〔摘要〕　近幾年來，我國的幾個發(fā)達城市先后提出建設“廉潔城市”。“廉潔城市”建設設定了明確的終極目標，反映了“中國特色反腐倡廉道路”的基本規(guī)律，承載著我國全面現(xiàn)代化的希望，意義重大。當前的反腐敗形勢決定了我國建設“廉潔城市”的過程將充滿風險和挑戰(zhàn)。只有把這些城市設立為“廉政特區(qū)”，并系統(tǒng)借鑒新加坡和香港反腐敗的成功經(jīng)驗，采取必要的策略，經(jīng)過艱苦的努力，“廉潔城市”建設的目標才可能實現(xiàn)。
　　〔關鍵詞〕　廉潔城市，意義，挑戰(zhàn)，路線圖
　　〔中圖分類號〕D262.6　〔文獻標識碼〕A　 〔文章編號〕1004-4175（2012）04-0045-03
　　近幾年來，我國的杭州、深圳、廣州等幾個城市先后提出建設“廉潔城市”計劃。其中，杭州于2008年初最早提出打造“廉潔杭州”的戰(zhàn)略目標和任務。深圳市于2010年提出要把深圳建設為“廉潔城市”。廣州市也于今年2月提出建設“廉潔城市”，出臺了《中共廣州市委、廣州市人民政府關于走新型城市化發(fā)展道路建設廉潔廣州的決定》。筆者以為，根據(jù)我國目前反腐敗面臨的復雜尖銳形勢，建設“廉潔城市”作為我國反腐倡廉建設的創(chuàng)新途徑，具有全局性的重要意義。
　　一、“廉潔城市”建設意義重大
　　依筆者看來，“廉潔城市”建設的意義主要表現(xiàn)在以下三個方面。
　　第一，設定了明確的終極目標。即：以建設廉潔機關、廉潔城區(qū)、廉潔單位、廉潔行業(yè)、廉潔企業(yè)、廉潔校園、廉潔家庭、廉潔公民等為載體，建成黨政清廉、市場促廉、文化養(yǎng)廉、社會崇廉的廉潔城市?！? 〕 這個意義非常重大。為什么這樣說呢？回顧我國這些年的反腐敗工作，在不同時期直接或間接地提出過一些目標，主要有三個：一是針對腐敗蔓延猖獗的形勢，提出“一定要遏制腐敗發(fā)展蔓延的勢頭”，“打擊腐敗猖獗的氣焰”；二是“為改革開放保駕護航”或“為黨的路線方針政策的貫徹起到保障作用”；三是鄧小平曾提到的“我們要反對腐敗，搞廉潔政治”。顯然，這些或者不是合適的戰(zhàn)略目標，或者比較籠統(tǒng)，缺乏對于反腐敗戰(zhàn)略目標的具體闡述。而“廉潔城市”建設首次設定這樣一個終極目標，就顯現(xiàn)了這些城市背水一戰(zhàn)、壯士斷腕的決心，也使這些城市有了實現(xiàn)目標的動力和壓力，有利于終極目標的早日實現(xiàn)。
　　那么這個終極目標的內(nèi)涵是什么呢？筆者在2009年出版的專著中曾提出兩個標準：“低水平”和“可持續(xù)” 〔2 〕 （P113-114 ）。后來，又補充了第三個標準，即“零容忍”。所謂“低水平”，是指成功地把腐敗程度控制到一個很低的水平。“可持續(xù)”是指這個“低水平”是可以長期保持的，這便意味著跳出了腐敗的“歷史周期率”。與前兩個客觀標準相比，“零容忍”是一個主觀標準，是指人們對腐敗的態(tài)度或價值觀，即人們普遍地不容忍腐敗。這三項指標不僅可以實際測量，而且還有可作為標桿的實際數(shù)據(jù)。自1992年以來，香港廉政公署委托一個社會機構，逐年對香港的反腐敗工作進行評估。雖然在這個評估調(diào)查中沒有腐敗程度的直接數(shù)據(jù)，但有一個高度相關的指標，筆者把它定義為“腐敗接觸率”（Encountering Rate of Corruption，簡稱ERC）①：即在一定的時間段內(nèi)，人們所能實際接觸到腐敗行為的比例。近些年香港的ERC在2%到3%之間。在該調(diào)查評估中，香港大眾對于官員腐敗行為的容忍度平均得分在1分之下（分值范圍是0到10分，0是“完全不可以容忍”，10是“完全可以容忍”）。〔3 〕
