趙逸楠

（中共中央黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，北京 100091）

在應(yīng)對(duì)1998年和2008年的亞洲金融危機(jī)、國(guó)際金融危機(jī)中，中央政府通過發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方政府發(fā)行政府債券等方式籌集了大量資金，地方政府性債務(wù)顯著增加，引起社會(huì)各界的關(guān)注。地方政府性債務(wù)是否會(huì)成為中國(guó)特色的次貸？地方政府債務(wù)形成的原因有哪些？當(dāng)前地方政府性債務(wù)規(guī)模到底有多大？地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)如何？對(duì)這些問題的回答是仁者見仁，智者見智［1］。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露的數(shù)據(jù)，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107 174．91億元，超過當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入；對(duì)6 576家融資平臺(tái)公司的審計(jì)表明，融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46．38%［2］。雖然我國(guó)政府性債務(wù)總水平是可控的、安全的，但具體到各地方政府則需要具體分析，一些地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)超過其償債能力，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。本文僅就地方融資平臺(tái)問題進(jìn)行初步探討。

一、地方融資平臺(tái)的再認(rèn)識(shí)

1．地方融資平臺(tái)對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城市化進(jìn)程，特別是在保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極作用。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中央提出了一系列的擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的措施。地方政府要啟動(dòng)上述措施，僅靠當(dāng)期財(cái)政積累是不可能的，只有依靠融資平臺(tái)向銀行貸款、吸引外部資本注入平臺(tái)等手段來(lái)解決當(dāng)期巨大的投資需求［3］。中央積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策的順利實(shí)施，除了需要銀行積極放貸外，也需要借款人積極借款，兩者缺一不可。民間投資和居民消費(fèi)的啟動(dòng)需要漫長(zhǎng)的時(shí)間，地方政府啟動(dòng)融資平臺(tái)投資卻能立竿見影，這是銀行資金大量流向各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的客觀原因［4］。

2．融資平臺(tái)緩解了地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的矛盾。1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政管理體制改革，有效梳理了中央與地方之間的分配關(guān)系，在調(diào)整各級(jí)財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力等方面發(fā)揮了積極作用。但是目前的分稅制改革還不完善，仍有一些不盡如人意之處，如部分省級(jí)以下的地方財(cái)政，分稅制后出現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的情況［5］?，F(xiàn)行法規(guī)和稅制使地方政府沒有能力通過選擇稅種、稅率增加收入，而人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求又十分迫切。在這種情況下，地方政府只能在傳統(tǒng)體制外積極尋求新的融資渠道，構(gòu)建新型的集融資、運(yùn)營(yíng)、債務(wù)償還為一體的融資平臺(tái)，代替政府進(jìn)行直接與間接融資，解決事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾［6］。

3．地方政府通過融資平臺(tái)提供公共產(chǎn)品具有經(jīng)濟(jì)合理性。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本性公共產(chǎn)品投資規(guī)模大，一般沒有直接收益，僅靠地方政府自身財(cái)力是難以完成的。但是地方政府可以通過地方融資平臺(tái)，有效利用、整合地方政府資產(chǎn)，并逐步將其資產(chǎn)證券化，通過抵押、質(zhì)押、發(fā)債和出售資產(chǎn)等手段合理放大資產(chǎn)價(jià)值倍數(shù)，為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。此外，地方融資平臺(tái)通過對(duì)銀行貸款的使用，活躍了銀行信貸體系，提高了儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的速度。

二、地方融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）現(xiàn)行的干部考核指標(biāo)體系導(dǎo)致了地方政府負(fù)債的強(qiáng)烈沖動(dòng)

在目前的體制下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率和就業(yè)率等成為地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)。官員要在短期內(nèi)迅速提升政績(jī)，建立融資平臺(tái)舉債就成為突破預(yù)算約束的策略。一些地方官員為爭(zhēng)取短期政績(jī)，極力擴(kuò)大融資量，甚至不考慮還款能力。

（二）地方政府融資平臺(tái)的償付風(fēng)險(xiǎn)

