方理應(yīng)不辜負(fù)中央政府的殷切期望，為建設(shè)“特區(qū)中的特區(qū)”努力探索特定的方式方法，而不是等待中央文件下達(dá)後再忠實(shí)地執(zhí)行上級(jí)指示。
　　開(kāi)發(fā)“特區(qū)中的特區(qū)”
　　需要特別思路
　　澳門(mén)與廣東、珠海、橫琴存在著特殊的關(guān)系，因而在橫琴開(kāi)發(fā)中負(fù)有特定的責(zé)任。澳門(mén)參與橫琴開(kāi)發(fā)必須具有特別的思路。筆者認(rèn)為，可以用以下十六個(gè)字來(lái)加以概括：甘當(dāng)配角，多做實(shí)事，表達(dá)訴求，創(chuàng)造機(jī)遇。
　　
　　澳門(mén)首先要樹(shù)立在橫琴開(kāi)發(fā)中甘當(dāng)配角的思想。橫琴開(kāi)發(fā)以珠海為主體是中央政府的一貫思想，在2011年3月6日於北京簽署的《粵澳合作框架協(xié)議》中作出了明確的表述：“珠海發(fā)揮橫琴開(kāi)發(fā)主體作用”。盡管中央政府在規(guī)劃?rùn)M琴開(kāi)發(fā)的過(guò)程中充分考慮了澳門(mén)的利益，在包括《指引》的各種文件中多次提到“促進(jìn)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元化”、“為澳門(mén)拓展發(fā)展空間”、“服務(wù)港澳”、“支持港澳繁榮穩(wěn)定”等意見(jiàn)，但對(duì)港澳，特別是澳門(mén)在橫琴開(kāi)發(fā)中的責(zé)任與作用也做出了明確規(guī)定?！吨敢分性俅巍俺浞挚隙烁郯摹⑻貏e是澳門(mén)全面參與橫琴開(kāi)發(fā)的特殊地位”，《粵澳合作框架協(xié)議》中的表述應(yīng)當(dāng)說(shuō)是比較具體的文字：“澳門(mén)特區(qū)政府研究采取多種措施，從資金、人才、產(chǎn)業(yè)等方面全面參與橫琴開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)建設(shè)粵澳合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游休閑等相關(guān)項(xiàng)目”。由此可見(jiàn)，澳門(mén)政府再怎麼“全面參與橫琴開(kāi)發(fā)”，主要的方式（資金、人才、產(chǎn)業(yè)等）和主要的領(lǐng)域（粵澳合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游休閑項(xiàng)目）已有規(guī)定，配角的身份是非常明確的。何況橫琴高起點(diǎn)的發(fā)展目標(biāo)在某種程度上已經(jīng)超出澳門(mén)力所能及的范圍，澳門(mén)愛(ài)莫能助。只有清醒地認(rèn)識(shí)到這一形勢(shì)，澳門(mén)才能找準(zhǔn)自己的角色定位，恰如其分地發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　澳門(mén)在明確自己配角地位的前提下，應(yīng)當(dāng)力求為橫琴開(kāi)發(fā)多做實(shí)事。具體地說(shuō)，就是有錢(qián)出錢(qián)，有力出力，有人出人，有智出智。回歸祖國(guó)十二年來(lái)，澳門(mén)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展成就顯著，已經(jīng)積累了比較豐富的社會(huì)財(cái)富，具備了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，澳門(mén)在科學(xué)研究與人才培養(yǎng)方面也取得長(zhǎng)足進(jìn)步。在參與橫琴開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，澳門(mén)理應(yīng)從優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、揚(yáng)長(zhǎng)避短的的原則出發(fā)，做橫琴開(kāi)發(fā)的有力後盾。2011年6月19日澳門(mén)政府出資成立澳門(mén)投資發(fā)展股份有限公司，為動(dòng)用資金支援橫琴開(kāi)發(fā)建立了有效渠道。而澳門(mén)大學(xué)三個(gè)國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)駐橫琴校區(qū)，正是智力支撐橫琴建設(shè)的重要舉措?？傊?，澳門(mén)為橫琴開(kāi)發(fā)能做的事情還很多，有待統(tǒng)籌考慮，逐步落實(shí)。
　　爲(wèi)了真正對(duì)橫琴特區(qū)建設(shè)做出切實(shí)的貢獻(xiàn)，澳門(mén)還應(yīng)當(dāng)向中央政府如實(shí)表達(dá)自己的訴求，積極創(chuàng)造新的機(jī)遇。《批復(fù)》有四大關(guān)鍵詞，分別是“港澳”、“特殊”、“優(yōu)惠”與“創(chuàng)新”。港澳列為四大關(guān)鍵詞之首。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《批復(fù)》全文短短的1300余字中，“澳門(mén)”出現(xiàn)過(guò)6次，“港澳”出現(xiàn)過(guò)4次，“粵澳”出現(xiàn)過(guò)2次，《批復(fù)》擬定政策的出發(fā)點(diǎn)始終是港澳，特別是為澳門(mén)拓展發(fā)展空間，促進(jìn)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展。澳門(mén)不應(yīng)當(dāng)辜負(fù)中央政府的期望與厚愛(ài)。從澳門(mén)的實(shí)際需要和現(xiàn)有實(shí)力出發(fā)，澳門(mén)有必要且有可能在橫琴新特區(qū)建設(shè)中多承擔(dān)一些責(zé)任，從而獲得更多的優(yōu)惠。但事實(shí)并非如此，考察目前正在開(kāi)展的橫琴新區(qū)15個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，其中只有“橫琴島澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)”、“粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園”兩個(gè)項(xiàng)目由澳門(mén)方面投資且與澳門(mén)直接有關(guān)，其他13個(gè)項(xiàng)目均由國(guó)內(nèi)或珠海的大型企業(yè)承擔(dān)。對(duì)於澳門(mén)政府和企業(yè)界、知識(shí)界的許多有心人來(lái)說(shuō)，似乎還有“無(wú)用武之地”的憂慮。通俗地說(shuō)，澳門(mén)現(xiàn)在是“錢(qián)多地少”，通過(guò)投資橫琴開(kāi)發(fā)能為多余的錢(qián)找到出路固然是利人利己的好事，然而，能否通過(guò)某種渠道解決澳門(mén)土地稀缺的瓶頸制約呢？我們是熱切盼望的，但廣東珠海未必感同身受，中央政府需要操心的事太多，也未必照顧得過(guò)來(lái)。澳門(mén)政府有責(zé)任不斷向中央反映民眾的訴求，積極創(chuàng)造（而不是等待）新的機(jī)遇，力爭(zhēng)在參與橫琴開(kāi)發(fā)的同時(shí)也為自己爭(zhēng)取到更有利的條件，謀求更廣闊的發(fā)展空間。