吳尚昆，孟旭光，那春光，周璞

(1. 中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2. 中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

2008年12月國務(wù)院批復(fù)《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008～2015年)》，第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施工作全面展開。歷經(jīng)三年規(guī)劃實施取得明顯成效，圍繞加快推進找礦突破、提高保障能力、調(diào)整布局結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式等中心任務(wù)，規(guī)劃為礦產(chǎn)開發(fā)宏觀管理提供了有力抓手，為微觀管理提供了具體依據(jù)。三年來，國內(nèi)外礦產(chǎn)資源形勢不斷變化，礦產(chǎn)資源勘查工作不斷取得新突破，礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作不斷取得新進展，礦產(chǎn)資源管理工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。因此，“如何適應(yīng)形勢變化，更好地發(fā)揮規(guī)劃作用”已成為創(chuàng)新礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制與完善規(guī)劃實施管理中需要破解的重要命題。

1 對礦產(chǎn)資源規(guī)劃及其實施管理的新認識

1.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃是最綜合、最復(fù)雜的規(guī)劃

礦產(chǎn)資源作為規(guī)劃的對象，其本身具有賦存的隱蔽性，資源勘查的漸進性和資源開發(fā)的耗竭性，區(qū)域空間特征和動態(tài)變化特征明顯，同時礦產(chǎn)資源種類多、礦床類型復(fù)雜、開采方式多樣等。礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)以資源賦存為基礎(chǔ)，還要充分考慮資源市場的影響，與自然保護區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)、水資源保護區(qū)、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，以及城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中各類分區(qū)做好銜接。規(guī)劃的主要內(nèi)容寬泛，包括資源勘查開發(fā)與保護的全過程，從礦產(chǎn)資源調(diào)查評價和勘查到開發(fā)總量調(diào)控、開發(fā)利用效率，再到礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保護和礦區(qū)土地復(fù)墾等。因此，相比其他資源類規(guī)劃，礦產(chǎn)資源規(guī)劃有著極其特殊的復(fù)雜性。

1.2 規(guī)劃的有效調(diào)整成為規(guī)劃實施管理的關(guān)鍵之一

基于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的特殊性、綜合性和復(fù)雜性，決定了規(guī)劃實施的復(fù)雜性，因此，必須通過創(chuàng)新規(guī)劃實施管理，與礦產(chǎn)資源及勘查開發(fā)的動態(tài)變化相銜接，在提高規(guī)劃實施可操作性的同時，還要維護規(guī)劃實施的權(quán)威性。如果完全按照規(guī)劃調(diào)整的一般理論，從礦產(chǎn)資源及勘查開發(fā)的動態(tài)變化特點出發(fā)，規(guī)劃調(diào)整內(nèi)容和次數(shù)就會很多，過多的調(diào)整必然會影響規(guī)劃實施的嚴肅性和權(quán)威性。但是，通過十年兩輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制與實施的實踐表明，各級各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃的調(diào)整和修編寥寥無幾，很顯然，規(guī)劃實施過程中沒有解決動態(tài)變化與規(guī)劃內(nèi)容調(diào)整的有效及時對接問題，規(guī)劃變成為一個“死規(guī)劃”，在很大程度上影響了規(guī)劃的科學(xué)性，進而產(chǎn)生對規(guī)劃管理依據(jù)作用的懷疑。因此，在規(guī)劃實施管理手段的設(shè)計上要從規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時序等四大核心內(nèi)容入手，結(jié)合規(guī)劃期內(nèi)重要礦產(chǎn)資源資源新增資源儲量、新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地、礦產(chǎn)品市場變化、礦業(yè)權(quán)調(diào)整、礦山滅失、資源管理政策調(diào)整，以及自然保護區(qū)等相關(guān)區(qū)域的調(diào)整，堅持有效解決問題，又不過多調(diào)整的原則，可以通過推進編制重要礦區(qū)礦產(chǎn)資源專項規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制等手段，解決“如何適應(yīng)形勢變化，更好發(fā)揮規(guī)劃作用”的問題(表1)。

表1 各級各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整和修編情況

2 編制重要礦區(qū)礦產(chǎn)資源專項規(guī)劃

在礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系中，重點礦區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)專項規(guī)劃是礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃在空間上的具體細化和延伸，是推進整裝勘查和資源整合的重要抓手，同時對新發(fā)現(xiàn)大中型產(chǎn)地實行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，充分發(fā)揮規(guī)劃對資源配置的統(tǒng)籌和調(diào)控作用，解決了新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地如何納入規(guī)劃管理的問題，適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)在空間上變化。

