李超峰

(中國地質(zhì)大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

我國大中型礦床比例偏少，小型礦床居多，加之改革開放初期政策因素，導致“十一五”前期全國礦產(chǎn)資源開發(fā)呈現(xiàn)“多、小、散”的狀態(tài)，“大礦小開”、“一礦多開”普遍存在，資源浪費現(xiàn)象較為嚴重，促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)，調(diào)整優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)布局已顯得尤為重要。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的政策依據(jù)

近年來，隨著我國對礦產(chǎn)資源需求的快速增長，開發(fā)秩序混亂、礦山布局不合理、資源浪費嚴重、礦山安全事故頻發(fā)等諸多深層次的矛盾與問題逐步顯現(xiàn)。為了解決上述問題，2005年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28號)，要求國土資源部、國家發(fā)展與改革委員會等九部委聯(lián)合開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓規(guī)范工作，并要求“通過礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，優(yōu)化調(diào)整礦山開發(fā)布局，促進礦產(chǎn)資源規(guī)?；?、集約化開發(fā)。”2006年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕108號)進一步明確提出礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，要求按照科學、合理及可持續(xù)發(fā)展的要求對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合。2009年，國土資源部、財政部、環(huán)保部等12部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》(國土資發(fā)〔2009〕141號)，對礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的手段與程序等方面作出原則性規(guī)定。在總經(jīng)近幾年礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2009年，國土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于抓緊做好礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案編制工作的通知》(國土資廳發(fā)〔2009〕91號)，從技術(shù)層面進一步明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案編制與實施工作，并重申礦產(chǎn)資源開發(fā)整合要以經(jīng)濟、法律手段為主。

2 礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的實施模式

在推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合過程中，各級政府礦產(chǎn)資源管理部門從宏觀上指導完成礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作，主要通過編制行政區(qū)劃內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合總體方案、礦區(qū)具體整合實施方案，確定相關(guān)標準、條件及程序等，引導相關(guān)主體進行整合。各參與整合的礦山企業(yè)(礦業(yè)權(quán)人)，在相互平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過收購、參股、兼并等多種方式，實現(xiàn)資源開發(fā)要素優(yōu)化配置。各地在實踐中積極探索，積累了許多有益的經(jīng)驗做法。

從礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的形式上看,整合可以分為橫向整合、縱向整合以及混合整合模式三種。橫向整合主要指同類資源開發(fā)礦業(yè)企業(yè)之間的并購；縱向整合主要指上下游企業(yè)之間的并購(參股)；混合整合又可以稱為復(fù)合整合，是指不同的資源勘查開發(fā)企業(yè)礦業(yè)領(lǐng)域,主要開發(fā)礦種不同，工藝上也無關(guān)聯(lián)的資源型企業(yè)之間的整合。

從礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的手段上看，整合可以分為市場引導式和行政配置式。所謂行政配置式整合是指政府等國家機關(guān)以行政手段對資源進行整合。所謂市場引導式整合是指在國家相關(guān)政策框架內(nèi)，相關(guān)礦業(yè)(山)企業(yè)按照一定的標準，按照市場機制實現(xiàn)資源的有效配置，完成礦產(chǎn)資源整開發(fā)整合工作。

從整合模式上看，主要有企業(yè)兼并重組與資源整合共同推進的山西模式，以產(chǎn)業(yè)政策淘汰落后產(chǎn)能的內(nèi)蒙古鄂爾多斯模式,資源整合與和諧礦區(qū)建設(shè)結(jié)合的云南安寧磷礦模式。

3 礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的實施效果

通過幾年的努力，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作成效顯著，資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境保護水平不斷提高，逐步形成礦產(chǎn)資源開發(fā)利用長效機制。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。通過礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作，全國礦業(yè)權(quán)總量逐步下降，單個探礦權(quán)出讓面積不斷擴大。全國在產(chǎn)礦山數(shù)量從2005年到2010年減少1.47萬個，降幅達到11.2％。與此相反，全國年礦石產(chǎn)量由2005年的52億t增加到2010年的90億t。大型礦山集團已成為礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的主導力量，大中小礦山企業(yè)逐步協(xié)調(diào)發(fā)展，全國礦產(chǎn)資源開發(fā)新格局已初步形成。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利水平用不斷增強。通過設(shè)置合理的門檻，礦產(chǎn)資源開發(fā)整合促進資源不斷向勘查開發(fā)技術(shù)強、資源回采率高、環(huán)境保護好的礦山企業(yè)集聚，整合后的一大批礦山企業(yè)在政策的引導下采用先進的勘查開發(fā)設(shè)備工藝，勘查能力、開發(fā)效率、利用水平明顯提高。

礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境保護不斷得到加強。整合礦山強化落實安全生產(chǎn)和環(huán)境治理恢復(fù)責任，不斷提高安全裝備水平，安全生產(chǎn)條件明顯改善，廢石廢渣得到妥善處置并集中治理，地質(zhì)災(zāi)害防治措施明顯加強，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與礦區(qū)生態(tài)保護取得積極成效。

礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用長效機制初步建立并不斷完善。通過全面推進礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，加速落實礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，對礦產(chǎn)資源開發(fā)實行宏觀調(diào)控，不斷優(yōu)化開發(fā)總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序；建立完善礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)準入與退出機制，加強礦業(yè)權(quán)全程監(jiān)管，推進礦業(yè)權(quán)有形市場建設(shè)，促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)與高效利用的制度體系已經(jīng)初步形成。

4 推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合過程中存在的主要法律問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合是一項極具探索性與創(chuàng)造性的工作，在現(xiàn)有法律規(guī)定中均沒有涉及，在以往的礦政管理中也沒有實踐，國外也鮮有開發(fā)整合的經(jīng)驗可供參考。從各地礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的實踐推進情況來看，各地操作手段與方式不一，部分地區(qū)整合工作自由性過大，特別是涉及相關(guān)主體的利益重新分配，處于強勢地位的公權(quán)容易侵害私權(quán)利益，產(chǎn)生一些新問題與新矛盾。

4.1 礦業(yè)權(quán)的物權(quán)保護意識還未完全樹立

現(xiàn)行的《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)列為用益物權(quán)，即相對于所有權(quán)，權(quán)利人對他人所有的物進行占有使用并收益的權(quán)利。我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家作為礦產(chǎn)資源所有者將礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)的權(quán)利讓渡給相對人，即將礦業(yè)權(quán)授予相對人(礦業(yè)權(quán)人)，礦業(yè)權(quán)人享有的勘查開發(fā)的權(quán)利受法律保護，當然，由于礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)涉及到開發(fā)秩序、環(huán)境保護、礦區(qū)建設(shè)等公共利益，礦業(yè)權(quán)人也要承擔相應(yīng)的義務(wù)。但是長期以來實踐中，受公權(quán)高于私權(quán)思想的影響，政府在整合的過程中強調(diào)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的保護而忽視對礦業(yè)權(quán)人合法利益的保護。在實踐工作層面上，由于整合工作沒有先例可循，行政機關(guān)更多側(cè)重于對礦業(yè)權(quán)的管理，依法行政的能力還有待進一步提高。

4.2 缺乏科學合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)準入制度

近年來，我國礦業(yè)權(quán)市場不斷發(fā)育，各地熱衷于“招、拍、掛”出讓礦業(yè)權(quán)，對于勘查開發(fā)技術(shù)要求、環(huán)境保護、勘查開發(fā)能力等方面要求過松，進入門檻過低,導致礦產(chǎn)資源開發(fā)布局不合理，存在“小散亂”的現(xiàn)象，帶來環(huán)境污染、安全事故、資源浪費等一系列問題。同時，我國法律規(guī)定探礦權(quán)人可以優(yōu)先獲得采礦權(quán)，但礦產(chǎn)資源的勘查與開采在資金、技術(shù)、環(huán)境、安全等各方面均有區(qū)別。對探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)方面注重權(quán)利的保護，較少有具體的約束性規(guī)定,對于采礦權(quán)設(shè)置的合理性論證不夠。

4.3 行政機關(guān)過多介入整合過程

按照國家政策，礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作要堅持“政府引導、市場運作”的原則，但在實踐工作中，部分地方政府過分強調(diào)使用行政手段，依托礦產(chǎn)資源行政管理權(quán)過早介入平等民事主體之間的經(jīng)濟活動，通過限期完成、責令停產(chǎn)、不許換證，甚至吊銷許可證等非正常手段推進整合，從而使許多商業(yè)活動之中的糾紛演化為行政糾紛，帶來大量的行政復(fù)議甚至行政訴訟。

4.4 整合過程中“自由裁量權(quán)”過寬

雖然礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的相關(guān)政策文件中明確要求整合的實施要以經(jīng)濟與法律手段為主，但在實際操作過程中，多數(shù)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的實施主要以行政機關(guān)的強制力為后盾。由于政策文件中沒有明確在整合中行政權(quán)力的界限或僅有原則性要求，行政機關(guān)為完成整合任務(wù)，很容易簡化整合過程，濫用行政自由裁量權(quán)。這不僅會影響礦產(chǎn)資源開發(fā)整合功能和作用的發(fā)揮，而且不利于對行政相對人及利害關(guān)系第三人的合法權(quán)益予以保障。

