李 佳，董 驍，戴星翼，王芳芳，劉 燕

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠水質(zhì)監(jiān)管問(wèn)題及對(duì)策研究

李 佳，董 驍，戴星翼，王芳芳，劉 燕

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

介紹了目前我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠的發(fā)展現(xiàn)狀以及將其作為污染源納入監(jiān)管的背景；從進(jìn)水水質(zhì)監(jiān)管、出水水質(zhì)監(jiān)管和對(duì)污水處理廠內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)管的角度，結(jié)合對(duì)部分地區(qū)行政管理部門、污水處理廠的調(diào)研，分析了污水處理廠出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的主要原因；針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從政府部門的監(jiān)管職能、政企的合作、監(jiān)管技術(shù)和末端污染控制方面，給出了加強(qiáng)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)管效果的對(duì)策。

污水處理廠;監(jiān)管機(jī)制;存在問(wèn)題;對(duì)策研究

城鎮(zhèn)污水處理廠的排放水是城市水循環(huán)的最后一步，其運(yùn)行狀況和效率直接關(guān)系到污水是否能達(dá)標(biāo)排放，決定著污水總量減排能否實(shí)現(xiàn)和區(qū)域水環(huán)境的質(zhì)量，因此，對(duì)污水處理廠的出水水質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管就顯得尤為重要。然而當(dāng)前我國(guó)對(duì)污水處理廠缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致其排放水存在不同程度的超標(biāo)，沒(méi)有真正履行環(huán)境責(zé)任。針對(duì)這一情況，筆者認(rèn)為應(yīng)該從污水處理流程的各環(huán)節(jié)出發(fā)，分析污水處理廠出水水質(zhì)出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因，進(jìn)而提出有針對(duì)性的解決方案。

1 研究背景

1.1 城鎮(zhèn)污水排放及污水處理廠發(fā)展?fàn)顩r

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)發(fā)展迅速，已經(jīng)形成了由分散治理向集中治理的轉(zhuǎn)化過(guò)程，尤其從2000年至今，是城鎮(zhèn)污水處理廠投運(yùn)的高峰時(shí)段，年平均增長(zhǎng)率達(dá)35%，投運(yùn)年份主要集中于2003年以后，2008年達(dá)到峰值494座[1]。雖然污水處理廠旨在處理污水，削減水中污染物的濃度，但污染物卻不能被完全去除，根據(jù)環(huán)保部歷年來(lái)的調(diào)查及《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國(guó)城鎮(zhèn)生活污水已成為主要污染源之一。根據(jù)《2008年全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國(guó)廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7%。其中，工業(yè)廢水排放量241.7億噸，占廢水排放總量的42.3%，比上年減少2.0%；城鎮(zhèn)生活污水排放量330.0億噸，占廢水排放總量的57.7%，比上年增加6.4%；城鎮(zhèn)生活污水中化學(xué)需氧量排放量863.1萬(wàn)噸，占化學(xué)需氧量排放總量的65.4%；然而城鎮(zhèn)生活污水的處理率僅為57.4%[2]。從以上數(shù)據(jù)可以看出，污水中的污染物對(duì)環(huán)境容量的“貢獻(xiàn)”已經(jīng)不容小覷。

1.2 對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管

傳統(tǒng)體制之下，城鎮(zhèn)污水處理作為一種由政府提供的社會(huì)公益服務(wù)，沒(méi)有規(guī)定其必須達(dá)到特定的處理效果，因此不存在被環(huán)保部門監(jiān)管和指責(zé)的問(wèn)題。但隨著水務(wù)市場(chǎng)化改革的深入，污水處理責(zé)任在政府、污染者（企業(yè)或家庭）和污水處理廠三者之間進(jìn)行了新的劃分：由政府承擔(dān)最終的環(huán)境責(zé)任，污水處理廠則在政府的責(zé)任框架之下，分擔(dān)一定的、明確的污染物去除責(zé)任，并因此從政府委托中獲得一定收益；而污染者的責(zé)任是合理地支付污水處理費(fèi)用。在這樣的體制下，單一的政府服務(wù)轉(zhuǎn)變成了三方協(xié)同體系[3]，通過(guò)對(duì)作為市場(chǎng)主體的污水處理廠進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，能夠更有效地提高服務(wù)效率，達(dá)到環(huán)境指標(biāo)。

盡管目前政府對(duì)污水處理廠實(shí)施著環(huán)境監(jiān)管，但污水處理廠還是存在污水處理效果不佳的情況。這有很大程度是對(duì)污水處理各環(huán)節(jié)的管理疏漏造成的，從而需要探討其中主要的原因，以加強(qiáng)對(duì)污水處理廠的監(jiān)管力度。

2 監(jiān)管問(wèn)題分析

從宏觀上來(lái)看，污水處理廠出水不達(dá)標(biāo)主要有三大原因：1）進(jìn)入污水處理廠收集系統(tǒng)的進(jìn)水超過(guò)了污水處理廠的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；2）相關(guān)部門沒(méi)有形成有效的對(duì)污水處理廠出水質(zhì)量監(jiān)管的方式，導(dǎo)致其有機(jī)可乘地排放不達(dá)標(biāo)廢水；3）污水處理廠自身在運(yùn)營(yíng)管理方面的機(jī)制不完善、效率低下而導(dǎo)致出水質(zhì)量不達(dá)標(biāo)?；谶@三個(gè)因素，筆者結(jié)合一些具體案例的調(diào)研，就城鎮(zhèn)污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)監(jiān)管、出水水質(zhì)監(jiān)管與內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理這三個(gè)主要監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，展開深入分析。