2.1 重點礦區(qū)專項規(guī)劃編制的對象

從實現(xiàn)規(guī)劃功能定位的角度，礦區(qū)專項規(guī)劃編制對象包括三類，一是全國和省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃中劃定的重點勘查區(qū)和重點開采區(qū)；二是國家規(guī)劃礦區(qū)；三是新發(fā)現(xiàn)的大中型礦產(chǎn)地和擬開發(fā)的大中型礦區(qū)，以及資源狀況和技術(shù)經(jīng)濟條件發(fā)展重大變化的大中型礦產(chǎn)地等。2010年8月，國土資源部已部署開展了241個重點礦區(qū)的專項規(guī)劃編制工作。

2.2 重點礦區(qū)專項規(guī)劃編制與實施的重點

重點礦區(qū)專項規(guī)劃編制首先要對總體規(guī)劃的目標任務(wù)、規(guī)劃指標、布局安排和準入條件等進行全面落實。著重加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃區(qū)的劃分，將資源勘查開發(fā)與保護的新變化，納入到規(guī)劃當(dāng)中，特別是要依據(jù)規(guī)劃編制技術(shù)指南，全面細致的劃分勘查規(guī)劃區(qū)塊和開采規(guī)劃區(qū)塊，為礦業(yè)權(quán)的設(shè)置、調(diào)整等提供重要的空間依據(jù)?？茖W(xué)預(yù)測礦產(chǎn)資源市場形勢，做好技術(shù)經(jīng)濟評價和可行性分析，提出礦產(chǎn)資源開采總量調(diào)控的要求。

通過編制和實施專項規(guī)劃，明確勘查開發(fā)的準入條件，對礦區(qū)的勘查開發(fā)工作做出部署，為礦業(yè)權(quán)的設(shè)置和整合工作提供依據(jù)。針對礦區(qū)礦產(chǎn)資源勘查和開采活動，通過實施重點礦區(qū)專項規(guī)劃，有效指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、礦產(chǎn)資源勘查方案、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾方案、礦山環(huán)境綜合治理方案等的編制和實施工作，逐步消除“各管一段，條塊分割”的管理局面，并進一步提高行政效率、管理水平和服務(wù)質(zhì)量(圖1)。

圖1 重點區(qū)礦產(chǎn)資源專項規(guī)劃與各類方案的關(guān)系示意圖

3 建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃制度

通過礦產(chǎn)資源實施年度計劃，將總體規(guī)劃中確定的礦產(chǎn)勘查、總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦業(yè)權(quán)設(shè)置、資源節(jié)約與綜合利用、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)等目標和任務(wù)，按年度分地區(qū)進行分解落實，明確責(zé)任主體，促進規(guī)劃的全面實施。同時根據(jù)礦產(chǎn)資源供需形勢的變化，通過調(diào)整年度的資源開采總量和礦業(yè)權(quán)設(shè)置數(shù)量，適應(yīng)礦產(chǎn)資源開發(fā)在量上的變化。

3.1 規(guī)劃實施年度計劃制度的基本原則

1)嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，合理調(diào)控礦產(chǎn)資源開采總量，切實保護戰(zhàn)略礦種特別是國家規(guī)定實施保護性開采的特定礦種。

2)以礦業(yè)權(quán)設(shè)置引導(dǎo)資源開發(fā)的合理需求，促進礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3)優(yōu)先保障整裝勘查、綜合利用和重大整合項目的資源配置。

4)保護和改善礦山地質(zhì)環(huán)境，保障礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

3.2 規(guī)劃實施年度計劃的主要內(nèi)容

3.2.1 分解落實重點礦種開采總量

依據(jù)全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃和國家產(chǎn)業(yè)政策，分解落實鎢、錫、銻、稀土、高鋁黏土、螢石等國家實行總量控制重點礦種的年度開采總量指標。科學(xué)制定并分解落實本省實行總量控制重點礦種的年度開采總量指標。

3.2.2 調(diào)控礦業(yè)權(quán)投放(設(shè)置)數(shù)量

分別提出年度探礦權(quán)和采礦權(quán)投放(設(shè)置)的總數(shù)，并提出實行總量控制礦種的探礦權(quán)和采礦權(quán)投放(設(shè)置)年度數(shù)量。礦業(yè)權(quán)投放(設(shè)置)數(shù)量要分解到市、縣。

3.2.3 優(yōu)化開發(fā)利用結(jié)構(gòu)

