財(cái)政監(jiān)督：從“講公開”到“求績效”

/張 潔

為了管好政府“錢袋”，嘉興市人大常委會不斷拓展財(cái)政監(jiān)督的廣度和深度，從部門預(yù)算上會到在線監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，從重大投資項(xiàng)目上報(bào)常委會審議到跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃、執(zhí)行到?jīng)Q算的全過程監(jiān)督，并計(jì)劃進(jìn)一步向績效監(jiān)督延伸。

為切實(shí)管好政府“錢袋”，嘉興市人大常委會多次組織常委會組成人員和部分人大代表深入施工現(xiàn)場督查預(yù)算執(zhí)行情況。

預(yù)算上會：打開公開之窗

自2004年嘉興市人大常委會出臺市本級財(cái)政預(yù)算監(jiān)督辦法以來，已先后對16個(gè)部門的預(yù)算進(jìn)行了重點(diǎn)審查，并逐步增加提交人代會普遍審查的部門預(yù)算數(shù)量。目前，嘉興市級已有46個(gè)部門的財(cái)政預(yù)算，每年提交人代會審查。

“短信平臺專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)：16.9萬人每年提取15萬余人次，預(yù)計(jì)月均短信發(fā)送30萬條，按每條0.05元計(jì)，全年共支出15萬元?！边@是今年嘉興市住房公積金管理中心預(yù)算草案中的一項(xiàng)內(nèi)容。作為提交人代會重點(diǎn)審查的部門預(yù)算，在該部門十幾頁的賬本中，電子檔案建設(shè)費(fèi)、擴(kuò)面費(fèi)用、業(yè)務(wù)公告支出等幾十項(xiàng)預(yù)算開支的支出依據(jù)、內(nèi)容和費(fèi)用明細(xì)等都詳細(xì)列出，不僅讓代表們審得明明白白，也讓政府的每一分錢都花得明明白白。

為使代表們審得更深入、議得更到位，在每年市人代會召開前一個(gè)月，嘉興市人大財(cái)經(jīng)委便將預(yù)算草案送到部分代表手中，讓他們有足夠的時(shí)間進(jìn)行初審。這些代表雖不是都從事財(cái)政工作，但他們都會從各個(gè)角度對預(yù)算草案進(jìn)行全面、細(xì)致地審查。2009年，來自法院系統(tǒng)的市人大代表吳燕就通過比對公檢法系統(tǒng)的部門預(yù)算，發(fā)現(xiàn)各家單位的工作制服費(fèi)支出類別不一，“為什么有的單位列入日常經(jīng)費(fèi)，有的則是單列專項(xiàng)支出?”一個(gè)看似簡單的小紕漏，卻引出了部門預(yù)算專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)不一的大問題，促使財(cái)政部門對部門預(yù)算編制分類進(jìn)行了一次大調(diào)整。

在2009年的部門預(yù)算審查中，有代表一針見血地指出，“市國土資源局部門預(yù)算收入編制不夠完整，下屬一家賓館的經(jīng)營收益未納入其中。”收到意見后，人大立即責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行補(bǔ)充完善，以提高預(yù)算編制的完整性，真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政管理“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤子，支出一個(gè)口子”。

事實(shí)上，在預(yù)算審查過程中，嘉興市人大也不是一味地“查漏”、“找茬”，而是要求政府部門“把錢花在刀口上”，不該花的一分不花，該花的一分也不能少。2011年，在審查市藥監(jiān)局部門預(yù)算過程中，專家們就對一臺高效液相色譜儀的購置金額提出了質(zhì)疑，“財(cái)政審核數(shù)與部門申報(bào)數(shù)為何相差一倍？”在得知原來是將設(shè)備購置標(biāo)準(zhǔn)從進(jìn)口改成國產(chǎn)后，審查組專程前往相關(guān)專業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)了解兩者的性能差異，并建議“目前國產(chǎn)設(shè)備仍不能滿足部分進(jìn)口藥品的檢測，為確保人民群眾用藥安全，建議提高預(yù)算額度，購置進(jìn)口高效液相色譜儀”。該建議引起了有關(guān)部門的高度重視，并再次將這臺儀器的購置預(yù)算從原先的24萬元調(diào)整至48萬元。