1．信貸責(zé)任主體模糊。眾多地方政府融資平臺(tái)在組織架構(gòu)設(shè)計(jì)之時(shí)，均體現(xiàn)“借、用、管、還”一體化、經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督相分離的設(shè)計(jì)初衷，然而，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)各環(huán)節(jié)相互脫離、監(jiān)督乏力等問題，從而造成信貸責(zé)任主體模糊。融資平臺(tái)缺乏對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的管理權(quán)，貸款若出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行難以順利追討［7］。

2．缺少穩(wěn)定的主營(yíng)業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，以自身運(yùn)營(yíng)收入為主要還款來(lái)源的比例偏低。地方融資平臺(tái)主要靠土地作質(zhì)押和地方政府綜合收費(fèi)能力進(jìn)行融資，而非融資平臺(tái)自身的運(yùn)營(yíng)能力，當(dāng)轉(zhuǎn)讓土地收入和地方政府財(cái)政收入下滑時(shí)將造成地方融資平臺(tái)還款能力欠缺，更不用說那些負(fù)債率過高的地方政府。

3．融資平臺(tái)設(shè)立門檻低，貨幣資本注入比例欠合理。融資平臺(tái)缺乏專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方政府為爭(zhēng)取貸款，成立了多個(gè)融資平臺(tái)，層級(jí)也逐步下移。一些地方政府由于拿不出足夠的資金作公司的注冊(cè)資金和項(xiàng)目資本金，便通過“資金套用”來(lái)反復(fù)注冊(cè)融資平臺(tái)。為了提高融資平臺(tái)的融資抵押能力，多數(shù)地方政府通常的做法是，將一些缺乏法律依據(jù)的資產(chǎn)，如土地等不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)撥入平臺(tái)公司。

4．地方政府償債儲(chǔ)備資金不足。按照貸款協(xié)議規(guī)定，當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺(tái)資不抵債時(shí)，政府部門將用財(cái)政收入償還。當(dāng)前中國(guó)地方財(cái)政困境突出，“吃飯財(cái)政”和“負(fù)債財(cái)政”成為普遍現(xiàn)象，除部分發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分中西部地區(qū)地方政府財(cái)力緊張，難有多余資金建立償債準(zhǔn)備金，當(dāng)出現(xiàn)資不抵債的情況時(shí)，只能向銀行借新債還舊債，銀行為了防止不良貸款的形成，也只能繼續(xù)向融資平臺(tái)貸款，把風(fēng)險(xiǎn)向后移，以致形成惡性循環(huán)。

（三）信息不對(duì)稱造成銀行風(fēng)險(xiǎn)控制窘境

地方政府融資平臺(tái)信貸渠道多元化，“多頭融資，多頭授信”現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致地方政府總體負(fù)債及財(cái)政擔(dān)保承諾格局錯(cuò)綜復(fù)雜。信貸主體在投融資平臺(tái)信息了解方面處于劣勢(shì)，再加上眾多銀行對(duì)政府項(xiàng)目市場(chǎng)份額的激烈競(jìng)爭(zhēng)，使得銀行在與融資平臺(tái)溝通時(shí)喪失了談判的資本。由于無(wú)法獲知地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)財(cái)稅收入等情況，銀行無(wú)法對(duì)地方政府的實(shí)際財(cái)力做出準(zhǔn)確評(píng)估。銀行能否通過降低對(duì)平臺(tái)的貸款額度來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)呢？從理論上說是可以的，但實(shí)際上卻很難操作。信息的不對(duì)稱不僅存在于銀行與投融資平臺(tái)之間，還存在于銀行之間。銀行對(duì)投融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)性的，過度融資的風(fēng)險(xiǎn)并不因單個(gè)銀行控制了總量而降低，相反，如果其他銀行給予了更多的貸款，融資風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。在借貸后期監(jiān)管上，銀行難以有效運(yùn)用現(xiàn)行貸后管理模式。一些地方政府通過融資平臺(tái)獲得資金后，將信貸資金劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)，導(dǎo)致銀行難以監(jiān)測(cè)信貸資金的真實(shí)流向。

（四）地方融資平臺(tái)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)可能形成的風(fēng)險(xiǎn)

