宋 梅,馬冰彥

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京)管理學(xué)院 煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，北京 100083)

煤炭是我國的主體能源，是現(xiàn)階段國民經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，占我國一次能源生產(chǎn)和消費70%左右。我國“富煤、缺油、少氣”的能源結(jié)構(gòu)決定了煤炭在未來較長一段時期內(nèi)仍舊是我國不可或缺的主要能源。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)增長對能源需求的增加，建立科學(xué)合理的煤炭礦政管理體制對維持煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、確保能源安全具有重大意義和深遠影響。

1 我國煤炭礦政管理概述

煤炭礦政管理是對煤炭資源勘查開采的監(jiān)督管理，是國家對煤炭資源的行政管理。我國煤炭礦政管理體系是在計劃經(jīng)濟體制的大背景下形成的。六十多年來，我國煤炭礦政管理體系經(jīng)歷了一個從無到有，由集中走向分散、又逐步走向集中統(tǒng)一管理的復(fù)雜歷程；經(jīng)歷了由行政直接管理向?qū)徟怯浌芾淼霓D(zhuǎn)變，由多頭分散管理向集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變，由粗放式管理向精細化管理的轉(zhuǎn)變，形成以《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》為管理依據(jù)，煤炭礦業(yè)權(quán)管理為核心，融煤炭資源儲量管理、煤炭資源規(guī)劃管理和監(jiān)督管理為一體的煤炭礦政管理體系。

2 我國煤炭礦政管理現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 煤炭礦政管理法律體系亟待完善

現(xiàn)階段我國煤炭礦政管理的依據(jù)是法律法規(guī)。自1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布，一系列的礦業(yè)法律法規(guī)正式出臺，形成了以《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》為核心的煤炭資源開發(fā)管理的法律體系(包括法律、條例、實施細則、管理辦法、規(guī)定、決定和通知等)。

但現(xiàn)存的法律體系尚不完善，缺乏采煤市場準入條件的具體規(guī)定。在我國的《礦產(chǎn)資源法》中只是原則性的規(guī)定了設(shè)立礦山企業(yè)必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件，但具體資質(zhì)條件沒有細化。采煤企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準規(guī)定不夠明確，使得一些與煤炭開采條件不相適應(yīng)的企業(yè)獲得了煤炭采礦許可，客觀上造成了大礦小開、資源浪費等問題產(chǎn)生。中央和地方政府在煤炭資源管理方面事權(quán)劃分不明的現(xiàn)象越發(fā)突出,煤炭礦業(yè)權(quán)市場的規(guī)范化及煤炭資源規(guī)劃等問題是煤炭資源開發(fā)管理法律體系的薄弱環(huán)節(jié)。

2.2 煤炭礦業(yè)權(quán)審批登記體系尚不健全

按照我國現(xiàn)行的有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，我國對煤炭資源實行國家所有、統(tǒng)一管理、分級審批制度。煤炭礦業(yè)權(quán)由國土資源部負責(zé)審批登記，可以授權(quán)省廳審批登記。勘查、開采煤炭資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)并辦理登記。煤炭勘查許可證、采礦許可證的取得分別采用二級發(fā)證和四級發(fā)證的辦法，許可證的取得、延續(xù)、變更都要經(jīng)過審批，才能最終確定探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利。在實際操作中產(chǎn)生了礦業(yè)權(quán)審批環(huán)節(jié)多、辦事效率低、審批時間長等一系列問題。另外，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的不斷推進，需要發(fā)證的煤炭勘查和采礦項目快速增加，而各省市現(xiàn)有的礦政管理人員多是機構(gòu)改革前的土地行政管理人員，專業(yè)管理人員缺乏，素質(zhì)參差不齊。