4.5 礦產(chǎn)資源開發(fā)整合缺乏法律救濟途徑

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)整合政策文件中對被整合主體無法律救濟途徑的規(guī)定，不能對其合法權(quán)利予以保障。礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的實施必然會有被整合主體，如果在整合過程中對被整合主體或相關(guān)利害關(guān)系人造成利益的侵害，特別是吊銷勘查許可證作為懲罰性的行政行為，應(yīng)該有事前和事后救濟程序，但目前來說整合實踐中并沒有賦予被整合主體相應(yīng)的申辯權(quán)利,缺少申辯的程序和具體途徑。

5 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)整合法律規(guī)制的基本構(gòu)想

5.1 切實保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

當前，我國礦業(yè)權(quán)兼有用益物權(quán)與行政許可兩種屬性，我國《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》均規(guī)定礦業(yè)權(quán)依法取得受法律保護，《行政許可法》也規(guī)定依法取得的行政許可受法律保護。因此在礦產(chǎn)資源開發(fā)整合中，對于合法礦業(yè)權(quán)的保護，一是要維護正常的生產(chǎn)秩序不受侵犯，即礦產(chǎn)資源管理部門要依法保護任何干擾礦業(yè)權(quán)人正常生產(chǎn)秩序的行為；二是礦業(yè)權(quán)人在行使權(quán)利時，應(yīng)當遵守相關(guān)法律法規(guī)，但其用益物權(quán)不可被剝奪，若因公共利益需要收回礦業(yè)權(quán)，應(yīng)當給予合理補償。

5.2 確定礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的合理邊界

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的實施極易給行政相對人帶來利益損失，應(yīng)對整合的法定適用條件作出明確的規(guī)定，從而避免行政權(quán)力的濫用。要及時總結(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的經(jīng)驗與教訓，合理界定礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的邊界。一方面在《礦產(chǎn)資源法》或其配套法規(guī)中增加相關(guān)內(nèi)容，如：為公共利益的需要，國土資源管理及相關(guān)部門可以整合的方式調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)布局，切實保護被整合主體的利益；另一方面，要明確需要整合礦業(yè)權(quán)的法定適用條件、整合方式、操作程序及被整合主體利益保護，整合的各個環(huán)節(jié)均依照法定權(quán)限和程序進行；確須使用自由裁量權(quán)的，必須遵循合理性原則，即是否符合政策制定出發(fā)點和整合目的。

5.3 規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)整合程序

在法治社會中，程序合法是規(guī)制權(quán)利，維護社會公平的有效途徑之一。在礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作中，應(yīng)當明確相關(guān)主體特別是行政機關(guān)應(yīng)嚴格按照法定程序，通過合法程序在推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作與保護相對人的合法權(quán)益之間達到合理平衡。政府在礦產(chǎn)資源整合過程中，應(yīng)當以宏觀管理者的身份介入，從產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等角度引導礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，只有對于通過市場無法實現(xiàn)整合的主體，在其不符合環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等情況下才停產(chǎn)整頓，在礦業(yè)權(quán)到期后不予以延續(xù)等。

5.4 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)整合法律救濟途徑

司法作為公民權(quán)利的最后一道防線，為避免整合后矛盾的激化，在礦產(chǎn)資源開發(fā)整合中必須給予被整合人充分的法律救濟路徑。在整合實施準備階段，有關(guān)主體有權(quán)要求行政機關(guān)公開有關(guān)整合的范圍、要求、時限等內(nèi)容；在整合的過程中，對于行政機關(guān)做出的行政行為有權(quán)申訴、行政復(fù)議和行政訴訟；對于其他民事主體侵犯其權(quán)益的，可以提起民事訴訟，對于行政機關(guān)侵犯其權(quán)益的，可以提起國家賠償。

5.5 強化規(guī)劃對于資源開發(fā)優(yōu)化布局的引導功能

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合是調(diào)整礦山開發(fā)布局的事后手段。當前應(yīng)當從源頭引導礦業(yè)權(quán)的優(yōu)化布局，嚴格按照規(guī)劃進行依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查開采活動，根據(jù)成礦地質(zhì)規(guī)律、資源賦存狀況、開采經(jīng)濟技術(shù)條件等因素合理確定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的

總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序，構(gòu)建優(yōu)化資源開發(fā)布局的長效機制,從而盡量減少礦產(chǎn)資源開發(fā)整合帶來的相關(guān)法律問題。

[1]國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知(國發(fā)〔2005〕28 號) [EB/OL].(2005-9-23)[2012-9-15].http:∥www.gov.cn/zwgk/ 2005-09/23/content_69361.htm

[2]國務(wù)院辦公廳．國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知(國辦發(fā)〔2006〕108 號)[EB/OL].(2006-12-31)[2012-9-15].http:∥www.mlr.gov.cn/pub/mlr/documents/t20070118_78979.htm

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