裘立鋒

(富陽市水利水電局,浙江 富陽 311400)

富春江為富陽市境內(nèi)的主要河流,屬錢塘江水系,為感潮河段。富春江橫貫富陽市中部,從桐廬縣窄溪入境,自西南流向東北,至漁山鄉(xiāng)與蕭山市許賢鄉(xiāng)交界處出境,與浦陽江匯合后稱錢塘江,往東流經(jīng)杭州灣入東海。富春江富陽段全長52 km,江面寬700～1 000m,水面面積39.25 km2。境內(nèi)富春江的一級支流自上而下依次為:淥渚江、宋家溪、壺源江、剡溪、上里溪、莧浦、環(huán)赤溪、大源溪、觀塢溪、里山溪、漁山溪、墅溪等。

1 河道采砂的歷史

1998年以前,富陽境內(nèi)河溪道大規(guī)模采砂以富春江為主,其他溪道的采砂基本為當?shù)卮迕裥∫?guī)模的自采自用。1998年開始,為加強對富春江黃砂資源的開采管理,富陽市成立了專門的采砂領(lǐng)導小組。采取適度有序,嚴格規(guī)范管理的原則,先后取締了小型吸砂泵,嚴禁新增或改造大型真空采砂,規(guī)定采砂船實行定點、定時、定量開采,嚴格控制砂機數(shù)量,劃定了禁采區(qū)、限采區(qū)、可采區(qū)。

2007年以后富陽市結(jié)合杭州市開展錢塘江飲用水源地綜合整治工作,關(guān)停了漁山可采區(qū)后,富春江可采區(qū)由原來的6個減少到現(xiàn)在的1個(中型砂機新桐可采區(qū)),大型真空泵砂機已徹底退出富春江采砂行業(yè),實行“日采夜禁”制度。2011年隨著杭州市 “三江兩岸”整治工作的有效推進,水利部門開始制定采砂控制計劃,報浙江省錢塘江管理局批復后,采砂量從原來150萬t/a減少至60萬t/a,中型采砂船已銳減至5只,采砂權(quán)實行公開拍賣。至此年采砂量進一步縮減,可開采區(qū)域進一步縮小,計劃在5 a內(nèi)實現(xiàn)富春江全河道禁采。

所謂非法采挖砂石是指行為人未獲得相關(guān)部門批準擅自采挖沙石,或雖獲得批準,但在批準區(qū)域以外采挖砂石,或在批準區(qū)域以內(nèi)違反相關(guān)規(guī)定過量采挖砂石的行為。近年來,隨著城市化進程的高速發(fā)展,對建筑用砂石的需求不斷增大,巨大的市場需求和高額利潤的刺激,砂石成為不少人的牟利工具,再加上富春江黃砂采挖管理工作的進一步規(guī)范和采挖區(qū)域的進一步縮減,可開采黃砂存量日益減少,黃砂單價節(jié)節(jié)攀升。受利益驅(qū)動,富春江河道內(nèi)出現(xiàn)幾十艘運輸船業(yè)主擅自改裝吸砂泵,伺機偷采事件屢禁不止。另外,富春江支流十溪內(nèi)部分單位和個人擅自利用挖掘機偷挖砂石現(xiàn)象也有所抬頭,特別是部分村民常常借集體公益事業(yè)建設(shè)為由擅自采砂,甚至出現(xiàn)亂挖、偷挖現(xiàn)象。非法采挖砂石已嚴重擾亂了正常的采砂秩序,不僅給土地資源和自然生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞,而且還對行洪、航道、水工程安全造成隱患,也給地區(qū)穩(wěn)定與和諧帶來重大隱患。

2 非法采砂現(xiàn)狀

2.1 富春江流域非法偷采砂情況

2.1.1 利用交界河道的特殊位置進行偷采砂

部分沿江農(nóng)戶通過擅自打造(購買)“三無”船只并安裝小型吸砂泵利用交界河段的特殊地理位置在夜間跨界進行非法偷采黃砂,一般是白天將船只藏匿在桐廬、蕭山等交界縣市,晚上伺機到富春江富陽段或支流內(nèi)偷采。

2.1.2 采用人工挑砂

人工挑砂現(xiàn)象較普遍,主要是偷采富春江干流兩岸灘地或堤腳的黃砂,一般都為沿江農(nóng)戶利用農(nóng)村閑余時間、閑余勞動力將黃砂挑運至拖拉機,再銷售給當?shù)鼗蛑苓呅枰ǚ康霓r(nóng)戶。