　　第二，反映了“中國特色反腐倡廉道路”的基本規(guī)律。對照“中國革命道路”和“中國特色社會主義建設（或改革開放）道路”，“中國特色反腐倡廉道路”會有怎樣的基本規(guī)律呢？在筆者看來，恰好類似于前兩條道路，該道路也一定是曲折的，絕不可能一步到位或整體成功。用一個理論概念來表述，就是“漸進模式”。既然中國反腐敗取得成功的道路在很大程度上是漸進的，即“一部分地方先廉潔起來”，然后實現(xiàn)全國的廉潔。那什么地方最有可能、最有條件率先取得成功呢？從反腐敗成功的諸方面條件來看，當然是發(fā)達城市最有可能。這就是說，從全局來看，“廉潔城市”建設雖然由一個或幾個發(fā)達城市提出，但卻反映了“中國特色反腐倡廉道路”的基本規(guī)律，肩負著探索該道路的重大使命。
　　第三，承載著我國全面現(xiàn)代化的希望。一個國家的現(xiàn)代化不僅是經(jīng)濟的現(xiàn)代化，更有政治的、社會的現(xiàn)代化。改革開放30多年來，我們的重點始終是經(jīng)濟的現(xiàn)代化。事實上，比經(jīng)濟現(xiàn)代化更困難、更富有挑戰(zhàn)性的是政治和社會的現(xiàn)代化。政治和社會的現(xiàn)代化有很多標準，但一個綜合性的目標就是實現(xiàn)廉潔?？疾飚斀袷澜缟夏切閿?shù)不多的反腐敗成功的國家或地區(qū)，無不具有這樣一些共同點：法治取代了人治，民主取代了君主或“官主”② ，分權取代了集權，反腐敗走向法制化等。因此，廉潔能否實現(xiàn)，可以作為一個國家或地區(qū)能否全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個綜合指標，或曰試金石。作為我國全面實現(xiàn)廉潔的先行者，“廉潔城市”建設無疑承載著我們的希望。
　　二、“廉潔城市”建設目標的實現(xiàn)過程充滿挑戰(zhàn)
　　“廉潔城市”建設意義雖然如此重大，但是客觀地看，目標的實現(xiàn)具有高度的、空前的復雜性、艱巨性和危險性，這是由“廉潔城市”建設計劃出臺所面臨的反腐敗形勢決定的。
　　回顧我國香港地區(qū)自上世紀70年代中期到80年代中期大約10年的大規(guī)模反腐敗歷程，就可以充分說明“廉潔城市”建設的復雜性、困難性和危險性。在啟動大規(guī)模反腐進程之前，香港經(jīng)歷了數(shù)十年的嚴重腐敗過程，也呈現(xiàn)出越反越腐的惡性循環(huán)。1973年的葛柏腐敗大案終于觸發(fā)了香港社會的動亂。該危機也帶來了轉(zhuǎn)機，隨著高度獨立的反腐敗機構——廉政公署的成立，全新的“三管齊下”的反腐敗綜合戰(zhàn)略的出臺，使香港具備了取得反腐敗成功的條件，反腐敗開始走向成功。豈料，反腐敗到了1977年卻觸發(fā)了大規(guī)模的“警廉沖突”，導致香港社會更大的政治和社會動亂。該動亂差點釀成港督下令軍隊鎮(zhèn)壓暴亂警察的悲劇。萬幸的是，在頒布“特赦令”和修訂《警察條例》之下，危機終于被平息。〔4 〕 （Ｐ10 ）
　　新加坡的反腐敗之所以平穩(wěn)地取得成功，在于其啟動反腐敗的時機不同。香港的時機是：腐敗嚴重，反腐敗包袱沉重。而新加坡的時機則要有利得多。新加坡的反腐敗成功歷程正式開始于1965年新加坡建國之初。那時，雖然新加坡的政府和社會同樣嚴重腐敗，但人民行動黨組成的新政權是十分廉潔的，反腐敗包袱就比較輕。假設我們的“廉潔城市”建設計劃不是現(xiàn)在才開始，而是在改革開放初期，那將是十分有利的。顯然，歷史是不能假設的。我們所能做的，必然是從腐敗嚴重的現(xiàn)實出發(fā)，更多地從情形更為相似的香港那里，借鑒其取得成功過程中的主要經(jīng)驗和教訓。只有這樣，我們才能最大可能地規(guī)避風險，以更小的代價、更高的效率，實現(xiàn)反腐敗的成功，實現(xiàn)廉潔目標。
