鄧念國(guó)，向德彩

（1.杭州行政學(xué)院，浙江 杭州 310024；2.溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

法國(guó)社會(huì)保障政策變革的障礙因素：一個(gè)制度分析的視角

鄧念國(guó)1，向德彩2

（1.杭州行政學(xué)院，浙江 杭州 310024；2.溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

法國(guó)社會(huì)保障政策變革存在許多影響因素，從制度主義視角出發(fā)，主要的制度性障礙因素包括法國(guó)雙重行政長(zhǎng)官制度的特殊政治結(jié)構(gòu)、公眾參與公共政策的制度外方式、強(qiáng)有力且利益分散的工會(huì)組織以及碎片化的社會(huì)保障體系等。法國(guó)社會(huì)保障改革的啟示是，社會(huì)保障政策變革時(shí)，政策設(shè)計(jì)要充分考慮制度性障礙因素，同時(shí)要協(xié)調(diào)好主要利益集團(tuán)的關(guān)系，暢通公眾參與公共政策的渠道，加強(qiáng)政治溝通。

社會(huì)保障；障礙因素；制度分析；法國(guó)

在分析西方福利國(guó)家改革的研究文獻(xiàn)中，新制度主義政治學(xué)研究日益成為一種具有代表性的路徑和方法。從政治制度主義的發(fā)展來(lái)看，馬奇和奧爾森率先提出用“新制度主義”觀點(diǎn)來(lái)看待政治生活，重新復(fù)興制度分析的作用［1］。后繼的研究者如豪爾和羅斯瑪麗等人，發(fā)展了新制度主義政治學(xué)［2］，沃爾夫?qū)に固乩锟撕蛣P瑟琳·瑟倫以新制度主義政治學(xué)方法研究了西方國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)中的變遷［3］，斯坦默還研究了政治制度與某些具體政策之間的關(guān)系［4］。以保羅·皮爾遜為代表的一批學(xué)者提出“福利制度的新政治學(xué)”的研究視角，對(duì)西方國(guó)家20世紀(jì)80年代初以來(lái)的福利制度變遷進(jìn)行了制度主義分析［5］。羅伯特·古丁從外部的道德標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部的制度標(biāo)準(zhǔn)對(duì)美國(guó)、荷蘭、德國(guó)的福利制度進(jìn)行了考察，揭示了制度對(duì)于福利國(guó)家的影響［6］；艾倫·伊默古特分析了法國(guó)、瑞士和瑞典醫(yī)療政策制定的邏輯，指出政治制度在其中的重要影響作用［7］；保羅·皮爾遜分析了政策反饋與政治變遷，指出選民的政策反饋影響到政治過(guò)程［8］。這些研究打開(kāi)了福利制度研究的新窗口。法國(guó)作為西方國(guó)家中社會(huì)保障改革最為遲鈍最為困難的國(guó)家，其改革的障礙主要緣于什么？本文將運(yùn)用制度分析的方法，對(duì)法國(guó)社會(huì)保障政策變革的障礙因素進(jìn)行分析，并針對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革的實(shí)際，提出相應(yīng)的政策建議。

一、法國(guó)社會(huì)保障政策的主要變革

為了解決社會(huì)保障龐大的財(cái)政赤字問(wèn)題，法國(guó)政府于20世紀(jì)80年代就提出改革措施。自90年代以來(lái)，法國(guó)重大的社會(huì)保障改革主要有五次。

第一次是1993年巴拉迪爾政府推行的改革。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，對(duì)私營(yíng)部門(mén)增加繳費(fèi)期，將繳納退休金的年限要求從37.5年延長(zhǎng)到40年，從1994年到2003年逐步實(shí)現(xiàn)；將計(jì)算養(yǎng)老金的工作年限從收入最高的10年延長(zhǎng)為25年，從1994到2008年逐步實(shí)現(xiàn)；改變養(yǎng)老津貼指數(shù)化，養(yǎng)老金的水平根據(jù)物價(jià)而不是工資進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整；在醫(yī)療保健方面，實(shí)施了以控制和削減支出為重點(diǎn)的醫(yī)療保障制度改革，通過(guò)預(yù)算對(duì)醫(yī)院進(jìn)行控制，對(duì)醫(yī)生引入開(kāi)支限制，設(shè)置最高處方額限制；對(duì)病人實(shí)行支付額限制以及增加共同付費(fèi)。在巴拉迪的說(shuō)服下，雇主組織和幾個(gè)主要的工會(huì)組織都對(duì)改革方案表示同意，改革于1994年開(kāi)始實(shí)施并在2008年前逐步推進(jìn)。這次改革推行得比較順利。