2.3 煤炭礦政管理信息系統(tǒng)建設(shè)缺失

2007年以前，全國四級礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)礦業(yè)權(quán)審批信息系統(tǒng)未能實現(xiàn)全部聯(lián)網(wǎng)運行，各地煤炭礦業(yè)權(quán)登記管理信息化建設(shè)水平不一。市縣級國土資源信息化機構(gòu)不足，基層信息化管理相對薄弱，專業(yè)專職人員以及信息化建設(shè)經(jīng)費匱乏，人員流動大，信息的可靠性穩(wěn)定性較差，亟需加大投入。且由于我國礦業(yè)權(quán)登記管理采用分級管理方式，探礦權(quán)兩級管理、采礦權(quán)四級管理，煤炭資源儲量主要集中在部省兩級管理，各級之間信息交換渠道不暢，缺少統(tǒng)一的數(shù)據(jù)獲取與信息監(jiān)管手段，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的時效性、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)間的整體相關(guān)性較差，不能滿足煤炭礦政管理工作的需要[1]。煤炭礦業(yè)權(quán)管理、查明及占用儲量登記、劃定礦區(qū)范圍等各項管理在實際工作中業(yè)務(wù)和上下級間遠未形成管理聯(lián)動，煤炭礦業(yè)權(quán)登記管理的缺失錯漏嚴重，數(shù)據(jù)與事實不符亦造成煤炭儲量管理和煤炭資源規(guī)劃難以開展。

2.4 煤炭資源有償使用機制有待改進

我國現(xiàn)階段煤炭資源有償使用機制由煤炭礦業(yè)權(quán)價款、煤炭資源稅、煤炭資源補償費以及煤炭企業(yè)增值說構(gòu)成。費用名目多而雜、雜而散。煤炭資源稅所含的級差收益調(diào)節(jié)與采礦權(quán)價款的級差收益調(diào)節(jié)功能明顯地重復(fù)交叉,增值稅中資源有償使用功能與資源補償費交叉重復(fù)[2]。同時存在煤炭礦業(yè)權(quán)價款擴大化的問題，集中表現(xiàn)為對國家沒有出資的煤炭礦業(yè)權(quán)也要收取價款；各級政府在出讓煤炭礦業(yè)權(quán)收取的價款中，有相當(dāng)一部分根本不具備礦產(chǎn)地的法定條件；許多地方收取的價款，并沒有發(fā)生“出讓”，只是根據(jù)“全面有償化”的要求就追溯收取了價款，并歸地方所有[3]。此外，煤炭資源補償費用過低。煤炭企業(yè)的資源補償費僅占銷售收入的1%左右，不能合理體現(xiàn)出生產(chǎn)要素按貢獻參與收益分配的要求，同時也損害了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的收益權(quán)。

2.5 煤炭礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展不理想

從20世紀90年代末我國積極推進煤炭礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)，煤炭礦業(yè)權(quán)依照規(guī)定可以通過招標(biāo)、投標(biāo)的方式有償取得。但作為資源配置的重要一環(huán)，我國礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展?fàn)顩r并不理想。煤炭礦業(yè)權(quán)市場界定設(shè)置不清，行政化的流轉(zhuǎn)方式會助長各地方政府干預(yù)現(xiàn)有市場的運行機制，扭曲原有的市場價格形成機制，從而誤導(dǎo)煤炭礦業(yè)權(quán)活動的非市場化行為[4]，致使市場配置資源的基礎(chǔ)性作用得不到充分發(fā)揮。缺乏嚴格的市場準入規(guī)定，利益分配機制不完善，中央政府在煤炭礦業(yè)權(quán)交易利益分配中占比較大，各級地方政府在利益分配中收益較小而責(zé)任較大。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓行為不規(guī)范，產(chǎn)生糾紛。同時，我國煤炭礦業(yè)權(quán)市場的中介機構(gòu)發(fā)育不良，礦業(yè)權(quán)評估、礦產(chǎn)儲量評審機構(gòu)雖然數(shù)量較多，但實力和規(guī)模較小，而且資質(zhì)管理不嚴、服務(wù)水平不高、信用制度缺乏，存在編制假報告、提供假信息等現(xiàn)象[5]。煤炭礦業(yè)權(quán)有形市場建設(shè)滯后，有形市場和無形市場不能有效聯(lián)動。