　　三、 “廉潔城市”建設計劃取得成功的路線圖
　　筆者認為，“廉潔城市”建設要想真正成功，把這些城市設為“廉政特區(qū)”③是唯一有效的路線圖。本部分的討論主要從案例比較的視角來進行。一個核心的問題是：香港和新加坡的成功經(jīng)驗能不能移植到中國內(nèi)地？少數(shù)人認為可以把香港和新加坡的成功經(jīng)驗復制過來，主要理由是：三者都是華人為主的社會，文化相同，腐敗和反腐敗的情況也比較類似。內(nèi)地的個別地方還在持續(xù)不斷地借鑒新加坡和香港的經(jīng)驗，例如，1989年8月18日，內(nèi)地成立的第一家反貪局——廣東省人民檢察院反貪污賄賂工作局，就是借鑒香港廉政公署模式的直接成果。2010年前后，廣東省又進行了一波借鑒新加坡和香港反腐敗經(jīng)驗的嘗試。時任廣東省紀委書記朱明國親自帶隊考察香港和新加坡反腐敗經(jīng)驗，也曾試圖在佛山組建一個類似于香港廉政公署或新加坡貪污調(diào)查局那樣的職能高度整合的反腐敗機構。而多數(shù)人認為香港和新加坡的經(jīng)驗不足以解決中國的問題。他們的理由通常是：香港和新加坡都是城市地區(qū)，彈丸之地，情況比較簡單。相比而言，中國內(nèi)地有著廣闊的地域，地區(qū)間差異巨大，情況十分復雜，香港和新加坡的成功經(jīng)驗遠不足以解決中國內(nèi)地的問題。
　　那么，如果說廣大的中國內(nèi)地作為一個整體，不能移植新加坡和香港的成功經(jīng)驗，那中國內(nèi)地的一個或一些發(fā)達城市地區(qū)，特別是已經(jīng)提出了建設“廉潔城市”計劃的杭州、深圳、廣州，可不可以被中央政府正式設立為“廉政特區(qū)”，用5到10年時間，復制新加坡和香港的成功？其實，這種設想并非異想天開，而完全是有可能的。特別是中國內(nèi)地的改革從一開始就選擇了漸進模式，從一部分地區(qū)先開始經(jīng)濟體制改革的探索，即開辟經(jīng)濟特區(qū)試驗。同樣的，如果經(jīng)由中央政府正式授權，把一些發(fā)達城市設立為“廉政特區(qū)” 是完全可行的。當然在實踐中，“廉政特區(qū)”取得反腐敗成果的難度依然是很大的。因為這些城市處于廣大的中國內(nèi)地之中，它們很難不受統(tǒng)一的基本制度、體制以及總體文化環(huán)境的影響。這恰恰說明，把一個或一些發(fā)達城市設立為“廉政特區(qū)”是必須的。只有這樣，才能盡可能地隔離影響，才能讓他們有更大的改革空間，最大限度地、系統(tǒng)地移植新加坡和香港的成功經(jīng)驗。反之，幾乎是不可能的。這正是為什么1989年的廣東只能局部地、形式上地借鑒香港廉政公署的模式，20年后的佛山依然不能實施廉政公署的模式；杭州提出建設“廉潔城市”4年多了，但少有實質(zhì)性變化的根本原因。因為但凡涉及到實質(zhì)性制度、體制和機制改革，都會遭遇巨大的阻力和抗拒，結(jié)果就只能是做一些表面文章，不能觸及深層次問題，最后不了了之。
　　需要說明的是，所謂移植新加坡和香港的成功經(jīng)驗，主要是從規(guī)律層面進行學習和借鑒，學習和借鑒他們?nèi)〉梅锤瘮〕晒Φ幕窘?jīng)驗，然后根據(jù)中國內(nèi)地的實際情況進行實踐。例如，新加坡和香港在改革反腐敗機構上的一個基本經(jīng)驗就是：一定要建成一個高度獨立的、職業(yè)化的、職能高度綜合的反貪機構。我們的反腐敗機構改革是不是也要遵從這些規(guī)律呢？這是關鍵，而不是機構叫什么名字，掛靠在哪里。
