■ 趙田華 Zhao Tianhua

0 前言

隨著上海市居住人口的劇增和城市規(guī)模擴(kuò)大化，不可再生的土地資源顯得越發(fā)稀缺，因此，如何充分開發(fā)利用土地資源，使其發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，是各級政府和主管部門必須重視和解決的重要問題。而土地資源的利用率不僅包括了地上建筑，同時也涵蓋了地下空間，特別是地下空間的開發(fā)必須遵循“先地下，后地上”的原則，一旦地上建筑形成，就難以再進(jìn)行其地下空間的開發(fā)。目前，上海市對地上建筑的規(guī)劃控制處于有序管理狀態(tài)，相比之下，由于地下空間的開發(fā)管理缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和有效的管理制約手段，因此無論是在規(guī)劃制定和開發(fā)管理上，還是在日常使用管理和維修保養(yǎng)等方面均存在較多的缺陷，必須予以加強(qiáng)和改進(jìn)。

今年，上海市房屋建筑設(shè)計院房屋質(zhì)量檢測站受徐匯區(qū)民防管理所委托，對其所管轄的部分早期建造的民防工程進(jìn)行了排查與重點(diǎn)項目檢測，筆者又作為九三學(xué)社徐匯區(qū)委組織的《關(guān)于加強(qiáng)徐匯區(qū)地下空間開發(fā)與管理》調(diào)研課題成員與撰稿人，參加了赴地下空間有關(guān)管理部門的調(diào)研會，并實(shí)地踏勘了建筑物地下室和民防工程的實(shí)際管理和使用情況，對上海市地下空間的開發(fā)與管理有了比較深入的了解，現(xiàn)提出建議如下，供有關(guān)部門參考。

1 目前上海市地下空間開發(fā)和管理中所存在的問題分析

1.1 規(guī)劃管理難以控制

據(jù)徐匯區(qū)民防辦統(tǒng)計，截止2011年6月，徐匯區(qū)共有各類地下空間1 912處，總建筑面積260.5萬m2。其中民防工程714處，合計建筑面積69.53萬m2(其中公用民防工程207處、11.72萬m2，非公用民防工程507處、57.81萬m2)；普通地下室1 198處，合計建筑面積190.97萬m2。如以地下空間總建筑面積的80%（考慮到較早建造的地下空間大部分為一層）作為占地面積粗略計算，則徐匯區(qū)目前地下空間的總占地面積約為208萬m2，僅占徐匯區(qū)域范圍54.76 km2面積的3.8%左右，土地利用率可謂低也。對于今后區(qū)域范圍內(nèi)地下空間的發(fā)展規(guī)模和速度，由于尚未形成地下空間開發(fā)的控詳規(guī)劃，因此目前仍不可而知。

由于上海市對地下空間開發(fā)的規(guī)劃管理沒有強(qiáng)制性技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的控制，只是采取鼓勵建設(shè)單位多建的方法，這樣地下空間開發(fā)利用的主動權(quán)主要掌握在建設(shè)單位手中。作為房產(chǎn)開發(fā)項目，因需要地下車庫解決車位配置，以及設(shè)備配套用房等，因此開發(fā)商的積極性較高，地下空間也得到了較為充分的利用。而作為政府或國企投資的公共建筑、市政建設(shè)、辦公樓和保障房等項目，由于投資不足、工期偏緊等原因，往往存在“重地上，輕地下”的狀況，如在徐匯區(qū)濱江公共活動空間開發(fā)時，為了趕在世博會之前完成和資金等原因，放棄了成片地下空間開發(fā)的極好機(jī)遇，留下了永久的遺憾。

因此，建議上海市有關(guān)主管部門應(yīng)盡早立法制定對地下空間開發(fā)的規(guī)劃管理條例，并據(jù)此制定各區(qū)地下空間開發(fā)的控詳規(guī)劃，使地下空間規(guī)劃有章可循，做到有序開發(fā)，盡最大可能提高土地利用率。

1.2 正常使用功能難以實(shí)現(xiàn)

最近，我院檢測站在對徐匯區(qū)民防管理所所管轄的早期建造的28個單建或附建的低標(biāo)準(zhǔn)民防工程進(jìn)行了普查，發(fā)現(xiàn)其中僅有9個尚可使用，僅占普查總數(shù)的32%，其余的均存在不同程度的損壞，且普遍存在滲漏甚至地下水滿灌的現(xiàn)象，已喪失了正常使用功能，并成為了蚊蠅孳生地，部分還存在了嚴(yán)重的安全隱患；有些尚在使用中的地下空間靠長期補(bǔ)漏和抽水度日，造成周邊地下水的流失，引起了周邊房屋的不均勻沉降和損壞；由于民防工程長期處于潮濕的環(huán)境中，又缺乏正常的維修保養(yǎng)，其通風(fēng)和防爆設(shè)施基本上均已腐爛損壞，一旦發(fā)生緊急情況，根本起不到防空避難功能。