在線監(jiān)督：盯緊預(yù)算執(zhí)行全過程

要想切實(shí)做好預(yù)算監(jiān)督，除了事前的靜態(tài)監(jiān)督，還應(yīng)做好預(yù)算執(zhí)行過程中的動態(tài)監(jiān)督。

早在2007年，嘉興市人大常委會就提出了在線監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況的設(shè)想。2008年，率先開通了全省首個(gè)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況在線監(jiān)督系統(tǒng)，大大提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。

目前，嘉興市人大財(cái)經(jīng)委可以通過這一信息平臺實(shí)時(shí)查看市本級84個(gè)部門以及226家單位的預(yù)算執(zhí)行情況，大到工資發(fā)放、公車采購、會議經(jīng)費(fèi)，小到水果購買、差旅費(fèi)報(bào)銷、水電費(fèi)等等，每一筆費(fèi)用都處于人大實(shí)時(shí)監(jiān)督之下。

同時(shí)，市人大財(cái)經(jīng)委還通過日常數(shù)據(jù)分析，多次就預(yù)算執(zhí)行過程中的一些共性問題向有關(guān)部門提出意見建議。比如，針對有些預(yù)算單位存在有意規(guī)避財(cái)政直接支付，市人大財(cái)經(jīng)委力促財(cái)政部門下發(fā)《關(guān)于調(diào)整項(xiàng)目支出財(cái)政直接支付政策的通知》，取消了項(xiàng)目支出以20萬元為標(biāo)準(zhǔn)劃分直接支付和授權(quán)支付的規(guī)定，及時(shí)防范了“化整為零”的報(bào)支行為。

在2008年對市文化局工作進(jìn)行評議時(shí)，嘉興市人大財(cái)經(jīng)委還通過在線監(jiān)督系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)了文化局當(dāng)年度60個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目中竟有21個(gè)是結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目；局本級年度預(yù)算執(zhí)行率為62.4%，個(gè)別項(xiàng)目資金使用率僅4%；有33項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)下一年度，其中19個(gè)項(xiàng)目當(dāng)年竟未發(fā)生一筆支出。為此，市人大財(cái)經(jīng)委向市人大常委會提交了關(guān)于市文化局部門預(yù)算執(zhí)行情況的查閱報(bào)告，直指其所存在的專項(xiàng)名目繁多、項(xiàng)目預(yù)算完成率低、部分專項(xiàng)資金結(jié)余沉淀等問題。針對這一普遍情況，市人大常委會除了督促文化局及時(shí)整改外，還要求財(cái)政部門出臺財(cái)政撥款結(jié)余資金管理辦法，對歷年項(xiàng)目結(jié)余資金開展清理回收，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率。

一年一次的重大投資項(xiàng)目審查會，是嘉興市人大財(cái)政監(jiān)督工作的“重頭戲”。

重大項(xiàng)目：該拿下時(shí)就拿下

要想抓住財(cái)政監(jiān)督的“牛鼻子”，除了切實(shí)做好部門預(yù)算監(jiān)督，還得把好政府重大投資項(xiàng)目關(guān)。事實(shí)上，僅從資金量來看，與部門預(yù)算相比，這些動輒上億的投資項(xiàng)目才是真正的“大西瓜”。

2009年，嘉興市人大常委會幾易其稿，率先出臺了《嘉興市人大常委會關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的暫行辦法》，規(guī)定政府?dāng)M新建的投資規(guī)模3000萬元以上的市級政府投資項(xiàng)目，必須提交市人大常委會審議通過。

為使部門預(yù)算審查更加深入，每次人代會召開前，嘉興市人大常委會都會組織專家進(jìn)行集中預(yù)審查。

2009年10月下旬，嘉興市人大常委會首次對政府重大投資項(xiàng)目開展審查。當(dāng)時(shí)，市人大財(cái)經(jīng)委成立了由21名專家和3名人大代表組成的政府投資項(xiàng)目審查組，分社會、城建、交通3個(gè)小組，對2010年度市級財(cái)政預(yù)算1000萬元以上和其他政府性投資3000萬元以上的擬新建項(xiàng)目展開了全面審查。