2.1.3 非法改裝大型運輸船吸砂

受利益驅(qū)動,一些運輸船主擅自在運輸船上改裝吸砂泵在沙洲島、堤防外灘地等處進行偷采黃砂。

2.1.4 非法改裝小型漁船吸砂

利用小漁船在上面改裝吸砂泵,用運輸船拖帶進行偷采,該類型的非法采砂行為主要發(fā)生在富陽市、西湖區(qū)、蕭山區(qū)3市區(qū)交界地段,存在跨界執(zhí)法的問題,所以取締這種行為難度很大。

2.2 十溪的非法偷采砂情況

溪道偷采砂石,主要集中在山區(qū)性河道,由于溪道內(nèi)砂石料資源豐富,致使采砂、制砂、洗砂等情況較為嚴重。該類型偷采主要是利用挖掘機和自卸車直接挖運統(tǒng)砂,因此相對于河面較窄的十溪河道來說,對溪堤的危害更為嚴重,且該類型的偷挖行為機動性強,加之冠以公益事業(yè)建設(shè)為由,處理、取締難度更大。

3 非法采挖砂石的危害

3.1 棄渣影響行洪和通航

目前在富春江內(nèi)偷挖的吸砂船不具備碎石功能,故棄渣堆放無序,嚴重影響行洪和航道安全。

3.2 近岸線采砂影響江岸穩(wěn)定

非法吸砂船為追求更大經(jīng)濟利益,直接在岸坡及堤防安全預留灘地上進行采砂作業(yè),嚴重影響了岸坡和堤防穩(wěn)定,威脅沿岸農(nóng)田、堤岸及房屋安全。

3.3 采砂改變河道的自然流態(tài)

掠奪性開采黃砂和溪道砂石,造成水流方向改變,河床下切、堤岸腳線裸露,洪水來時將導致河溪堤壩垮塌,對人民生命財產(chǎn)造成危害。

3.4 影響水質(zhì),破壞水產(chǎn)資源

由于采砂是采砂船從河床上刮、挖、吸起泥類砂后用水洗篩,沖刷后的廢淤泥水直接回流入江,對局部水質(zhì)造成破壞并影響淺水處的水生生物生存。

3.5 休息日和夜間非法偷挖黃沙影響居民生活

偷挖者基本上在夜間和休息日作業(yè),造成噪聲污染,影響人們生活安寧,群眾為維護自身利益和偷采者發(fā)生沖突,從而引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

4 管理措施

針對日益加劇的非法采砂現(xiàn)象,水利主管部門采取了積極有效的管理措施,主要有:

4.1 加大宣傳力度

(1)專項宣傳:在重點非法偷挖砂石頻發(fā)的溪道旁設(shè)置固定告示牌,并在告示牌中明示“1、石英砂屬國家所有;2、河道日常管理部門是當?shù)厝嗣裾?3、非法采砂行為的危害和相對應的罰則”等內(nèi)容。

(2)執(zhí)法宣傳:注重利用廣播、電臺、報紙等媒體,積極與他們?nèi)〉寐?lián)系,加大對違章采砂行為的曝光力度,并對案情處理作跟蹤報道,專門制作采砂管理專題片在電臺播放以加大宣傳力度,同時在執(zhí)法過程中邀請媒體參與監(jiān)督。

4.2 加強日常巡查和突擊巡查

2011年以來,水利主管部門加大了巡查力度,特別是加強了夜間、雙休日的巡查力度,全年巡查次數(shù)達700余次。通過現(xiàn)場制止、警告、責令停止40起,其中立案查處24起,暫扣作業(yè)工具24起,取締小型吸砂船9只,有效制止了違法行為。

4.3 加強部門聯(lián)系、加大聯(lián)合執(zhí)法力度

水利主管部門在加強自身執(zhí)法的同時加強了與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道、國土、海事、港航等部門的聯(lián)系,組織一系列聯(lián)合執(zhí)法活動,2011年與桐廬縣水政監(jiān)察部門聯(lián)合,組織了對淥渚江區(qū)域的小型吸砂船處理的聯(lián)合執(zhí)法活動,取締小型吸砂船6只,配合相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)取締非法制砂流水線17條。