后期建造的和目前尚能使用的早期建造的地下空間，其中相當(dāng)一部份已改變了原使用性質(zhì)，成為了當(dāng)?shù)匚飿I(yè)公司職工、外來人口的居住地，成為了消防、治安和衛(wèi)生的死角，造成危機(jī)四伏。

1.3 管理不力，維修基金難以落實(shí)

針對地下空間使用中存在的安全問題，市政府已于2009年11月30日頒發(fā)了《上海市地下空間安全使用管理辦法》，市民防辦也制定了《上海市地下空間安全使用監(jiān)督檢查管理規(guī)定》，各區(qū)也已建立了地下空間聯(lián)席會議辦公室，由區(qū)民防辦牽頭執(zhí)法。但據(jù)向有關(guān)管理部門了解，由于法不治眾和歷史遺留、各管理部門難以形成合力等原因，實(shí)際執(zhí)法效果并不理想。在迎世博期間，作為一項綜合整治內(nèi)容，由街道牽頭區(qū)民防辦、居委會和物業(yè)公司等單位聯(lián)合執(zhí)法，對地下空間進(jìn)行了全面排查整治，取得了較好的效果，但世博會過后，隨著管理力度的減弱，各種頑癥又舊病復(fù)發(fā)。

目前管理中主要存在的問題，①地下空間住人的頑癥難以解決，由于物業(yè)公司是微利企業(yè)，員工收入低，公司又無法提供居住房屋給聘用的外地員工，因此相當(dāng)一部分外地職工均居住在不具備住人條件的地下空間，既對員工的健康不利，也造成了消防安全隱患，影響了環(huán)境衛(wèi)生，而不聘用外地員工，物業(yè)公司可能難以為續(xù)；②因歷史原因，有些外地倒流回滬和無業(yè)人員全家住入了地下空間，因居無定所而無處遷移；③許多小區(qū)將地下空間作為自行車、助動車、摩托車車庫，亂拉電線給電瓶充電，汽油揮發(fā)易發(fā)火災(zāi)，又無消防噴淋裝置，致使險象環(huán)生，但由于是普遍現(xiàn)象，難以處罰；④地下空間缺乏專項維修基金，目前公用民防工程經(jīng)費(fèi)由區(qū)級財政負(fù)擔(dān)，按每年計劃執(zhí)行，能得到基本保證；⑤非公用民防工程，原則上由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)擔(dān)，但是現(xiàn)實(shí)中由于各種原因，往往造成權(quán)責(zé)不清、互相扯皮的情況，導(dǎo)致維修養(yǎng)護(hù)工作不能正常進(jìn)行；⑥普通地下室維護(hù)目前同樣處于監(jiān)管盲區(qū)，維修費(fèi)按規(guī)定應(yīng)從房屋維修基金中列支，這首先要取得70%以上業(yè)主和業(yè)委會的同意，目前，各小區(qū)對房屋公共部位的維修基金的動用也已經(jīng)矛盾重重，更不要說將維修基金用于使用價值不大的地下空間，因此難以得到全體業(yè)主通過。

2 關(guān)于加強(qiáng)上海市地下空間開發(fā)和管理的若干建議

2.1 變獨(dú)立開發(fā)為整體開發(fā)

目前，各建設(shè)工程基本上采用獨(dú)立開發(fā)地下空間的形式，由于地下空間的開發(fā)在規(guī)劃管理上有退界的要求，同時又要考慮對相鄰基礎(chǔ)的影響，還要留出地下管道鋪設(shè)通道，基坑圍護(hù)外邊線不能出基地紅線，又要與地下室之間留出一定距離的施工操作空間，因此，地下空間的占地范圍越來越小，根本不可能做到滿堂利用。而有些開發(fā)商為了增加地下空間面積，只能向縱深發(fā)展，但由于地下空間開發(fā)深度與造價之比以近乎于幾何級數(shù)增加，因此深基坑施工不僅勞民傷財，又很容易對周邊環(huán)境造成影響，甚至引起社會問題。

而地下空間的整體開發(fā)，既能取消各單體之間的間距，又避免了相鄰基礎(chǔ)的影響，能盡量做到充分利用土地面積，擴(kuò)大地下空間占地范圍，變深度開發(fā)為廣度開發(fā)，對降低單價和保護(hù)環(huán)境均大有益處。且地下空間開發(fā)專業(yè)性較強(qiáng)，若由相關(guān)專業(yè)公司進(jìn)行設(shè)計、開發(fā)與運(yùn)行，則能進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)管理，確保建造質(zhì)量。