第二次是1995年11月朱佩政府推行的改革。提出旨在控制社會(huì)保障支出增長(zhǎng)不超過(guò)或低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的方案，其中最有爭(zhēng)議的措施是統(tǒng)一退休制度和擴(kuò)大征收社會(huì)保障分?jǐn)偨鸬姆秶?，并且逐步地將公?wù)人員享受退休待遇的工齡從37.5年增長(zhǎng)到40年，同時(shí)增加養(yǎng)老金領(lǐng)取者的醫(yī)療保障稅繳納比例。該改革方案還要求向工資以外的收入征收社會(huì)保險(xiǎn)稅，新開(kāi)征社會(huì)保障債務(wù)分?jǐn)偨?，?zhuān)門(mén)用于償還社會(huì)保障基金債務(wù)。但是由于該改革方案涉及面太寬，影響十分巨大，直接導(dǎo)致了公營(yíng)機(jī)構(gòu)人員的大罷工，致使郵局關(guān)閉、交通癱瘓、學(xué)校停課，社會(huì)受到巨大震蕩，迫使力主進(jìn)行全面社會(huì)保障制度改革的朱佩政府被迫提前下臺(tái)。

第三次是2003年拉法蘭政府推出的退休制度改革方案。其主要涉及統(tǒng)一公共部門(mén)和私人部門(mén)年金法規(guī)、增加繳費(fèi)期和繳費(fèi)比、限制提前退休的刺激、創(chuàng)建自愿的私人年金賬戶、將公共部門(mén)和國(guó)有企業(yè)的法定退休年齡與私人部門(mén)“拉齊”，即獲得全額退休津貼的資格從目前的37.5年繳費(fèi)期延長(zhǎng)至40年。但此次改革引起了法國(guó)社會(huì)的軒然大波，各工會(huì)連續(xù)發(fā)起了一波接一波的罷工活動(dòng)，迫使政府最終辭職。

第四次是2006年德維爾潘政府推出的“首次雇傭合同法”。它規(guī)定了法國(guó)20人以上規(guī)模的企業(yè)在雇傭年齡不滿26歲的年輕雇員時(shí)，可以在頭兩年內(nèi)隨時(shí)解雇工人而無(wú)需說(shuō)明理由?！笆状喂蛡蚝贤ā钡某踔允枪膭?lì)企業(yè)大膽雇傭新人、增強(qiáng)企業(yè)雇傭制度的靈活性，以此增加就業(yè)和降低法國(guó)青年失業(yè)率。但該法案推出后，在全法的高校和工會(huì)中引起了強(qiáng)烈震動(dòng)。法國(guó)大中學(xué)校學(xué)生憤怒地指責(zé)該法案，將其稱(chēng)為“首次被解雇合同法”，強(qiáng)烈要求政府撤回法案。此次，法國(guó)爆發(fā)了聲勢(shì)更為浩大的罷工、罷課和街頭游行示威活動(dòng)。在街頭政治的強(qiáng)大壓力下，總統(tǒng)希拉克與總理德維爾潘不得不全面妥協(xié)，4月12日法國(guó)國(guó)民議會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)旨在幫助青年人就業(yè)的新法案，“首次雇傭合同法”正式流產(chǎn)。

第五次是2010年9月薩科齊政府推出的“新退休制度法案”。為削減財(cái)政赤字、避免陷入債務(wù)危機(jī)，法國(guó)政府推出了一項(xiàng)新的退休制度改革。根據(jù)這項(xiàng)退休制度改革法案草案，法國(guó)法定最低退休年齡將從60歲提高至62歲，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡將從65歲延長(zhǎng)至67歲。但是，民眾并不買(mǎi)賬，從薩科奇政府2008年公布改革計(jì)劃之日起，抗議活動(dòng)就沒(méi)有停止過(guò)。2010年9月改革法案在法國(guó)國(guó)民議會(huì)通過(guò)之后，更引發(fā)了反對(duì)黨和工會(huì)組織的抗議，并且由此演變成全國(guó)性跨行業(yè)的罷工活動(dòng)。在這種情況下，薩科奇仍然表示在延長(zhǎng)退休年齡方面絕不讓步，不惜一切代價(jià)推動(dòng)改革。2010年11月9日，法國(guó)總統(tǒng)薩科齊最終簽署并頒布了這項(xiàng)極有爭(zhēng)議的退休制度法案，力促了此次改革的成功。