1．地方隱性負(fù)債增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的可能性。在金融危機(jī)的背景下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不景氣，商業(yè)銀行集中優(yōu)先選擇有政府背景的地方投融資平臺(tái)貸款有其合理性。一旦地方投融資平臺(tái)資不抵債，而財(cái)政也無(wú)力相助時(shí)，巨額商業(yè)信貸就成了銀行體系的呆壞賬，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)的項(xiàng)目多為大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貸款期限較長(zhǎng)，貨幣政策的調(diào)整空間受到制約。如果為控制經(jīng)濟(jì)過熱而緊縮銀行信貸規(guī)模，必將導(dǎo)致大批項(xiàng)目中后期缺乏資金而擱置，形成半拉子工程；如果持續(xù)向這些項(xiàng)目提供資金，信貸規(guī)模在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)將難以縮小，影響宏觀調(diào)控效果。經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升后，貨幣政策將由適度寬松轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，銀行信貸規(guī)模將縮小。信貸資源有限，如果要持續(xù)保證地方融資平臺(tái)大中型基礎(chǔ)設(shè)施的貸款需求，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和一些行業(yè)的信貸需求將受到擠壓和抑制，這將影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2．國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的效果會(huì)受到地方保護(hù)地價(jià)的影響。地方政府融資平臺(tái)的貸款大多以土地為抵押。融資平臺(tái)所獲銀行貸款額度一般為地價(jià)的60%～80%。為了償還貸款和獲得更多的融資，地方政府會(huì)想盡辦法推動(dòng)地價(jià)上漲。

3．地方融資平臺(tái)的投資結(jié)構(gòu)對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略形成阻礙。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，國(guó)家制定了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，希望拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變發(fā)展方式，為此發(fā)起了需要地方資金配套的4萬(wàn)億投資計(jì)劃。然而據(jù)審計(jì)署有關(guān)報(bào)告顯示，2009年中央擴(kuò)大內(nèi)需的項(xiàng)目中有45%的地方配套資金沒到位；并且，在審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣中，中央擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目的配套資金僅占這些地方新增債務(wù)的8．92%。這說明地方融資平臺(tái)的新增貸款很多用于4萬(wàn)億項(xiàng)目之外的項(xiàng)目。

4．融資平臺(tái)債務(wù)的快速增長(zhǎng)增加了國(guó)企改革的難度。減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的現(xiàn)代企業(yè)制度，國(guó)企改革從1978年開始探索，到今天已取得了巨大的成就。一些地方投融資平臺(tái)的非健康快速發(fā)展，出現(xiàn)了地方政權(quán)企業(yè)化、政企合一、官商不分的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象明顯與深化國(guó)企改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制的要求背道而馳［8］。

三、完善地方融資平臺(tái)的措施

綜上所述，地方融資平臺(tái)的存在有其合理性和積極作用，但地方融資平臺(tái)存在的問題是不可回避的，近慮遠(yuǎn)憂也是明顯的，對(duì)它的治理，使其規(guī)范化運(yùn)作，也是必須的。本文認(rèn)為，規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，治理地方融資平臺(tái)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

1．解決地方政府性債務(wù)問題，根本上要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。完善分稅制，健全轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。只有在符合我國(guó)國(guó)情的科學(xué)的分稅制框架內(nèi)，一般性轉(zhuǎn)移支付將更客觀、更科學(xué)。同時(shí)，優(yōu)化對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的控制。按照分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解的原則，繼續(xù)妥善處理存量債務(wù)。要建立償債基金，統(tǒng)籌運(yùn)用地方財(cái)力，切實(shí)做好償還工作。同時(shí)對(duì)在建項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，做好項(xiàng)目的后續(xù)融資工作，特別是重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

2．提高信息公開化程度。一方面，積極建立健全定期規(guī)范的地方債務(wù)信息公開披露制度，定期公開政府在融資平臺(tái)公司的股份比例和所應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)金額、債務(wù)用途和項(xiàng)目執(zhí)行情況，做到債務(wù)支出透明化。另一方面，履行問責(zé)制，加快啟動(dòng)相應(yīng)的責(zé)任追究程序，一旦發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定披露債務(wù)信息的情況，就應(yīng)嚴(yán)格依法追查相關(guān)人員的責(zé)任。

