上個世紀80年代，國有銀行為了支持集體金融組織發(fā)展等問題問題，紛紛申請設立并領導城市信用社、農(nóng)村信用社，1996年國務院決定農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社之間脫離行政隸屬關系后，農(nóng)村信用社已逐步成為農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的金融紐帶，但是銀行與信用社、尤其是農(nóng)業(yè)銀行分支機構與農(nóng)村信用社之間脫鉤遺留資金糾紛（簡稱行社脫鉤糾紛）卻此起彼伏、訴訟不斷。而遠在行社脫鉤前30年，美國學者佛蘭克?桑德爾已經(jīng)在1976年“大眾為什么對司法行政不滿”的國家會議上提出了“替代性糾紛解決機制”（Alternative Dispute Resolution ADR），探討行社脫鉤糾紛相關主體如何有效地運用ADR機制，最小成本解決行社脫鉤糾紛，促進金融業(yè)和諧有序發(fā)展，已經(jīng)成為一種必然的選擇。
　　行社脫鉤糾紛案件的訟累
　　1996年國務院下發(fā)《關于農(nóng)村金融體制改革的決定》，明確中國農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社脫離行政隸屬關系，并規(guī)定“農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關系的改革過程中，涉及到人員、財產(chǎn)、資金關系等問題，應在中國人民銀行領導下，會同有關部門協(xié)調解決”。為落實國務院行社脫鉤規(guī)定，1998年中國人民銀行《關于農(nóng)村信用合作社清償對中國農(nóng)業(yè)銀行債務有關問題的通知》，通知規(guī)定：“鑒于信用社與農(nóng)業(yè)銀行相互形成的債權債務成因較為復雜，信用社與農(nóng)行必須共同對雙方存有異議、尚未清償?shù)膫鶆罩鸸P進行認定。對行社雙方有爭議，協(xié)商未果的，由人民銀行當?shù)刂兄俨谩?對明顯違背政策規(guī)定農(nóng)村信用社難以接受的債務，縣市支行解決不了的，報經(jīng)人民銀行省分行進行仲裁”。然而國務院和政府金融主管機構文件并沒有起到定紛止爭的作用，農(nóng)業(yè)銀行與信用社似乎無奈地選擇訴訟途徑解決行社脫鉤糾紛。吉林、黑龍江、湖北等多個省市行社遺留債務糾紛都是試圖通過訴訟方式解決，起訴、上訴、申訴、抗訴，一審、二審、再審、提審，申請執(zhí)行、強制執(zhí)行、執(zhí)行回轉、再次執(zhí)行回轉，每一種和訴訟程序相關的權利如同行為藝術一樣不斷出現(xiàn)，行社脫鉤糾紛的主體則被訟累折磨的遍體鱗傷。
　　“本是同根生，相煎何太急”？銀行同業(yè)間法庭上無數(shù)回合的交鋒是否應當引發(fā)司法界、金融界更多的思考？
　　運用ADR處理行社脫鉤糾紛問題分析
　　運用ADR解決糾紛，在程序上具有簡易性和靈活性，當事人能夠避免因訴訟程序的復雜性和高成本等而贏得程序利益。ADR參與主體的多樣性，不僅可以防止行社脫鉤糾紛被職業(yè)法律專家所壟斷，而且可以發(fā)揮政府行政機構、行業(yè)協(xié)會協(xié)調、管理作用。在ADR中當事人不再因為是原告、被告法律地位而糾結，地位平等性、非對抗性、互利性更有利于糾紛解決合意的形成。運用ADR不僅可以緩解人民法院的司法壓力，而且對于特殊類型案件還能夠提供符合情理的個別性實質正義。