2.6 煤炭礦政監(jiān)督管理不到位

煤炭礦山監(jiān)督管理長期以來始終是煤炭礦政管理工作中的難點，各地管理部門往往處于重發(fā)證輕監(jiān)管、重事后查處輕事前預(yù)防的管理狀態(tài)。在當(dāng)前市場規(guī)則不完善的條件下，面對煤炭資源開發(fā)豐厚利益的誘惑，無證勘查開采、私挖濫采反復(fù)出現(xiàn)?？辈?、開發(fā)與資源儲量管理之間不能有效協(xié)調(diào)，地質(zhì)勘查報告沒有經(jīng)過審批就批準建礦，礦山占用儲量未登記就頒發(fā)采礦許可證；儲量登記統(tǒng)計與礦山監(jiān)督管理的銜接存在問題，采礦證發(fā)證數(shù)、儲量登記統(tǒng)計的礦山數(shù)、礦產(chǎn)開發(fā)年報的礦山數(shù)不一致；勘查造成的地質(zhì)環(huán)境問題沒有作為項目驗收的必備內(nèi)容，礦山開發(fā)的環(huán)境保護方案沒有評審論證，開發(fā)造成的環(huán)境破壞如何恢復(fù)缺乏有效的措施和制約機制[6]。

3 煤炭礦政管理的改革思路與措施

3.1 健全煤炭礦政管理法律體系

首先，重視煤炭礦政管理立法體系的建設(shè)。不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有的煤炭資源立法體系，增設(shè)煤炭基本法。健全煤炭規(guī)劃法律制度，調(diào)整煤炭勘查開采管理制度，完善礦業(yè)用地管理制度，建立煤炭儲量動態(tài)管理制度，完善礦區(qū)環(huán)境影響評價制度和生態(tài)補償制度，在立法中明確煤炭價格的完全市場化。改變我國《煤炭法》重開發(fā)利用輕保護的現(xiàn)狀，促進我國煤炭資源高效、合理、清潔地開發(fā)利用。煤炭資源立法體系的完善不僅要實現(xiàn)主干法內(nèi)部的和諧與統(tǒng)一，還要實現(xiàn)主干法與相關(guān)配套法規(guī)的銜接。

其次，加快煤炭行業(yè)標(biāo)準建設(shè)。明確采礦企業(yè)資質(zhì)條件，鞏固完善煤炭資源的集中統(tǒng)一管理體制；建立完善的煤炭資源產(chǎn)權(quán)制度；健全煤炭資源規(guī)劃的法律制度；建立煤炭探礦權(quán)采礦權(quán)的職場管理制度；建立礦山環(huán)境保護制度；完善小型礦山管理制度。

3.2 完善煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理體制

1)要理順煤炭礦業(yè)權(quán)管理體制。為改變探礦權(quán)管理、采礦權(quán)管理和儲量管理分段管理導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清等礦業(yè)秩序混亂的現(xiàn)狀，建議國家以礦種設(shè)立職能部門，煤炭職能部門專門負責(zé)煤炭資源的行政管理，從探礦權(quán)、采礦權(quán)的管理到儲量的統(tǒng)計登記、年報，以及補償費的征收都實行統(tǒng)一管理。監(jiān)管部門的監(jiān)管要由單一的直接管制發(fā)展到通過批準、注冊登記、許可證、特許權(quán)和督察等多種形式進行監(jiān)管。

2)簡化礦業(yè)權(quán)申請審批程序，完善礦業(yè)權(quán)制度。借鑒國外的礦業(yè)權(quán)高效的審批管理制度，建議簡化審批程序，縮短礦業(yè)權(quán)的審批時間，設(shè)立了探采一體的綜合類許可證，持證者對規(guī)定區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源的地質(zhì)勘查、開采、加工、銷售和出口具有專有權(quán)。實行“早申請者優(yōu)先原則”、“探采一體許可證”、“申請登記在先原則”，完善煤炭礦業(yè)權(quán)制度。