提出本年度禁止勘查開采規(guī)劃區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)的退出數(shù)量。按照礦山開采規(guī)模與礦床(區(qū))儲量規(guī)模相適應(yīng)的原則，綜合考慮礦床(區(qū))資源儲量規(guī)模、開發(fā)利用技術(shù)經(jīng)濟條件變化和礦山地質(zhì)環(huán)境保護等因素，提出大中小型礦山結(jié)構(gòu)調(diào)整年度指標。

3.3 規(guī)劃實施年度計劃的設(shè)計流程

借鑒土地利用規(guī)劃年度計劃的實施程序，結(jié)合礦產(chǎn)資源分級分類管理的結(jié)構(gòu)，從礦產(chǎn)資源規(guī)劃的自身特點出發(fā)，設(shè)計規(guī)劃實施年度計劃的流程分為七個部分(圖2)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃的實施主體是省級國土資源管理部門，負責(zé)年度計劃指標的上報和指標的分解落實，市縣級國土資源管理部門和主要礦山企業(yè)是計劃的主要實施者；國土資源部負責(zé)下達指標和對計劃實施情況進行監(jiān)督管理；相關(guān)事業(yè)單位或行業(yè)協(xié)會負責(zé)對計劃實施進行評估，并將評估結(jié)果作為下一年度指標下達的重要依據(jù)之一。

圖2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃下達流程示意圖

4 探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制

目前，國內(nèi)相關(guān)規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整并不多見，只是在人力資源規(guī)劃和城市規(guī)劃中控制性詳規(guī)開展了相關(guān)工作。探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整符合資源勘查開發(fā)的動態(tài)性特征，能將礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的空間變化、工程投入、技術(shù)革新、時序調(diào)整等內(nèi)容及時納入規(guī)劃，并定時更新發(fā)布，在提高規(guī)劃科學(xué)性的同時，又減少了規(guī)劃調(diào)整的頻次，變規(guī)劃的“被動調(diào)整”為“主動調(diào)整”，對促進發(fā)揮規(guī)劃的管理依據(jù)作用具有重要的作用。

4.1 相關(guān)規(guī)劃動態(tài)調(diào)整的具體情況

人力資源規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整不存在法律約束，主要側(cè)重于規(guī)劃調(diào)整后的實施。人力資源規(guī)劃動態(tài)調(diào)整主要針對外部人力資源條件和內(nèi)部勞動力需求的變化以及企業(yè)自身戰(zhàn)略的調(diào)整，對規(guī)劃做出相應(yīng)的調(diào)整。調(diào)整內(nèi)容主要包括人員調(diào)配規(guī)劃、晉升規(guī)劃、培訓(xùn)開發(fā)規(guī)劃、工資規(guī)劃以及人事政策制定等。規(guī)劃調(diào)整的措施有三種方式：一是常規(guī)方式，即按照常規(guī)的程序性處理方法來應(yīng)對調(diào)整出現(xiàn)的差異；二是專題解決方式，針對人力資源規(guī)劃實踐中出現(xiàn)的問題或者機會進行專題分析、突擊解決，主要是戰(zhàn)略層面的問題；三是專家模型方式，即根據(jù)相關(guān)人力資源規(guī)劃的經(jīng)驗和自身的具體情況，專家對可能出現(xiàn)的問題建立專家應(yīng)急模型，以備出現(xiàn)嚴重問題時及時響應(yīng)。

城市規(guī)劃中控制性詳規(guī)的動態(tài)調(diào)整有明確的法律依據(jù)，因此側(cè)重對調(diào)整程序、機制的細化。調(diào)整內(nèi)容主要包括以下四類：①強制性內(nèi)容的調(diào)整(法定圖則)；②指導(dǎo)性內(nèi)容的調(diào)整(管理圖則)；③控規(guī)內(nèi)容的優(yōu)化調(diào)整，如公共設(shè)施位置與用地形態(tài)、“六線”線位、除容積率與用地性質(zhì)之外其他指標的適度調(diào)整等；④控規(guī)內(nèi)容的更正調(diào)整，如土地權(quán)屬邊界變化引起的調(diào)整等。控規(guī)調(diào)整的核心內(nèi)容是以土地開發(fā)強度和配套公共設(shè)施為主的控規(guī)指標調(diào)整。控規(guī)調(diào)整程序分為申請與立項、可行性研究、初審、協(xié)商、批準、驗收與更新六個階段。由控規(guī)組織編制機關(guān)提出規(guī)劃調(diào)整方案報告后，根據(jù)調(diào)整內(nèi)容的不同，分別向不同層級的規(guī)劃管理部門申報，審批的具體流程也有所差異。最后根據(jù)審批結(jié)果，對規(guī)劃成果進行修改并更新規(guī)劃管理系統(tǒng)。