在水利主管部門的統(tǒng)一部署下,已把非法采砂舉報受理工作與富陽市110社會應急聯(lián)動工作機制有機結(jié)合起來。要求水利部門下屬科室、單位按照各自工作職責,積極做好110社會應急聯(lián)動處置工作。同時為了確保110社會應急聯(lián)動工作網(wǎng)絡(luò)高效、有序地運作,根據(jù)要求,一級聯(lián)動單位實行雙軌制,做到既直接接受群眾報警求助,又服從市110應急聯(lián)動指揮中心調(diào)度,對外公布服務或舉報電話,落實固定辦公場所、值班人員和專業(yè)處置人員,實行24 h值班制。

水利主管部門還與當?shù)嘏沙鏊〉寐?lián)系,根據(jù)河道管理實際,建立了聯(lián)動機制,對夜間或雙休日發(fā)現(xiàn)非法采挖砂石行為,由當?shù)嘏沙鏊M行現(xiàn)場制止并現(xiàn)場取證后,將案件移交至水利主管部門。

5 存在的問題

5.1 適用的法律不足

我國就專門打擊非法采挖砂石的法律可謂是付之闕如。就一般性的法律規(guī)定,有 《礦產(chǎn)資源法》及配套的法規(guī),就刑事法律規(guī)定而言,有盜竊罪、故意毀壞公私財物罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪等規(guī)定,同時還有最高院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》及 《關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等。但以上規(guī)定并沒有明確針對非法采挖砂石的行為。浙江省內(nèi)對非法采挖砂石行為以非法采礦罪論處的僅蘭溪市一例,且因案件非常特殊,完全不具普適性。司法的這種現(xiàn)狀很難從根本上威懾非法采砂行為人[2].。

(1)新《水法》實施后,雖對河道采砂的法律責任有了規(guī)定,但不能上升到追究其《治安管理處罰法》和《刑法》的高度,平時執(zhí)法管理上只能適用《杭州市河道管理條例》相對應的行政手段給予警告、罰款、沒收非法所得和暫扣作業(yè)工具,明顯缺乏打擊力度。

(2)河砂作為河床的組成部分,同時也是國家的重要礦產(chǎn)資源,具有河床構(gòu)成因素和國家礦產(chǎn)資源的雙重屬性,水利主管部門要將非法采砂行為上升到追究刑事責任的高度,認定非法采礦罪(根據(jù) 《刑法》第343條之規(guī)定,非法采礦罪必需由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門認定)。

(3)作為運輸船改裝的吸砂船,具有合法的手續(xù),主管部門是港航部門,水利主管部門只能把它作為作業(yè)工具進行暫扣不能進行取締,從而存在執(zhí)法力度不足,不能對違法者形成威懾力。

5.2 執(zhí)法人員不足

富陽市境內(nèi)河網(wǎng)密布,省級河道 (富春江段)52 km,縣級河道311 km,縣級以下河道2 021 km,巡查執(zhí)法管理任務繁重。水利部門水政執(zhí)法隊伍有1個大隊、3個中隊,大隊10人負責全市河道和十溪區(qū)域河溪道的執(zhí)法工作,富春江中隊12人負責富春江轄區(qū)執(zhí)法和流域內(nèi)堤防管理建設(shè)工作?；侍祛仓嘘牶蛶r石嶺中隊各4人負責管理區(qū)域的執(zhí)法工作。實際執(zhí)法管理人員只有20余人,因此面對目前全市境內(nèi)非法采砂形勢,利用現(xiàn)有的執(zhí)法人員來實現(xiàn)“貓鼠同步”的高壓打擊模式,執(zhí)法力量顯得嚴重不足。

5.3 管理經(jīng)費預算不足

2011年年初的財政預算相對于嚴峻的采砂管理形勢來說已嚴重不足。目前,執(zhí)法部門暫扣的吸砂船的裝運、存放場地和現(xiàn)場保管人員工資、夜間執(zhí)法補貼等經(jīng)費暫無法解決。

5.4 管理裝備落后

由于目前非法采砂現(xiàn)象高發(fā)、頻發(fā),并且常在雙休日和夜間作業(yè)。因此,目前水利主管部門所有的取證、執(zhí)法工具,特別是夜間攝像、拍照工具,水政巡查船只和執(zhí)法車輛已不能滿足實際需求。