3.3 強化煤炭礦政管理信息化系統(tǒng)建設(shè)及應(yīng)用

加大基層煤炭礦政管理信息化建設(shè)投入，形成全覆蓋的常態(tài)化管理應(yīng)用，使縱向信息交換渠道暢通，加強煤炭礦政管理的信息化應(yīng)用。首先，根據(jù)最新的全國煤炭礦業(yè)權(quán)實地核查成果，對煤炭礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫進行全面清理，保證每個有效煤炭礦業(yè)權(quán)在數(shù)據(jù)庫中唯一；其次建立煤炭礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的實時上報、下發(fā)、更新機制，保證各級煤炭礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)實性和完整性，便于各級發(fā)證部門進行交叉、重疊的核查[7]；再次，完善審批管理系統(tǒng)，建立國家級的煤炭資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，加強對煤炭儲量登記、采礦等信息的管理，提高審批和辦事效率；通過互聯(lián)網(wǎng)對全國的煤炭礦業(yè)權(quán)進行統(tǒng)一配號，開發(fā)拓展綜合信息監(jiān)管應(yīng)用，開展信息共享與服務(wù)，整合核心數(shù)據(jù)庫，以煤炭礦業(yè)權(quán)管理為重點，滿足各級礦管部門的礦業(yè)權(quán)審批、查詢統(tǒng)計、礦業(yè)權(quán)監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、礦山三維展示等需求,并實現(xiàn)省、市、縣三級礦政數(shù)據(jù)的動態(tài)共享和應(yīng)用，加強國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫的信息化整體架構(gòu)。

3.4 改革資源稅，創(chuàng)新以權(quán)利金和耗竭準備金為核心的煤炭資源有償使用制度

1)鑒于資源稅和煤炭資源補償費在性質(zhì)上的重合，可考慮將后者合并到資源稅之中。改革資源稅的計征方式，將“從量征收”改為“從價征收”，按礦產(chǎn)資源的銷售收入乘以一定的稅率計算稅額。資源稅從價計征后，應(yīng)納稅額與礦產(chǎn)資源的價格直接掛鉤，隨著資源產(chǎn)品價格的上漲，稅收收入也將增加，從而能夠更有效地發(fā)揮對礦產(chǎn)資源租金的調(diào)節(jié)作用。資源稅的稅率現(xiàn)階段應(yīng)以5%～8%為宜。同時，在將來征管條件滿足時，應(yīng)積極考慮實行滑動稅率。

2)建立以權(quán)利金為核心的煤炭資源使用付費制度。借鑒國外經(jīng)驗，將礦產(chǎn)資源補償費更名為權(quán)利金，并適當(dāng)提高其費率水平[8]。強化權(quán)利金的征收與使用管理，開展以儲量消耗計征礦產(chǎn)資源權(quán)利金的試點工作，探索新的征收模式。同時，建立煤炭企業(yè)耗竭準備金制度。允許煤炭企業(yè)在稅前按銷售收入的一定百分比計提耗竭準備金。耗竭準備金作為企業(yè)的專項基金，可作為企業(yè)到海外進行煤炭資源勘查和開發(fā)的資金來源之一，應(yīng)在規(guī)定的年限內(nèi)，比如十年內(nèi)用于煤炭資源勘查投入，逾期不使用則需補繳企業(yè)所得稅。