二、法國(guó)社會(huì)保障政策變革的制度性障礙因素

在法國(guó)屢次的社會(huì)保障改革中，除了1993年的那次改革還算平穩(wěn)以外，其他各次改革大都以失敗告終或者付出了慘重的政治代價(jià)，而法國(guó)社會(huì)保障制度仍未取得實(shí)質(zhì)性改變，這在西方國(guó)家社會(huì)保障政策變革之中，是一個(gè)特例，因此，法國(guó)被人們稱(chēng)為“凍結(jié)的福利國(guó)家”（Frozen－welfare－state）。那么，是什么原因使得法國(guó)如此特別，不同于歐洲其他大陸國(guó)家，更不用說(shuō)區(qū)別于英美呢？其中原因很多，但筆者認(rèn)為，其中最為主要的原因是法國(guó)存在許多制度性障礙因素。

（一）雙重行政長(zhǎng)官制度的特殊政治結(jié)構(gòu)加劇了社保政策變革的“路徑依賴”

路徑依賴最初是在對(duì)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)制度變遷的分析中發(fā)現(xiàn)的，其后用于對(duì)政治制度的分析。路徑依賴的涵義是指具有正反饋機(jī)制的隨機(jī)非線性動(dòng)態(tài)系統(tǒng)存在的某種“不可逆轉(zhuǎn)的自我強(qiáng)化趨向”，該系統(tǒng)一旦為某種偶然事件所影響，就會(huì)沿著固定的軌跡一直演化下去，即使有更好的替代選擇，演化路徑也很難使之改變。諾思認(rèn)為，路徑依賴的動(dòng)力機(jī)制主要來(lái)源于兩個(gè)方面：收益遞增和具有交易費(fèi)用的不完全市場(chǎng)［9］。正式政治制度通常是抵制變遷的。正如羅伯特·古丁所說(shuō)，穩(wěn)定性和可預(yù)期性是通過(guò)“內(nèi)嵌的規(guī)則系統(tǒng)取得的，使規(guī)則在等級(jí)中接下來(lái)的第一個(gè)層面進(jìn)行變遷的成本越來(lái)越大?！保?0］。由于“棘輪效應(yīng)”，路徑依賴使得激進(jìn)的轉(zhuǎn)變不大可能，即使有變化也最有可能是漸進(jìn)的并且發(fā)生在現(xiàn)有制度框架之內(nèi)。保羅·皮爾遜認(rèn)為西方政治中存在著“免受責(zé)備的”政治現(xiàn)象，即執(zhí)政黨或相關(guān)權(quán)力者在政策變革中會(huì)考慮競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的制約和責(zé)備，而不敢采用大膽激進(jìn)的改革，法國(guó)的雙重行政長(zhǎng)官制度的特殊政治結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了現(xiàn)有政策的“路徑依賴”，使得改革更加難以推行。

法國(guó)實(shí)行的是獨(dú)特的半總統(tǒng)制，在這種政治結(jié)構(gòu)中，國(guó)家元首（總統(tǒng)）由直接選舉產(chǎn)生，在定義政策方面有更多的實(shí)質(zhì)影響力，從而會(huì)與政府首腦（總理）形成一個(gè)平衡的雙重行政長(zhǎng)官制度。由于總統(tǒng)選舉與議會(huì)選舉不是同時(shí)舉行而且頻率也不同，所以有可能出現(xiàn)議會(huì)與總統(tǒng)由不同陣營(yíng)控制的局面，從而導(dǎo)致具有不同政治傾向的總統(tǒng)和總理分享行政權(quán)力。［11］（p.350）法國(guó)人將這種局面稱(chēng)為“共治”（Cohabitation）。自1981年以來(lái)，法國(guó)經(jīng)歷了三次“左右共治”時(shí)期：第一次是1986－1988年希拉克任總理時(shí)期，希拉克屬于右翼的保衛(wèi)共和聯(lián)盟，而當(dāng)時(shí)任總統(tǒng)的是密特朗，密特朗屬于左翼的社會(huì)黨；第二次是1993－1995年巴拉迪爾任總理時(shí)期，巴拉迪爾也屬于右翼的保衛(wèi)共和聯(lián)盟，總統(tǒng)還是密特朗；第三次是1997－2002年若斯潘任總理時(shí)期，若斯潘屬于左翼的社會(huì)黨，而總統(tǒng)是屬于右翼的保衛(wèi)共和聯(lián)盟的希拉克（見(jiàn)表1）。