3．科學(xué)構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算的配套制度。為建立我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)機(jī)制，深入開展以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革，在保障居民存款安全的前提下，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)退出與重組制度，使地方政府債務(wù)得到有效約束。堅(jiān)持現(xiàn)有的對(duì)地方融資平臺(tái)貸款的政策不變，即 “區(qū)別對(duì)待、分類處置、納入預(yù)算”。

4．建立健全地方政府債務(wù)管理制度及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，堅(jiān)決禁止各級(jí)政府和政府部門以各種形式違規(guī)擔(dān)保、承諾。將地方政府債務(wù)逐步分類納入預(yù)算管理，把防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)措施與建立長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步完善地方政府性債務(wù)的管理制度，建立上下級(jí)財(cái)政監(jiān)管機(jī)制。鑒于我國(guó)的政治體制，地方政府破產(chǎn)重組的條件尚不具備，應(yīng)明確財(cái)政對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，通過財(cái)政內(nèi)部控制系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府融資平臺(tái)的監(jiān)督，運(yùn)用通報(bào)批評(píng)、取締融資平臺(tái)、財(cái)務(wù)懲處、司法追究等方式，約束下級(jí)政府的舉債行為。應(yīng)正視區(qū)域差異性與個(gè)體異質(zhì)性，立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和可支配財(cái)力情況，科學(xué)、合理地確定債務(wù)負(fù)擔(dān)率、財(cái)政負(fù)債率、債務(wù)償債率、債務(wù)依存度等監(jiān)控指標(biāo)，確保地方政府舉債的適度規(guī)模。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)每年審核地方融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)報(bào)表、年度融資計(jì)劃等，督促融資平臺(tái)依據(jù)預(yù)期收益確定負(fù)債規(guī)模水平，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)收益與風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)、負(fù)債水平與資金實(shí)力相匹配。鑒于地方政府以出資額為基礎(chǔ)承擔(dān)有限責(zé)任，故應(yīng)將地方政府按比例承擔(dān)的債務(wù)與本級(jí)財(cái)政并表核算，將債務(wù)總量嚴(yán)格控制在上級(jí)財(cái)政規(guī)定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間之內(nèi)。同時(shí)，制定持續(xù)、有效的償債機(jī)制，科學(xué)設(shè)定土地出讓收益、處置國(guó)有資產(chǎn)收益、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益、政府性基金等收入的償債資金比例，防止平臺(tái)公司的償債風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)。

5．建立由政府控股，法人治理結(jié)構(gòu)健全的地方融資平臺(tái)公司。必須指出的是，投資主體多元化，完善法人治理結(jié)構(gòu)，并不意味著融資平臺(tái)今后應(yīng)由社會(huì)資本控股。這是因?yàn)椋旱胤秸畼?gòu)建融資平臺(tái)基于下述目的：一是為了解決基層政府難以完成、項(xiàng)目受益對(duì)象廣、跨行政區(qū)域、投資規(guī)模大且期限長(zhǎng)的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)；二是要體現(xiàn)政策性，投資于國(guó)家或地區(qū)鼓勵(lì)的投資規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)大但又為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的新興產(chǎn)業(yè)，起到完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局的目的。因此，融資平臺(tái)必須由政府控股，這是由成立融資平臺(tái)的目的決定的。由社會(huì)資本控股的融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，其必然對(duì)公共產(chǎn)品和公益性項(xiàng)目的投資意愿淡薄，不愿意參與風(fēng)險(xiǎn)較高而又是地方需要發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，這就決定了由社會(huì)資本控股的融資平臺(tái)的性質(zhì)不再是地方政府融資平臺(tái)，地方政府也喪失了組建融資平臺(tái)的意義。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的啟動(dòng)，意味著我國(guó)正在探索地方政府發(fā)債的新模式，有利于地方政府逐步建立穩(wěn)定和規(guī)范的發(fā)債渠道，逐步向自主發(fā)債模式過渡。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索向具備條件的地方政府推廣。地方融資平臺(tái)因其本身在規(guī)范性與防范風(fēng)險(xiǎn)方面存在不足，應(yīng)在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，縮減地方政府融資平臺(tái)公司的數(shù)量與規(guī)模。

［1］李永剛．地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素及化解對(duì)策［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（6）：3－6．

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