　　行社脫鉤糾紛重要特點是時間久遠、金額巨大、資金往來情形復雜、訴訟久拖不決，之所以如此，影響因素來源于多個方面，既有金融法治不健全因素，也有行社脫鉤政策界限不清因素，更有金融機構作為不當?shù)囊蛩?，在一定意義上說，訴訟成為解決行社脫鉤問題主要方式，不僅激化行社雙方矛盾，也嚴重影響了雙方利益，涉及行社脫鉤糾紛相關主體，以解決行社脫鉤問題為己任，有效運用ADR來處理行社脫鉤問題，不失為一條有效的路徑。
　　相關銀行。無論是當年國有銀行根據(jù)中國人民銀行有關信用社管理規(guī)定代為管理信用社，還是國有銀行為了解決某些特定事項申請設立信用社，國有銀行與信用社之間手足之情均無法割裂，國有銀行領導信用社的客觀歷史事實不會因為行社脫鉤糾紛訴訟而蕩然無存。
　　正視歷史是運用ADR前提。相關銀行不應該否認歷史上客觀存在的行政隸屬關系。個別銀行在類似案件訴訟過程中，否認行社之間歷史上存在的隸屬關系與法律規(guī)范和政策規(guī)定不符，做法有失偏頗。當然，若通過金融監(jiān)管機構或者行業(yè)協(xié)會運用ADR解決，在業(yè)內(nèi)這種做法或者說法不會有任何市場。
　　明確是非是運用ADR的基礎。相關銀行應當尊重歷史并依據(jù)政策規(guī)定承擔部分行社之間資金往來損失。相關銀行對于指令性貸款即點貸，通過信用社機構發(fā)放的一口出貸款、委托貸款，為了轉嫁銀行自身經(jīng)營損失進行憑證置換的貸款，以及以貸收息或者將已經(jīng)損失的貸款通過借新還舊的方式轉換成信用社的拆借等，依據(jù)中國人民銀行的政策規(guī)定，應當有相關銀行承擔。相關銀行與信用社之間的正常資金往來，依法應當受到保護。國務院農(nóng)村金融體制改革部際協(xié)調小組1996年8月28日下發(fā)《農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關系實施方案》中規(guī)定：“農(nóng)村信用社借入中國農(nóng)業(yè)銀行的款項（即中國農(nóng)業(yè)銀行對信用社的支持款），由農(nóng)村信用社逐年歸還中國農(nóng)業(yè)銀行”。
　　適度授權是運用ADR的條件。解決行社脫鉤糾紛應當尊重歷史、現(xiàn)實解決的策略，相關銀行總行應當按照統(tǒng)一授權、分級管理原則，對涉及行社糾紛的基層行給予一定的權限，不能分級請示且久拖不決，否則不僅影響了行社糾紛解決的效率，也無形中擴大了行社糾紛的損失。尤其是對行社脫鉤糾紛涉及債權已經(jīng)按照實施政策剝離了的，更應該采取靈活措施進行處理，如通過行社雙方業(yè)務合作增加收入而適當讓渡糾紛利益，從而有效運用替代性化解行社脫鉤糾紛。
　　相關信用社。城市信用社多數(shù)已經(jīng)改組為城市商業(yè)銀行，行社脫鉤糾紛已不多見。農(nóng)信社向農(nóng)商行改制邁進尚有更長的路要走，妥善處理與曾經(jīng)的領導行之間的行社脫鉤糾紛不僅關乎其生存發(fā)展，也關乎到金融合作以及金融生態(tài)問題。
　　運用ADR解決問題，并不意味著信用社不承擔責任。在農(nóng)業(yè)銀行或者其他銀行領導信用社期間，確屬點貸、一口出貸款、委托貸款、憑證置換等情形，依據(jù)政策規(guī)定，信用社不承擔清償資金責任，但是對以平等主體身份進行的資金拆借、借貸應當依據(jù)公平原則進行清償，不能因為曾經(jīng)在歷史上存在隸屬關系，就完全否認合法的借貸或者資金拆借。因歷史久遠，無法確認到底是農(nóng)行農(nóng)貸員或者信用信貸員發(fā)放的一口出貸款，農(nóng)信社則不應一概否認其償還義務，應當本著公平原則與農(nóng)業(yè)銀行進行協(xié)商，或者根據(jù)1996年后行社脫離行政隸屬關系時當?shù)厝嗣胥y行組織的核查情況進行確認，全面否認當年的業(yè)務混同情況，不僅與歷史事實不符，也有違公平原則，更不利于運用ADR解決問題。