表1 1981年以后法國(guó)總統(tǒng)、總理任職人員、任期、黨派及意識(shí)形態(tài)傾向

由持不同意識(shí)形態(tài)的黨派領(lǐng)導(dǎo)人分別擔(dān)任總理和總統(tǒng)，客觀上造成了權(quán)力的分散，對(duì)形成統(tǒng)一的政策不利，改革或多或少會(huì)受到影響和牽制。因此，“共治”時(shí)期的政府對(duì)改革大多數(shù)持謹(jǐn)慎的態(tài)度，不敢大膽提出重大的改革方案，即使提出，也會(huì)非常小心，防止遭到攻擊，例如巴拉迪爾推行的改革。

（二）公眾參與公共政策的制度外方式導(dǎo)致社保政策難以進(jìn)行激進(jìn)的變革

公眾參與公共政策的方式主要有兩大類(lèi)：一是組織、參加公民團(tuán)體，以制度內(nèi)手段參與、影響公共政策的制定和實(shí)行；二是通過(guò)超出公民團(tuán)體的爆發(fā)性的公民運(yùn)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，以罷工、游行示威、暴力沖突等方式向國(guó)家施加壓力。如果說(shuō)有組織的公民團(tuán)體體現(xiàn)了法國(guó)市民社會(huì)正常、有序、和諧的一面，公民運(yùn)動(dòng)則反映出市民社會(huì)的突發(fā)性、混亂以及國(guó)家對(duì)市民社會(huì)駕馭能力的失控和制度內(nèi)參與方式的有限性［12］。

在法國(guó)，隨著國(guó)家權(quán)力下放、私有化以及行政現(xiàn)代化的不斷深入，法國(guó)的公民社會(huì)近年來(lái)有了極大發(fā)展，于是出現(xiàn)了“政治精英的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)能力已不再像以往那么強(qiáng)大，社會(huì)也不再是被動(dòng)的跟隨者”的局面，即權(quán)力的多元化及分散化趨勢(shì)［13］。這種趨勢(shì)尤其體現(xiàn)在當(dāng)國(guó)家管理者與社會(huì)之間發(fā)生利益沖突時(shí)，由于公民很少有順暢的表達(dá)利益的制度化渠道，因而采取制度外表達(dá)利益的方式較為普遍。制度外方式是以罷工、示威、破壞性活動(dòng)以及暴力沖突等非常手段影響公共政策的方式。制度外手段成為法國(guó)公民集合體影響公共政策的常用手段。如前所述，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，法國(guó)四次較大的社保政策變革，都引發(fā)了大規(guī)模的社會(huì)沖突。

與此相對(duì)照，美國(guó)在多元主義政治制度之下，有著較為成熟的公民社會(huì)，各利益集團(tuán)都有其表達(dá)利益的機(jī)會(huì)和渠道，比如可以通過(guò)院外活動(dòng)影響立法和政策，利益的矛盾沖突往往可以通過(guò)大眾輿論施加壓力或者可能在談判桌上求得解決。這種制度內(nèi)參與方式使得政策盡可能代表相關(guān)公眾的利益，通過(guò)充分的論爭(zhēng)和反復(fù)多次的修改，達(dá)到合理的解決，而不需訴諸街頭革命。比如，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，美國(guó)克林頓政府將“未成年子女家庭援助”（AFDC）改為“困難家庭臨時(shí)援助”（TANF）的過(guò)渡就非常平穩(wěn)。民意調(diào)查顯示改革的社會(huì)支持率非常高，70%的人認(rèn)為“人們會(huì)通過(guò)長(zhǎng)期依賴和不盡全力擺脫等方式濫用這一福利”。美國(guó)政府1996年順利地以TANF取代了實(shí)行了六十多年的AFDC，沒(méi)有發(fā)生任何社會(huì)動(dòng)蕩。