其他規(guī)劃在動態(tài)調(diào)整方面也有一些探索，如《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建地質(zhì)災(zāi)害防治專項規(guī)劃》在實施過程建立了規(guī)劃項目動態(tài)調(diào)整機制。通過發(fā)布《關(guān)于啟動實施汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建地質(zhì)災(zāi)害防治專項規(guī)劃項目動態(tài)調(diào)整機制的通知》(川國土資發(fā)〔2010〕124號)，明確動態(tài)調(diào)整的范圍適用于汶川地震災(zāi)區(qū)39個縣(市、區(qū))內(nèi)的原規(guī)劃的地質(zhì)災(zāi)害防治項目和突發(fā)或新增的地質(zhì)災(zāi)害隱患，體現(xiàn)了地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的動態(tài)性特點。提出項目動態(tài)調(diào)整的主要原則包括資金總量不變、防災(zāi)效益不減、突出動態(tài)實效和確保專款專用等，還明確了對動態(tài)調(diào)整的主體和調(diào)整的程序。

4.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃動態(tài)調(diào)整的基本原則

4.2.1 符合規(guī)劃調(diào)整的程序安排

規(guī)劃動態(tài)調(diào)整要由原規(guī)劃編制單位按照法定程度提出調(diào)整方案，并經(jīng)原審批機關(guān)批準同意方可進行，調(diào)整后有關(guān)內(nèi)容要按照法定程序進行報批后頒布實施。

4.2.2 充分論證調(diào)整內(nèi)容的科學(xué)性

規(guī)劃調(diào)整的內(nèi)容要符合礦產(chǎn)資源形勢的變化，資源勘查開發(fā)空間變動，重大資源產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等要求，要經(jīng)過認真的科學(xué)論證，調(diào)整的內(nèi)容必要性和可操作性強。

4.2.3 調(diào)整結(jié)果及時納入管理系統(tǒng)

將調(diào)整的內(nèi)容要及時納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，并通報給相關(guān)部門，以便充分發(fā)揮規(guī)劃在管理中的依據(jù)作用。

4.3 礦產(chǎn)資源規(guī)劃動態(tài)調(diào)整的內(nèi)容

4.3.1 礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃區(qū)塊和開采規(guī)劃區(qū)塊

根據(jù)上年度新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地和礦業(yè)權(quán)調(diào)整、滅失等情況，提出勘查開采規(guī)劃區(qū)新增和調(diào)整的具體情況，包括規(guī)劃區(qū)塊名稱、工作程度、面積、拐點坐標、主要礦種、資源儲量、已設(shè)礦業(yè)權(quán)數(shù)量等。

4.3.2 重大工程

按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃中重大工程部署，結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求，提出需新增和調(diào)整的中央和地方財政出資安排的礦產(chǎn)資源調(diào)查評價與勘查、資源節(jié)約與綜合利用、礦產(chǎn)資源儲備、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、礦區(qū)土地復(fù)墾、綠色礦山建設(shè)和資源型城市轉(zhuǎn)型等重大工程。

4.3.3 礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術(shù)目錄

根據(jù)礦產(chǎn)資源開采、選礦等技術(shù)水平發(fā)展需要，提出需新增和調(diào)整的具體準入技術(shù)。

5 展望

礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整以規(guī)劃的有力實施為前提，規(guī)劃的有力實施又以規(guī)劃的有效調(diào)整為保障，兩者相輔相成，如果規(guī)劃在實際管理中沒有發(fā)揮應(yīng)有依據(jù)作用，就沒有必要開展規(guī)劃的調(diào)整工作，規(guī)劃依據(jù)作用發(fā)揮的越強，就越需要對規(guī)劃進行調(diào)整，不斷提高其科學(xué)性。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施是一項復(fù)雜的工作，文中從編制重要礦區(qū)礦產(chǎn)資源專項、實施年度計劃和建立動態(tài)調(diào)整機制等三方面提出一些設(shè)想，還需要在工作實踐中不斷總結(jié)，不斷完善建立一套符合礦產(chǎn)資源特點、符合礦產(chǎn)資源管理特點的規(guī)劃實施制度體系。

[1] 人力資源規(guī)劃動態(tài)調(diào)整措施和應(yīng)變手段[DB/OL]. http://wenku.baidu.com/view/7e2946254b35eefdc8d333fd.html,2010.

[2] 李雪飛,何流,張京祥. 基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的控制性詳細規(guī)劃改革探討[J].規(guī)劃管理,2009,25(8):71-80.

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