　　執(zhí)行程序運用ADR更有利于維護信用社的權益。對于已經(jīng)經(jīng)過人民法院裁判，確需信用社依法償還的行社脫鉤遺留資金，信用社應當客觀公正的對待已經(jīng)生效的裁判，一味申訴，不僅會增加費用支出，也會影響正常經(jīng)營；對于已經(jīng)進入法院執(zhí)行程序的案件，信用社確實無力一次性償還行社脫鉤遺留資金的，不應采取對抗或者規(guī)避執(zhí)行消極策略，應當考慮通過執(zhí)行和解等積極方式進行必要處理。
　　理順內(nèi)部管理關系有利于ADR運用。全國農(nóng)村信用社經(jīng)營管理體制仍然具有特殊性，縣級聯(lián)社依法是獨立法人，省級聯(lián)社亦為法人，個別省還存在著市級聯(lián)社法人或者省社辦事處。在行社脫鉤糾紛處理過程中，多級法人聯(lián)社成為有效處理行社脫鉤糾紛的障礙。往往是縣級聯(lián)社應訴方案、和解方案等多次急迫請示市、省聯(lián)社，囿于特殊體制，市、省聯(lián)社又不能及時對行社脫鉤糾紛給予專業(yè)指導和審批，導致縣級聯(lián)社無法應對相應的訴訟和執(zhí)行。個別省級聯(lián)社不僅不能指導縣級聯(lián)社發(fā)生行社脫鉤糾紛案件，而且在與相關銀行、政府、銀監(jiān)會等機構的溝通上表現(xiàn)不力，嚴重影響了行社脫鉤糾紛的有效解決?；蛟S撤銷市級聯(lián)社且省級農(nóng)聯(lián)社由管理向服務轉型對處理行社脫鉤糾紛具有現(xiàn)實的意義。
　　金融監(jiān)管機構。運用ADR處理行社脫鉤糾紛是金融機構義不容辭的責任。2003年4月中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，《中國人民銀行法》修改，銀監(jiān)會確立了“管風險、管法人、管內(nèi)控、提高透明度”監(jiān)管理念，全面實施對銀行業(yè)機構及其業(yè)務活動的監(jiān)管。
　　銀行業(yè)監(jiān)管機構應當運用ADR解決行社脫鉤糾紛，促進金融和諧。銀行業(yè)監(jiān)管機構應當依法接受法院依職權調處建議或者受理行社爭議雙方調處申請，不應以歷史文件由中國人民銀行及其分支機構仲裁而拒絕法院建議或者行社申請，尤其是經(jīng)過人民法院審理，確認行社脫鉤糾紛屬于行政隸屬關系存續(xù)期間形成的，銀行業(yè)監(jiān)管機構應當依據(jù)法律規(guī)定和政策規(guī)定進行調處。2010年，銀行業(yè)監(jiān)管機構曾經(jīng)召集存在資金糾紛的農(nóng)信社和農(nóng)行進行過一次座談，囿于參會當事人較多，訴求已存在重大差異，會議無法解決也不可能一次性解決諸多問題。建立并完善銀行業(yè)機構之間ADR運行的常態(tài)，才是解決相關問題的有效途徑。