（三）強(qiáng)有力且利益分散的工會(huì)組織成為社保政策變革的最大“否決點(diǎn)”

否決點(diǎn)（Veto Point）的概念通常用于分析改革過(guò)程中的阻力。所謂否決點(diǎn)，是指在制定政策的過(guò)程中，適當(dāng)?shù)男袨轶w聯(lián)盟可以阻止通過(guò)一項(xiàng)特定的立法。當(dāng)憲法結(jié)構(gòu)中存在著否決點(diǎn)時(shí)，外部群體對(duì)制定政策的影響力通常會(huì)更大。相反，如果不存在否決點(diǎn)或者否決點(diǎn)很少，那么政府可以在更大的程度上控制政策制定過(guò)程及其結(jié)果。在一些國(guó)家，尤其是在歐洲大陸“合作主義政制”結(jié)構(gòu)的三方伙伴談判機(jī)制歷史悠久的那些國(guó)家，由于改革的預(yù)期必然涉及人們的切身利益，因此，有些國(guó)家進(jìn)行的任何私有化改革都常常引起激烈的社會(huì)反彈甚至遭到工會(huì)和社會(huì)各階層的一致反對(duì)，引發(fā)游行示威罷工抗議等激烈的集體行動(dòng)，從而導(dǎo)致這些國(guó)家的改革舉步維艱，屢屢受挫［14］。法國(guó)強(qiáng)有力且利益分散的工會(huì)組織成為社會(huì)保障政策變革的最大的“否決點(diǎn)”。

在法國(guó)，有意識(shí)形態(tài)取向各異的五大主要工會(huì)聯(lián)盟，即法國(guó)總工會(huì)（CGT，共產(chǎn)主義取向）、工人力量聯(lián)合會(huì)（FO，社會(huì)主義和托洛茨基取向）、法國(guó)工人民主聯(lián)合會(huì)（CFDT，社會(huì)主義和實(shí)用主義取向）、基督教工會(huì)聯(lián)盟（CFTC，基督教）和法國(guó)干部總會(huì)（CGC，白領(lǐng)工會(huì)），它們?cè)谏鐣?huì)保護(hù)方面有較大的影響。工會(huì)常被認(rèn)為是社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)的“捍衛(wèi)者”，反對(duì)政府縮減福利提供的企圖。當(dāng)社會(huì)保障改革之時(shí)，它們通過(guò)其動(dòng)員能力獲得影響力。如果沒(méi)有至少一個(gè)影響力較大的工會(huì)正式或非正式的同意，任何重要的福利改革都不可能成功［15］。由于保險(xiǎn)基金的割據(jù)管理和封閉運(yùn)行，工人工會(huì)發(fā)揮著較大的作用。例如，社會(huì)保險(xiǎn)各個(gè)基金的管理機(jī)構(gòu)和董事會(huì)是工會(huì)的“領(lǐng)地”［16］。因此，社會(huì)保障制度的改革如果沒(méi)有工會(huì)的參與和認(rèn)可，改革就將遇到阻力?？紤]工會(huì)的需求，獲得工會(huì)的支持（至少是避免工會(huì)的明確反對(duì)），是法國(guó)社會(huì)保障改革取得成功的重要因素。否則，社會(huì)保障政策變革將無(wú)法推行下去，特別是當(dāng)改革觸及到組織良好的利益集團(tuán)及其工會(huì)時(shí)，改革幾乎是寸步難行。