據(jù)悉，目前徐匯區(qū)有關(guān)部門正在考慮在徐匯濱江等大型地塊開發(fā)中嘗試整體開發(fā)地下空間的做法，這將在充分利用土地方面邁出成功的一大步。當(dāng)前外省市已出現(xiàn)由地方財政支出進(jìn)行地下空間整體開發(fā)，地上建筑再由建設(shè)單位通過土地“招、拍、掛”的途徑取得開發(fā)權(quán)的案例，如正在興建中的蘇州金雞湖畔的“蘇州中心”巨型開發(fā)項目，其地下四層總面積高達(dá)56萬m2之巨的地下空間，系由國企蘇州工業(yè)園區(qū)金雞湖城市發(fā)展有限公司全資開發(fā)，地上建筑130萬m2再由該公司與其他多個國際國內(nèi)品牌大公司聯(lián)合開發(fā)，建成后的地上、地下的地標(biāo)性建筑，將在金雞湖畔留下永久的輝煌。建議上海市可以先行嘗試幾個地上、地下分別出讓，地下空間整體開發(fā)的試點(diǎn)項目，地下空間建成后，可以由一家集中管理，也可以按比例分別出讓給地上建筑開發(fā)單位。成功后再在全市逐步推廣，并逐步完善相應(yīng)的法律法規(guī)。

2.2 民防工程應(yīng)進(jìn)一步提高“平戰(zhàn)結(jié)合”的使用功能

目前分散建造的民防工程，面積均不大，又沒有互相聯(lián)通，平時利用率不高，應(yīng)急狀態(tài)下又不能真正起到防空避難作用，而平時的管理維修成本又較高，因此，應(yīng)考慮從制度上有所改進(jìn)。

現(xiàn)各開發(fā)項目的地下空間若不設(shè)置民防工程，必須按面積比例交納異地建設(shè)費(fèi)，許多開發(fā)商為了節(jié)省成本，就在地下空間中劃出一塊區(qū)域作為民防工程，按民防要求建造和驗(yàn)收后，就不再注意維修保養(yǎng)，因此若干年后這些民防工程就會“名存實(shí)亡”。目前，上海市的地鐵和地下通道已日漸增多，國際上許多國家早已將地下公共空間兼作防空避難設(shè)施，既能節(jié)約成本，又能真正發(fā)揮“平戰(zhàn)結(jié)合”的使用功能。建議民防辦應(yīng)積極鼓勵開發(fā)商交納民防異建費(fèi)，并在政策上給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，以集中資金在大規(guī)模的公共地下空間中開發(fā)民防工程。

對于一些早期建造的民防工程，建議區(qū)民防辦早作梳理，對其中確已喪失使用功能的工程，建議采用輕質(zhì)材料填埋；對一些掩埋于公共綠地或空地下的工程，可考慮采用大開挖形式，利用原民防工程外圍護(hù)墻和底板作為基坑圍護(hù)，重新建造地下車庫，以解目前居住區(qū)普遍存在的“停車難”的燃眉之急，或建造成小區(qū)公共活動空間，供居民使用；對于建于房屋之下的民防工程，建議進(jìn)行修繕堵漏后作為倉庫出租與居民作儲物之用，以改善居住較為緊張的居民生活條件。區(qū)政府應(yīng)支持解決部分改造資金，并每年撥付一定數(shù)量的對既有民防工程定期質(zhì)量檢測經(jīng)費(fèi)。

2.3 結(jié)合市政工程開發(fā)地下空間

目前，上海市的市政道路下除了地鐵外，很少考慮過開發(fā)利用地下空間。歐美許多大城市均利用市政道路下面建造地下城，其中有寬敞的下水道，安裝各種市政管線的共同溝，不僅保證了暴雨侵襲時的泄洪，也便于市政管線的修理更換，在發(fā)生天災(zāi)人禍時，還是避難的好場所。第二次世界大戰(zhàn)期間，英法等國許多大城市在短時間內(nèi)修復(fù)了市政設(shè)施和減少了戰(zhàn)時平民傷亡，地下城功不可沒。最近北京發(fā)生的“7·21”特大暴雨引發(fā)的城市深度積水，造成人員傷亡的特大事件中，唯有二環(huán)內(nèi)的老城區(qū)鮮見積水，其中明清時代建造的古董級的滲排系統(tǒng)發(fā)揮了巨大作用，其泄水性良好的磚鋪地面將雨水及時匯入地下暗河的涵洞中排出，有效保護(hù)了這些地區(qū)幾乎不曾遭受積水內(nèi)澇的困擾。