　　依法為運用ADR解決行社脫鉤糾紛提供支持。依據(jù)《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行及其分支機構不再負責金融機構之間金融糾紛的調處，但是作為行社脫鉤政策、方案的制定者，對于行社脫鉤有關政策說明、專題會議紀要、歷史統(tǒng)計資料提供是中國人民銀行及其分支機構義不容辭責任，不提供、不查找、不配合司法機關調查的一些做法有失政府機構基本職責，不尊重歷史任意為爭議雙方出具證明類文件更是失職的典型表現(xiàn)。
　　地方政府金融服務辦公室應當為運用ADR解決行社脫鉤糾紛創(chuàng)造必要氛圍。作為規(guī)劃地方經(jīng)濟發(fā)展的金融大管家、地方金融生態(tài)建設的組織者，地方政府金融服務辦公室更有義務協(xié)調好作為地方金融主力軍信用社或者城商行與相關銀行之間的糾紛。從行社脫鉤糾紛的實際情況看，涉及行社脫鉤糾紛銀行和信用社，一般會將涉案情況向金融服務辦進行報告或者請求其進行協(xié)調，金融服務辦發(fā)揮特殊協(xié)調作用，無論是國有股份之銀行，還是地方金融機構都比較認可，通過金融服務辦協(xié)調行社糾紛不失為一種穩(wěn)妥的解決方式。金融服務辦應當認真對待相關金融機構的請求，不僅要協(xié)調當事人妥善處理脫鉤糾紛，還應對當?shù)厮痉C構進行必要的協(xié)調，推動替代性糾紛解決機制建設，發(fā)揮金融服務辦促進金融生態(tài)良性發(fā)展的重要作用。
　　人民法院。法院作為國家的審判機關，其民事受案范圍，民事訴訟法有明確的規(guī)定。對于行社脫鉤遺留資金糾紛是否應當受理，一直是審判實踐最有爭議性的問題，各地法院裁判不一也成為行社脫鉤糾紛案件上訴、申訴的一大特色，如何運用ADR推進和諧司法、加速行社脫鉤糾紛的解決值得探討。
　　審理行社脫鉤糾紛中運用ADR解決問題更為現(xiàn)實。人民法院審理行社脫鉤糾紛案件，應當本著尊重歷史、依據(jù)政策、恪守法律、公正公平的原則進行。國務院有關行社脫離行政隸屬關系的文件，明確了行社雙方的歷史法律地位，沒有必要要求當事人就是否存在行政隸屬關系進行舉證；審理行社脫鉤糾紛還應當嚴格遵循國務院和人民銀行制定相關政策，按照政策和人民銀行處理意見、核查結論進行必要的事實認定，有利于公平、客觀解決雙方當事人的爭議。若人民銀行組織當事人進行核查無法確定的事實，通過人民法院的庭審調查更是無法查明，對于無法查明事實的，采用ADR進行處理更為現(xiàn)實，即歷史問題、現(xiàn)實解決，調解為主、調判結合是一項處理行社脫鉤糾紛的有效原則。
　　以調解為主，并不等于人民法院無所作為，尤其是最高人民法院應當充分運用ADR解決比較廣泛存在的行社脫鉤糾紛。我國歷史上的馬錫五審判方式著力點就在于調解解決爭議，被稱之為“東方智慧”，實際上是替代性糾紛解決機制在中國有效實踐。
　　最高人民法院若想盡快出臺行社脫鉤受理的司法解釋，規(guī)范行社糾紛案件審理，推動ADR作用在行社脫鉤糾紛處理上的深度發(fā)揮。一是要盡快出臺行社脫鉤糾紛司法解釋，規(guī)范相關審判工作。2011年初，為妥善處理行社脫鉤糾紛問題，最高法院、國務院法制辦、財政部、央行、審計署、銀監(jiān)會的機構共同研究該類問題的解決方法和措施，起草了《關于受理行社脫鉤糾紛案件有關問題的通知》征求意見稿。遺憾的是該通知盡管只解決行社脫鉤糾紛案件受理程序，但至今未能出臺。二是要規(guī)范行社脫鉤糾紛的審理，統(tǒng)一司法，盡快通過司法解釋或者判例方式解決一些涉及當事人權益的重大疑難問題。三是真正落實已有規(guī)定，開展行社脫鉤糾紛邀請金融法律專家擔當陪審員或者特約擔當調解人解決機制，嘗試讓專業(yè)人士借助司法平臺協(xié)助人民法院解決行社脫鉤糾紛。