以20世紀(jì)90年代法國(guó)兩次社會(huì)保障政策變革為例來(lái)進(jìn)行比較分析。

1993年3月立法選舉之后，巴拉迪爾政府采取了一次改革。由于政府向工會(huì)讓步，政府會(huì)見(jiàn)社會(huì)成員并修訂其改革計(jì)劃。政府力圖獲得CFDT的支持，并使其他工會(huì)中立。此項(xiàng)改革建議減少津貼，但限制對(duì)私人部門(mén)雇員減少津貼。由于公務(wù)員工會(huì)組織良好，雇員隨時(shí)準(zhǔn)備抵制改革，所以此次改革減少津貼與公務(wù)員無(wú)關(guān)。為了取得同意并說(shuō)服工會(huì)，政府創(chuàng)造出一個(gè)“共同老年基金”（FSV）為繳費(fèi)不夠的人們提供非繳費(fèi)性津貼（最低老年津貼，家計(jì)調(diào)查式津貼）。FSV的產(chǎn)生反映了工會(huì)的一個(gè)主要要求，即工會(huì)認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)為非繳費(fèi)性津貼付費(fèi)。盡管計(jì)算公式的改變只有（“雇主組織”CNPF）和CFTC接受，F(xiàn)SV的產(chǎn)生卻得到了除CGT以外所有工會(huì)聯(lián)盟的支持。此次協(xié)商后，政府實(shí)施了于1993年8月假期間宣布的此項(xiàng)改革。只有CGT和FO正式地反對(duì)過(guò)改革，但沒(méi)有組織任何雇員的示威活動(dòng)。

1995年11月15日，法國(guó)右翼政黨執(zhí)政的朱佩政府向法國(guó)國(guó)民議會(huì)提出了社會(huì)保障體制改革方案，這項(xiàng)改革方案的主旨是擴(kuò)大社會(huì)保障的收入，控制社會(huì)保障支出的膨脹。朱佩在試圖改革公共部門(mén)雇員的年金計(jì)劃時(shí)，沒(méi)有像巴拉迪爾那樣小心謹(jǐn)慎。朱佩由于得到總統(tǒng)希拉克的支持，認(rèn)為他在右翼多數(shù)派可以獲得足夠的政治支持，雄心勃勃地試圖將新規(guī)則擴(kuò)展到公共部門(mén)。而且由于害怕與工會(huì)進(jìn)行協(xié)商會(huì)產(chǎn)生不利結(jié)果，于是他選擇偷偷進(jìn)行其計(jì)劃，沒(méi)有與社會(huì)伙伴（工會(huì)）進(jìn)行任何協(xié)商。但是，結(jié)果卻是十分糟糕，社會(huì)上對(duì)這一改革提議的反應(yīng)非?？?。11月23日，各工會(huì)組織動(dòng)員起來(lái)，決定罷工，特別是公共部門(mén)的雇員罷工特別積極，罷工一直持續(xù)到12月22日，成為法國(guó)有史以來(lái)最為嚴(yán)重的罷工，這直接導(dǎo)致其1995年的改革嘗試失敗。

（四）碎片化的社會(huì)保障體系

艾斯平·安德森將福利國(guó)家分為三種體制：盎格魯－撒克遜模式、歐洲大陸傳統(tǒng)模式以及“社會(huì)民主”模式，法國(guó)屬于歐洲大陸傳統(tǒng)模式，其前提是就業(yè)和貢獻(xiàn)相關(guān)聯(lián)的公共社會(huì)保障計(jì)劃。另外，在養(yǎng)老金制度方面，艾斯平·安德森又做出三種分類(lèi)：合作主義式的國(guó)家主導(dǎo)的保障制度、補(bǔ)缺性制度以及普救式的國(guó)家主導(dǎo)的制度，法國(guó)屬于合作主義式的國(guó)家主導(dǎo)的保障制度。這種制度下，社會(huì)地位是養(yǎng)老金計(jì)劃結(jié)構(gòu)中的基本要素［17］（p.97）。在這種體制中，私 人市場(chǎng) 的作用 通常較弱，社會(huì)保障帶有高度的職業(yè)性分隔傾向，帶有明顯的碎片化特點(diǎn)。

在法國(guó)，既有一套強(qiáng)制的基本社會(huì)保障計(jì)劃，每個(gè)人都必須參加，還有一套強(qiáng)制的或非強(qiáng)制的補(bǔ)充計(jì)劃（改善覆蓋水平）。這些非國(guó)家機(jī)構(gòu)“社會(huì)保障”計(jì)劃，建于1945年至20世紀(jì)70年代。此系統(tǒng)分成很多不同的部門(mén)：保健，養(yǎng)老，家庭和失業(yè)保險(xiǎn)，等等，而且又分成覆蓋不同職業(yè)群體的不同的計(jì)劃，具有明顯的行業(yè)特點(diǎn)，呈現(xiàn)出碎片化的特征。這些計(jì)劃由國(guó)家、地區(qū)和地方組織起來(lái)的不同基金組成。每一個(gè)基金由一個(gè)雇主和雇員組成的治理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，從各階層中選出一位主席，一位基金經(jīng)理，由治理委員會(huì)任命，與社會(huì)事務(wù)部長(zhǎng)聯(lián)系。這些計(jì)劃起先根據(jù)“民主社會(huì)”的原則（由社會(huì)成員管理），意圖在國(guó)家之外擁有一些獨(dú)立性。