5.5 管理機構(gòu)問題

按《杭州市河道管理條例》第6條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責鄉(xiāng)(鎮(zhèn))河道的管理,街道辦事處按照本條例規(guī)定,對所在區(qū)域內(nèi)的河道行使日常監(jiān)督管理,其業(yè)務接受上級水行政部門的指導”。在富陽市河道管理模式中各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))均缺乏溪道日常管理的常設(shè)機構(gòu)。

總結(jié)近年來我國對砂石資源保護的政策與法律法規(guī),不難發(fā)現(xiàn),即使是在行政處罰方面,相關(guān)部門的追罰也顯得相當乏力。導致這種現(xiàn)象原因很多,諸如執(zhí)法部門人員緊缺、非法采砂人勢力龐大或刻意躲避打擊等。而就刑事司法而言,對非法采砂行為的打擊尚屬司法新領(lǐng)域,這也導致刑事司法中新問題、新現(xiàn)象層出不窮,而其中最為核心的問題當屬刑事司法中適用何種罪名來打擊非法采挖砂石行為[2].。

6 對策分析

6.1 強化部門合作,形成合力

建議由市政府牽頭召集國土、港航、公安及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道,成立采砂整治領(lǐng)導小組:①在富春江流域開展聯(lián)合執(zhí)法專項活動,解決管理交叉、執(zhí)法手段不足問題,如非法采砂行為由水利主管部門查處后,移交國土部門按非法采礦罪處理;水利部門對非法采砂船只處理后,移交港航部門查處,取締非法改裝船只;②各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)《杭州市河道管理條例》規(guī)定成立溪道日常管理常設(shè)機構(gòu),并將溪道采砂管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作考核中。

6.2 加大管理投入,建立協(xié)管員制度

①追加管理經(jīng)費,購置夜間取證設(shè)備、水政巡查艦、水政執(zhí)法車輛;②增加財政預算用于扣押作業(yè)工具場地租用、管理人員工資和執(zhí)法人員的補貼;③建立水政協(xié)管員機制,作為富春江中隊24 h三班倒和大隊水政執(zhí)法人員的補充。

6.3 建立日常管理長效機制,落實聯(lián)動機制

①完善水政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。根據(jù)水利部文件精神,水利主管部門應在2013年前通過水政監(jiān)察隊伍建設(shè)“三百、六保障”達標活動,其中六保障的一項是建立水政監(jiān)察協(xié)查網(wǎng)絡(luò),聘任水政監(jiān)察協(xié)查員。根據(jù)這一要求,成立區(qū)片水政監(jiān)察中隊,在不突破編制的前提下聘請若干名水政監(jiān)察協(xié)管員,加大執(zhí)法力量;②聯(lián)動機制常態(tài)化。建議:A、將水利主管部門與公安局的派出所建立110社會應急聯(lián)動機制;B、將專項執(zhí)法活動的模式總結(jié)形成制度,實行常態(tài)化管理模式;③溪道采砂實行疏堵結(jié)合,堅決打擊非法采挖砂石行為。如采挖砂石行為在溪堤管理范圍內(nèi)的,由水行政主管部門移送公安機關(guān),根據(jù) 《治安管理處罰法》第33條第1款“損毀水利防汛工程設(shè)施進行治安拘留處理。”如溪道淤積確需清淤的,由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃、設(shè)計方案,報水行政主管部門審批同意后,有組織地進行清淤。

7 結(jié) 語

通過對富春江富陽段河溪道內(nèi)非法采挖砂石現(xiàn)狀的分析,認為要扼制日益猖獗的非法采砂行為,應該從法律、行政管理角度進一步規(guī)范采砂管理。通過從重從嚴處罰、建立行之有效的長效管理機制對非法采砂行為形成高壓態(tài)勢。對黃砂資源的利用,應采取疏堵結(jié)合方式,通過科學手段充分利用和保護現(xiàn)有黃砂資源,并積極尋求新的替代材料。通過一系列的行政手段和管理手段,從根本上解決富春江河溪道內(nèi)非法采挖砂石石問題。

[1].《富陽市水利志》編纂委員會.富陽市水利志[M]..南京:河海大學出版社,2007.

[2].成都市新都區(qū)人民法院課題組.非法采挖砂石法律適用問題研究[EB/OL]..(2011-11-30).http://cdfy.chinacourt.org