　　法院在執(zhí)行行社脫鉤糾紛過程中應當考慮運用ADR解決執(zhí)行問題。在嚴格執(zhí)行法律規(guī)定前提下，充分考慮行社雙方當事人形成資金往來的特殊性以及實際履行過程中對金融秩序的影響。對于確實無力一次性支付法院裁判債務的行社，充分運用執(zhí)行和解手段，允許當事人分期償還債務，確保債務人不發(fā)生支付風險。對于弱勢一方應當注意法院執(zhí)行行為可能帶來的系統(tǒng)性風險，避免因查封銀行運營車輛、凍結營業(yè)存款、限制銀行業(yè)機構法定代表人人身自由而引發(fā)擠兌風險，從而影響正常的金融秩序。
　　銀行業(yè)協(xié)會。作為非營利社會團體的銀行業(yè)自律組織，銀行業(yè)協(xié)會是以促進會員單位實現(xiàn)共同利益為宗旨，履行自律、維權、協(xié)調、服務職能，對維護銀行業(yè)合法權益，維護銀行業(yè)市場秩序具有著特殊的作用。在行社脫鉤糾紛中充分運用ADR可以發(fā)揮更重要的協(xié)調作用。
　　根據(jù)《中國銀行業(yè)協(xié)會章程》規(guī)定和《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見（試行）》，中國銀行業(yè)協(xié)會已經(jīng)設立金融糾紛調解中心，調解中心遵循依法合規(guī)、平等自愿、保護訴權、嚴守秘密的調解原則，可以調解當事人一方或雙方屬于會員單位糾紛。中心調解協(xié)議具有民事合同性質，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規(guī)定申請公證機關依法賦予強制執(zhí)行效力。對于具有合同效力和給付內(nèi)容的調解協(xié)議，債權人可以根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》和相關司法解釋的規(guī)定向有管轄權的基層人民法院申請支付令。金融調解中心有關規(guī)定為運用ADR、妥善解決行社脫鉤糾紛，促進金融業(yè)和諧發(fā)展奠定了基礎。
　　銀行業(yè)協(xié)會運用ADR調處會員之間發(fā)生的行社脫鉤糾紛不僅有最高院司法精神、會員章程和上述意見作為基本依據(jù)，而且具有現(xiàn)實的可操作性。協(xié)會工作人員主要來源于各會員單位，從事調解的人員具有熟悉行社糾紛背景、掌握相關政策、精通銀行業(yè)務和金融法規(guī)，在一定意義上說，比法院審判和調解更具有優(yōu)勢，而且通過協(xié)會調解不僅有利于會員控制訴訟帶來的聲譽風險，更有利于降低訴訟成本。通過協(xié)會調解，一旦達成協(xié)議，會員協(xié)議履行并不會成為困難，銀行業(yè)協(xié)會乃至銀行業(yè)監(jiān)管機構都可在履行協(xié)議方面起到特殊支持作用。
　　銀行業(yè)協(xié)會不僅要在運用ADR調處行社脫鉤糾紛糾紛起到主力軍的作用，而且還可以考慮組建由銀行內(nèi)部法律專家組成銀行業(yè)法律顧問團，為銀行業(yè)協(xié)會協(xié)調處理會員糾紛、開展維權起到參謀顧問作用。同時銀行業(yè)協(xié)會還可以考慮與仲裁機構進行深度合作，發(fā)揮仲裁機構擁有的金融專業(yè)人才優(yōu)勢，及時、高效、公平的行社脫鉤糾紛。
　　運用ADR處理行社脫鉤糾紛的建議