3.5 規(guī)范煤炭礦業(yè)權(quán)的市場化配置

建立科學(xué)規(guī)范的煤炭礦業(yè)權(quán)市場，首先應(yīng)當(dāng)建立嚴格的市場準入機制。一方面，對礦業(yè)權(quán)申請人進行嚴格的市場準入資格審查，建立動態(tài)的資質(zhì)管理制度，規(guī)范資質(zhì)吊銷程序，以確保市場交易主體交易資格的可靠性。另一方面，要對交易標(biāo)的的礦業(yè)權(quán)進行嚴格審核，防止“炒礦”行為發(fā)生。其次，建立有形市場與無形市場相結(jié)合的跨區(qū)域交易平臺，一方面，制定交易規(guī)則并落實，建立集招標(biāo)、拍賣、掛牌交易為一體的有形交易市場。另一方面，探索建立集礦業(yè)權(quán)后臺管理、網(wǎng)上交易、動態(tài)監(jiān)測三位一體的電子交易管理系統(tǒng)。其中，礦業(yè)權(quán)后臺管理系統(tǒng)是集出讓和轉(zhuǎn)讓項目管理、意向受讓方管理、成交管理、保證金管理、稅費管理、會員管理、單據(jù)管理等功能模塊為一體，全面涵蓋礦業(yè)權(quán)交易流程的電子化管理系統(tǒng)。建立有形市場與無形市場的聯(lián)結(jié)機制。網(wǎng)上交易市場應(yīng)與有形市場共享統(tǒng)一的交易程序、交易流程等。最后，建立科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源評估機制和競爭性定價機制，制定完善的礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)程序和標(biāo)準，在此基礎(chǔ)上完善礦業(yè)權(quán)有償使用機制并加快礦業(yè)權(quán)一級市場的建設(shè)。

3.6 建立有效的煤炭礦政監(jiān)督管理機制

加強對煤炭行業(yè)的有效監(jiān)管，尤其是礦山監(jiān)管。市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)落實其監(jiān)管職能，根據(jù)轄區(qū)煤炭資源分布情況劃定動態(tài)巡查責(zé)任范圍，充實監(jiān)管力量，建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)動態(tài)巡查責(zé)任制，完善對動態(tài)巡查的考核；應(yīng)對礦山進行年度檢查，完善年度報告制度，建立礦山企業(yè)建檔建卡制度；對超層越界開采、不按照開發(fā)利用方案組織生產(chǎn)的，要依法責(zé)令其限期改正并進行處罰，情節(jié)嚴重或整改后仍然達不到要求的，要依法注銷、吊銷采礦許可證，建立完善的開采退出機制。

4 結(jié)論

煤炭是我國工業(yè)化進程的支柱產(chǎn)業(yè)，科學(xué)管理煤炭資源，完善煤炭礦政管理體系是維持煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、確保國民經(jīng)濟增速的重中之重。我國應(yīng)積極完備的煤炭資源立法體系，健全的煤炭礦業(yè)權(quán)管理制度，綜合強化煤炭資源儲量管理及監(jiān)督管理，發(fā)揮煤炭資源的最大效益，實現(xiàn)和維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)，保護生態(tài)環(huán)境；依法維護正常的礦業(yè)秩序，創(chuàng)造良好的礦業(yè)經(jīng)濟競爭環(huán)境，以確保我國能源安全和國民經(jīng)濟及社會的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 周桅.礦政管理信息化建設(shè)總體思路[J].國土資源信息化,2010(6):55-59.

[2] 潘偉爾.論我國煤炭資源采礦權(quán)有償使用制度的改革與重建(上)——我國煤炭資源采礦權(quán)有償使用制度、現(xiàn)狀與問題[J].中國能源，2007(9)：11-17.

[3] 晏波.礦業(yè)權(quán)交易制度研究[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，2009.

[4] 李樹春.礦業(yè)權(quán)市場理論研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2005.

[5] 蔡鑫磊.基于利益相關(guān)者的我國礦業(yè)權(quán)市場研究[D].西安：西北大學(xué)，2010.

[6] 王德和.礦政管理職能銜接初探[J].中國地質(zhì)，2000(8)：29-30.

[7] 張述清，楊廣全，毛繼東.從礦業(yè)權(quán)實地核查透視我國礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀——以云南省為例[J].礦業(yè)研究與開發(fā)，2011(8):122-125.

[8] 傅英,羅小民.建立以權(quán)利金為核心的礦產(chǎn)資源使用付費制度[N].中國國土資源報，2006-01-18.