國(guó)家對(duì)“社會(huì)保障”的監(jiān)管角色稱(chēng)為“監(jiān)護(hù)”。盡管政府的角色非常重要，確定社會(huì)保障基本原則，制定受益和繳費(fèi)水平，并試圖保證系統(tǒng)的資金穩(wěn)定，但其責(zé)任界限從來(lái)沒(méi)有完全清晰過(guò)。許多決定是通過(guò)工會(huì)和雇主代表協(xié)調(diào)后確定的。法國(guó)政府不直接參與社會(huì)保障管理，主要是通過(guò)簽署合同的方式委托社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理。

法國(guó)社會(huì)保障基金來(lái)源主要是依靠“社會(huì)分?jǐn)偨稹倍嵌愂眨唇⒃诠べY收入標(biāo)準(zhǔn)之上、由雇主和雇員共同繳納的分?jǐn)偪?，大約占其社會(huì)保障基金來(lái)源的80%。但“分?jǐn)偨稹钡睦U納比率則主要通過(guò)協(xié)商確定，各個(gè)行業(yè)保險(xiǎn)根據(jù)各自的原則和情況決定社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)和給付，資金運(yùn)行方式都實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”，入不敷出時(shí)則要政府通過(guò)統(tǒng)一稅收加以補(bǔ)貼，形成社會(huì)分?jǐn)偨鸹A(chǔ)上的國(guó)家兜底體制［18］。

正是由于法國(guó)社保制度的構(gòu)架特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制的獨(dú)特性，決定了它的路徑依賴程度和制度“粘性”要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)歐洲大陸的其他國(guó)家，更不用說(shuō)英美等國(guó)。歷史上形成的“碎片化”體制使“非稅收化”傾向或“不改革”傾向占主導(dǎo)地位，所以要從根本上改弦更張非常困難［18］。

三、啟示

社會(huì)保障改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，其影響因素非常之多，而制度性障礙因素又是其中影響非常巨大的因素之一。法國(guó)社會(huì)保障政策變革給我們以深刻的啟示。

（一）社會(huì)保障政策變革要充分考慮制度性障礙因素，政策設(shè)計(jì)要合理。

社會(huì)保障制度的改革觸及方方面面的利益調(diào)整，而且這種調(diào)整會(huì)觸及現(xiàn)有利益格局的剛性部分，社會(huì)保障政策變革應(yīng)特別注意制度性障礙因素。法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，政治制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、原有社會(huì)保障制度的“慣性”都可能會(huì)阻礙社會(huì)保障政策變革。因此，應(yīng)充分考慮這些影響因素，合理地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。

中國(guó)養(yǎng)老金改革就遇到了類(lèi)似的問(wèn)題，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始的改革方案，由于沒(méi)有解決好過(guò)渡賬戶的基金來(lái)源問(wèn)題，“個(gè)人賬戶”不僅未能及時(shí)補(bǔ)充，而且其基金還經(jīng)常被挪用，一直處于空賬運(yùn)行的狀態(tài)，這為今后的改革留下了相當(dāng)大的隱患。另外，中國(guó)社會(huì)保障制度的建立是根據(jù)不同時(shí)期不同的需求而設(shè)計(jì)的，同樣存在政策設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題，缺乏全國(guó)的統(tǒng)一體系，特別是省際之間、市際之間政策差別很大。同時(shí)還存在不同層次、不同系統(tǒng)之間的矛盾，呈現(xiàn)出分散性、碎片化的問(wèn)題。需要在政策設(shè)計(jì)上進(jìn)行重大體制調(diào)整，避免出現(xiàn)累積性矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致政策變革中產(chǎn)生復(fù)雜的“路徑依賴”問(wèn)題。