　　“替代性糾紛解決方式”（ADR）包括協(xié)商、調解、仲裁等，多元化解決行社脫鉤糾紛是減少訟累，降低銀行業(yè)維權成本的有效途徑，從行社脫鉤糾紛糾紛現(xiàn)實解決狀況分析，有效發(fā)揮ADR的應有作用，完善金融法律法規(guī)建設、提升ADR的公信力、強化銀行業(yè)糾紛監(jiān)管，對推動行社脫鉤糾紛解決具有積極意義。
　　完善金融法規(guī)和制度建設。在一定意義上說“替代性糾紛解決方式”并非新生事物，但是，我國現(xiàn)行的金融法律法規(guī)中對此并沒有明確規(guī)定，導致國家金融機關、政府金融服務機構、銀行業(yè)監(jiān)管機構、銀行業(yè)協(xié)會運用ADR處理行社脫鉤糾紛顯得沒有法律依據(jù)，甚至缺少政策性規(guī)定。通過修訂《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律，清理金融規(guī)章和政策，明確類似糾紛的解決原則，可以有效化解銀行業(yè)類似糾紛；國家金融管理機關應通過利率政策，明晰與行社脫鉤糾紛有關的利率基準和加罰原則；銀行業(yè)監(jiān)管機構則應依據(jù)法律法規(guī)和司法解釋，及時制定銀行業(yè)之間糾紛處理規(guī)則，明確相關程序和原則，強化其監(jiān)督作用，在保護銀行業(yè)訴訟權利前提下，努力減少銀行之間通過訴訟方式解決糾紛的案件數(shù)量，降低銀行業(yè)維權成本。銀行業(yè)協(xié)會則應進一步完善現(xiàn)有銀行業(yè)糾紛調解機制，充分發(fā)揮銀行業(yè)協(xié)會自律、維權、協(xié)調、服務功能，促進行社脫鉤糾紛的乃至其他會員間爭議的解決。
　　提升ADR的公信力。在一個缺少法律信仰的社會，社會成員往往把法院的裁判作為權威，事實上ADR為改變對“司法普遍不滿”提供了更多的尋求公平的路徑。無論是協(xié)商、調解、仲裁等方式都存在著公信力不足問題，尤其是當事人的協(xié)商結果很難固化。對于利益巨大的沖突調解，行業(yè)協(xié)會的地位與作用也顯得無力。一方面我國銀行業(yè)協(xié)會不具有對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能，沒有建立會員爭議解決的回避制度。另一方面銀行業(yè)協(xié)會維權工作機制與ADR運行不適應，銀行業(yè)協(xié)會的調處行社脫鉤糾紛的公信力尚不充足。仲裁在我國不僅具有民間性，還具有準司法性等多重屬性，仲裁解決行社脫鉤糾紛因存在一些問題而影響其公信力。提升行業(yè)協(xié)會和仲裁機構解決行社脫鉤糾紛公信力，積極探索雙方采取深度合作不失為一種有效方法。
　　強化銀行業(yè)內(nèi)部糾紛的監(jiān)管。銀行業(yè)是金融市場化發(fā)展重要主體，銀行業(yè)之間利益紛爭無法避免，銀行業(yè)監(jiān)管機構和銀行業(yè)協(xié)會，應當嘗試建立銀行業(yè)間金融糾紛統(tǒng)計分析制度，掌握銀行業(yè)間糾紛的性質、標的、法律程序狀態(tài)等信息，為運用ADR解決糾紛奠定基礎；建立銀行業(yè)間訴訟典型案件通報制度，減少同業(yè)訴訟；建立健全銀行業(yè)之間爭議協(xié)商解決機制，避免同業(yè)過度競爭和兩敗俱傷的利益沖突事件發(fā)生；銀行業(yè)監(jiān)管機構還應嘗試建立對惡意訴訟懲罰制度，通過多維度監(jiān)督管理，促進銀行業(yè)間糾紛的良性就解決，造就健康的金融生態(tài)，助推金融事業(yè)和諧發(fā)展。
　　（作者單位：中國銀行業(yè)協(xié)