　　新加坡和香港取得反腐敗成功的實踐到底創(chuàng)造了哪些經(jīng)驗呢？筆者曾在一個針對新加坡、香港的案例研究中，提煉出了他們的基本經(jīng)驗，或曰在國家層面取得反腐敗成功需要具備的五個前提條件：領導人的政治決心，反腐敗法律，反腐敗體制，反腐敗戰(zhàn)略，群眾的支持 〔5 〕。相比而言，第三個條件是我們現(xiàn)在的“短板”，因此需要格外予以重視。考慮到內(nèi)地城市和新加坡、香港的環(huán)境差異，就必須要把開辟“廉政特區(qū)”作為一個或一些內(nèi)地發(fā)達城市建設“廉潔城市”試驗的一個基本條件。否則，“廉潔城市”建設計劃必然難以成功?？紤]到“廉政特區(qū)”屬于“政治特區(qū)”，比“經(jīng)濟特區(qū)”試驗更復雜、更困難、更危險，必須要有上下兩個積極性。首先，試點城市要真有決心；其次，中央政府要正式地授權，賦予更大的試點權限并予以更大力度的、更加堅定的支持。這是其成功的基本條件。我們盼望著哪怕只有一個地方的“廉潔城市”建設計劃能具備所有這些基本條件，早日啟動試驗，并在一個不太長的時間內(nèi)傳來成功的好消息。這是中國特色反腐倡廉道路的基本規(guī)律使然，是我國取得反腐敗成功的希望所在。一個地方建設“廉潔城市”計劃的成功，雖不等于整個中國反腐敗的成功，但卻是具有實質(zhì)性意義的一步。
　　注　釋：
　?、?美國內(nèi)布拉斯加大學的Andrew Wedeman教授曾給出一個腐敗程度的操作化定義，即：實際腐敗率（Actual Rate of Corruption， ARC）。ARC難以直接測量。筆者定義的ERC和ARC正相關，且在0，1兩個數(shù)值點上相等，因此，從邏輯上來看，可以用ERC來間接測量ARC。有關ARC的定義可參見“Andrew Wedeman（2008），Win， Lose， or Draw China’s Quarter Century War on Corruption，Crime， Law and Social Change，49:7-26.”
　?、凇肮僦鳌笔枪P者對當代中國民主發(fā)展現(xiàn)狀的一個抽象概括，即：在“官本位”思想下，基于“權力過分集中的體制”，官員成為一個難以受到有效監(jiān)督的特權階層，他們實際上成為這個國土上的主人。
　　③“廉政特區(qū)”是筆者經(jīng)反復思考提出的一個可能的、在我國深化反腐敗改革或取得廉政建設成功的戰(zhàn)略計劃?！傲貐^(qū)”類似于我國在30年前設立的“經(jīng)濟特區(qū)”，所不同的是，經(jīng)濟特區(qū)的使命是進行經(jīng)濟體制改革，最終實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的探索，而廉政特區(qū)的使命是進行反腐敗改革試驗，實現(xiàn)從反腐敗不成功到成功的探索。有關倡議與建議可參見“孫道祥、任建明等所著《中國特色反腐倡廉理論研究》一書，中國方正出版社，2011年版第256-258頁?！?br/>　　參考文獻：
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　　〔2〕任建明，杜治洲.腐敗與反腐?。豪碚?、模型與方法〔M〕.北京：清華大學出版社，2009．
　　〔3〕2011年廉政公署民意調(diào)查報告摘要〔EB/OL〕.香港廉政公署網(wǎng)，2012-07-04.
　　〔4〕段龍飛，任建明.香港廉政制度體系研究〔M〕.北京：中國方正出版社，2010.
　　〔5〕任建明.我國未來反腐敗制度改革的關鍵：反腐敗機構與體制〔J〕.廉政文化研究，2010，（1）．
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