“多些現(xiàn)場調(diào)查，少些虛話空話，必要時(shí)該拿下就拿下。”嘉興市人大常委會副主任周楚興在首次政府投資項(xiàng)目審查會上的短短幾句話，道出了嘉興市人大對加強(qiáng)重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的信心與決心。

“建議進(jìn)行簡單改造，將3500萬元的概算適當(dāng)調(diào)減?！边@是《2010年度政府重大投資項(xiàng)目審查報(bào)告》中，審查組針對當(dāng)年政府提交的西南湖生態(tài)公園改造項(xiàng)目的審查意見。審查組成員認(rèn)為，西南湖公園離南湖中心景區(qū)、居民住宅區(qū)都偏遠(yuǎn)，如果建設(shè)戰(zhàn)線拉得太長，不利于整個(gè)景區(qū)的集中開發(fā)，建議該項(xiàng)目實(shí)行滾動開發(fā)，將錢用到更需要的項(xiàng)目上。嘉興市政府高度重視人大的審查意見，將該項(xiàng)目的總投資額從3500萬元削減至500萬元。

在2012年的項(xiàng)目審查中，審查組又從限制樓堂館所項(xiàng)目建設(shè)、控制政府負(fù)債規(guī)模、減輕財(cái)政壓力的角度出發(fā)，對交通大樓和公共自行車兩個(gè)項(xiàng)目，分別提出了緩建和規(guī)模壓縮的意見建議，得到了市政府的認(rèn)可和采納。

據(jù)了解，自2009年以來，共有106個(gè)項(xiàng)目提交市人大常委會審議，共緩建項(xiàng)目11個(gè)，涉及資金36億元。

跟蹤監(jiān)督：讓“難產(chǎn)工程”不再難

監(jiān)督政府重大投資項(xiàng)目，除了計(jì)劃監(jiān)督，關(guān)鍵還在于過程監(jiān)督。為此，嘉興市人大常委會決定從2010年起，每年選擇兩個(gè)涉及民生且投資規(guī)模較大的重點(diǎn)項(xiàng)目，由市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)開展跟蹤督查，深入了解項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、施工監(jiān)理、概算控制、資金管理和使用績效等情況。

偌大的工地，只有幾個(gè)工人在整理著雜物，兩幢主體建筑框架兀然矗立，另外幾幢配套建筑仍停滯于土建階段。這是嘉興市人大常委會督查組2011年8月在浙江榮軍醫(yī)院建設(shè)現(xiàn)場所看到的場景。

看到這個(gè)2006年立項(xiàng)、2008年開工建設(shè)，直到2011年仍未完成土建的“難產(chǎn)項(xiàng)目”，督查組成員看在眼里痛在心里。后經(jīng)常委會研究決定，將其列入2011年度重點(diǎn)跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目，并開展了組織常委會組成人員和部分代表進(jìn)行現(xiàn)場視察、邀請政府部門負(fù)責(zé)人召開督查會等一系列監(jiān)督活動。最后，該項(xiàng)目終于重新開工建設(shè)，并計(jì)劃于今年10月底前竣工。

這樣的結(jié)果，令當(dāng)時(shí)參與視察的常委會組成人員和人大代表深感欣慰。與此同時(shí)，他們也提出：“我們要使政府投資項(xiàng)目跟蹤督查常態(tài)化，尤其是對一些‘難產(chǎn)’項(xiàng)目，只有這樣才能讓政府投資更有效，讓百姓更放心?！?/p>

這些年來，嘉興市人大不斷拓寬和延伸財(cái)政監(jiān)督的廣度、深度，從關(guān)注政府財(cái)政資金合理分配，逐漸向關(guān)注預(yù)算計(jì)劃怎么編、資金怎么用、用得怎么樣延伸。

日前，嘉興市人大財(cái)經(jīng)委又制定出臺了《關(guān)于對2011年嘉興市本級財(cái)政決算審查的工作方案》和《關(guān)于2012年市級財(cái)政資金績效評價(jià)工作監(jiān)督計(jì)劃》，將從深化決算審查和監(jiān)督績效評價(jià)入手，進(jìn)一步督促政府提升財(cái)政資金的使用效益。