由此可見，在市政道路下設(shè)置功能齊全的地下城，不僅能建立足夠泄洪量的下水道網(wǎng)絡(luò)，安裝和維修復(fù)雜的市政管線，還可以開辟暢通的地下車道，并與沿線建筑的地下空間連通，改善目前普遍存在的沿街車道出入口車輛擁堵和易發(fā)生事故的狀況，應(yīng)急狀況下還能成為緊急通道和避難場所，這是健全現(xiàn)代化城市功能的一個重要組成部分。

鑒于開發(fā)現(xiàn)有道路下的地下空間確實(shí)困難重重，建議區(qū)有關(guān)部門先行在新辟道路和拓寬翻修道路下進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)不同條件開發(fā)地下共同溝或地下道路，摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。對于各市政配套管理部門不屬區(qū)政府管轄，難以協(xié)調(diào)的老大難問題，建議一是爭取市綜合管理部門支持，出面牽頭協(xié)調(diào)，迎世博期間各部門的密切配合已是成功的典范。二是可嘗試先由區(qū)地方財政投資建造共同溝，再租賃給各市政配套單位鋪設(shè)地下管線的做法。

2.4 健全地下空間的使用功能

目前，各建筑物下面的地下空間主要用作停車庫和設(shè)備配套用房，建議從節(jié)能環(huán)保等多方面綜合考慮，健全地下空間的使用功能。

(1)從節(jié)約能源考慮，盡可能將一層地下空間做成半地下室，或多開設(shè)采光井，建造下沉式廣場，減少照明、通風(fēng)的能耗。

(2)沿地下空間外墻四周鋪設(shè)地源熱泵管道，供樓層使用。

(3)在半地下室或沿采光井和下沉式廣場附近設(shè)置一些具備住人和活動條件的場所，配置必要的消防、通風(fēng)和衛(wèi)生設(shè)施，充分利用地下空間冬暖夏涼的特點(diǎn)，可供物業(yè)公司辦公和工作人員臨時居住使用，也可作為小區(qū)居民的公共活動空間。

由于目前私家車的劇增，規(guī)劃要求的住宅車位配置率逐步提高，因此地下車庫往往占據(jù)了地下空間的大部分面積。為充分利用地下空間，建議應(yīng)積極鼓勵開發(fā)商在地下車庫中設(shè)置機(jī)械停車位，雖停車麻煩一些，但能降低造價，減少業(yè)主支出，省下的地下空間能夠發(fā)揮更多的使用功能。

2.5 加強(qiáng)地下空間的規(guī)范管理

對于在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的目前在地下空間管理中存在的幾方面問題，建議采取針對性措施予以解決。對于物業(yè)公司員工住地下空間問題，既然禁不住，不如督促物業(yè)公司在取得業(yè)主和業(yè)委會同意的前提下，對住人部分地下空間進(jìn)行改造，增加通風(fēng)、消防和衛(wèi)生設(shè)施，由有關(guān)部門驗(yàn)收通過，并加強(qiáng)日常的檢查和管理，定期進(jìn)行緊急疏散的演習(xí)；對因歷史原因非法入住地下空間，又無處搬遷人員，建議各部門聯(lián)合執(zhí)法，對經(jīng)審核其經(jīng)濟(jì)條件符合租借廉租房或公租房標(biāo)準(zhǔn)的，則納入解決范圍，若不符合的，則通過司法途徑予以解決；對于地下空間作為助動車、摩托車車庫普遍存在安全問題，建議對售后工房，政府出資一次性解決安裝消防噴淋和通風(fēng)設(shè)施，對于商品房則督促業(yè)主與物業(yè)公司解決此問題，政府酌情給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；對于地下空間缺乏維修基金問題，有關(guān)部門應(yīng)加大對公用民防工程維修基金的投入；同時建議積極向上級有關(guān)部門反映，制定相應(yīng)的物業(yè)管理條文，在物業(yè)交付使用時即在維修基金中預(yù)留一定比例的費(fèi)用作為地下空間專項維修基金，或?qū)⒌叵驴臻g堵漏等應(yīng)急維修項目列入公共部位應(yīng)急維修范圍，在取得專業(yè)單位鑒定報告和有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可以不通過業(yè)主同意，先行進(jìn)行維修。

3 結(jié)語

地下空間的管理涉及到各管理部門，因此關(guān)鍵要加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力度，形成合力，做好長效管理。對于新開發(fā)的地下空間，要從源頭起抓好各環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，杜絕類似問題發(fā)生。