（二）協(xié)調(diào)好主要利益集團(tuán)的關(guān)系，是社會(huì)保障政策變革取得成功的保障。

協(xié)調(diào)好主要利益集團(tuán)的關(guān)系，消弭和化解既得利益集團(tuán)的抵觸和反對(duì)，贏得更多的社會(huì)支持是促進(jìn)改革的重要因素。法國(guó)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果一項(xiàng)改革遭到強(qiáng)有力的利益集團(tuán)（比如法國(guó)工會(huì)）的反對(duì)，改革幾乎寸步難行。相反在北歐國(guó)家，社會(huì)保障政策變革進(jìn)展得比較順利。這是因?yàn)楸睔W國(guó)家版圖較小，工會(huì)利益比較集中，工會(huì)參與協(xié)商的層次比較高，幾乎都能代表這個(gè)行業(yè)利益。代表性高，談判的交易成本就低，政府只需要處理好與幾大工會(huì)的關(guān)系，改革方案就容易推行。所以，北歐很少出現(xiàn)由于社保改革引發(fā)社會(huì)震蕩的現(xiàn)象。

中國(guó)20世紀(jì)90年末開(kāi)始的那一輪醫(yī)療改革的經(jīng)驗(yàn)也印證了這一結(jié)論。由于醫(yī)療改革牽涉強(qiáng)勢(shì)的既得利益集團(tuán)（公務(wù)員、事業(yè)單位人員）的利益，而在改革中未能與主要利益集團(tuán)進(jìn)行充分的利益協(xié)商與政策協(xié)調(diào)，政府采用強(qiáng)制推行的辦法，結(jié)果改革就遇到極大阻力，招致廣大公務(wù)員和事業(yè)單位人員的強(qiáng)烈反對(duì)，最終不得不以失敗告終。在社會(huì)保障政策的變革中，由于其所涉及的利益群體多，對(duì)人們生活影響巨大，因此注重采用利益協(xié)調(diào)與協(xié)商的辦法、處理好主要利益集團(tuán)的關(guān)系、盡可能地獲得更多人的支持，是推進(jìn)改革的重要方法。

（三）暢通公眾參與公共政策的渠道，加強(qiáng)政治溝通，是避免社保政策變革失敗的有效措施。

法國(guó)社會(huì)保障政策變革屢次失敗的一個(gè)重要原因，就是由于罷工等制度外政策參與方式干擾了正常的社會(huì)秩序，政府被迫讓步而使改革流產(chǎn)。其深層原因在于公眾還缺乏有效的制度內(nèi)參與渠道，缺乏制度內(nèi)政治參與的習(xí)慣與技術(shù)；而政府也缺乏與公眾進(jìn)行有效政治溝通的誠(chéng)意與技巧。最近法國(guó)因退休制度改革法案爭(zhēng)議而引發(fā)的罷工潮愈演愈烈，再次說(shuō)明任何涉及國(guó)民社會(huì)保障改革的重大變動(dòng)，因關(guān)涉社會(huì)各個(gè)層面，更需謹(jǐn)慎從事，不能自上而下一言堂，否則由于溝通不良，協(xié)調(diào)不夠，加上不同政見(jiàn)干擾，可能轉(zhuǎn)化為亂事甚至壞事。

對(duì)于中國(guó)而言，社會(huì)保障制度的建立時(shí)間還不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，需要不斷加以完善。要使社會(huì)保障政策變革順利推行，更需加強(qiáng)利益疏導(dǎo)，善于與利益相關(guān)者進(jìn)行有效的溝通，需要暢通各種形式的參與渠道，并建立起公眾對(duì)政府的信任，防止出現(xiàn)非理性的表達(dá)與群體性事件，以使改革既能符合廣大人民群眾的需要，又能有條不紊地推進(jìn)。

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C913

A

1008－7168（2012）01－0099－05

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.01.017

2011-10-27

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公共服務(wù)均等化背景下農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制研究”（11BZZ019）；教育部人文社科基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分化后的準(zhǔn)市民群體城市融入問(wèn)題研究”（10YJA840025）。

1.鄧念國(guó)（1968－），男，湖北仙桃人，杭州行政學(xué)院副教授，博士；

2.向德彩（1973－），男，湖北遠(yuǎn)安人，溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)博士生。

楊 ?。?/p>