2.1 城鎮(zhèn)污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)監(jiān)管

進(jìn)水水質(zhì)常常超過(guò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是困擾污水處理廠和各級(jí)環(huán)保部門的一個(gè)主要問(wèn)題。表面上看，這是由于部分工業(yè)廢水排放口逃避了環(huán)保部門的監(jiān)管，將未經(jīng)處理（或者由于處理工藝和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的限制未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)）的污水直接排放到了城鎮(zhèn)污水處理廠。但從實(shí)質(zhì)上看，這也是由于政府各職能部門責(zé)任劃分不清，相互之間缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作造成的。

我國(guó)涉及到污水處理運(yùn)營(yíng)設(shè)施管理的行政部門主要是建設(shè)部門和環(huán)境部門，這兩個(gè)部門都頒布了相關(guān)的法規(guī)，從一定程度上劃定了自身的職責(zé)范圍?！督ㄔO(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)管的意見》（建城[2004]153號(hào)）第五條提到：“要嚴(yán)格實(shí)施城市排水許可制度，城市建設(shè)行政主管部門要依據(jù)城市排水許可制度的要求，加強(qiáng)對(duì)排入城鎮(zhèn)污水收集系統(tǒng)的主要排放口特別是重點(diǎn)工業(yè)排放口水質(zhì)水量的監(jiān)督和監(jiān)測(cè)，保障各類城鎮(zhèn)排水設(shè)施的安全運(yùn)行，保證城鎮(zhèn)污水處理廠的正常運(yùn)轉(zhuǎn)”。2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第二十條中，也明確將“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位納入到應(yīng)取得排污許可的范圍中，進(jìn)行水體污染物的排放監(jiān)管”。

然而在實(shí)際的操作中，這兩個(gè)部門在對(duì)進(jìn)水水質(zhì)的監(jiān)管方面卻都存在責(zé)任并不明晰的問(wèn)題，并且在不少地方法律法規(guī)中，對(duì)進(jìn)水水質(zhì)監(jiān)管主體的設(shè)定也不同。例如，《遼寧省污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理規(guī)定》中沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)進(jìn)水水質(zhì)的監(jiān)管方，只在第二條中規(guī)定“省、市、縣（含縣級(jí)市、區(qū)，下同）環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)污水處理廠運(yùn)行的監(jiān)督管理。建設(shè)、財(cái)政、發(fā)展改革等行政管理部門按照各自職責(zé)共同做好污水處理廠運(yùn)行的相關(guān)工作”。山東省依照山東省環(huán)保局制定的《全省城市污水處理廠水質(zhì)監(jiān)管辦法（試行）》（魯環(huán)發(fā)（2007）67號(hào)）第四條規(guī)定“每天人工監(jiān)測(cè)城市污水處理廠進(jìn)口和出水口水質(zhì)情況，省環(huán)保局總量辦會(huì)同流域處、省監(jiān)測(cè)站、省監(jiān)察總隊(duì)設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)報(bào)表……分別于每月的3日前上報(bào)市環(huán)保局，抄送當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）建設(shè)局”。因此在山東省，污水處理廠全程的監(jiān)管幾乎全部由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。這樣的情況還有很多。而造成目前這種責(zé)任不清的原因，主要是因?yàn)榈胤胶蛧?guó)家法規(guī)中對(duì)各部門職能的劃分不明確或有重疊，使得實(shí)際工作開展起來(lái)存在難度。因此，各級(jí)政府應(yīng)明確相關(guān)責(zé)任部門對(duì)污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)問(wèn)題的監(jiān)管職責(zé)。

在對(duì)污水處理廠的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，很多污水處理廠因接納到的生活污水中混有企業(yè)偷排的工業(yè)廢水，進(jìn)水污染物濃度偏高而導(dǎo)致出現(xiàn)后續(xù)處理效果不佳的現(xiàn)象，然而一般的污水處理廠根本不可能去監(jiān)督市政管網(wǎng)中收集到的污水水質(zhì)。而按照規(guī)定，這應(yīng)該是由建設(shè)行政管理部門去監(jiān)控的，但在一些地區(qū)，上級(jí)建設(shè)和環(huán)保等行政管理部門的職責(zé)不明晰，因此當(dāng)污水處理廠遇到此類問(wèn)題時(shí)，并不能有效地通過(guò)法規(guī)途徑解決。

此外，除了管理上的問(wèn)題，另外一個(gè)限制就是技術(shù)。目前我國(guó)污染源的自動(dòng)化監(jiān)控發(fā)展緩慢，對(duì)于納入管網(wǎng)工業(yè)廢水的監(jiān)控，仍多以執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)檢查為主，企業(yè)偷排、漏排現(xiàn)象的存在，致使污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)難以得到保障。但是執(zhí)法人員目前也無(wú)法做到全天24小時(shí)的監(jiān)控，因此對(duì)污水處理廠進(jìn)水的污水收集系統(tǒng)監(jiān)管也存在很大的挑戰(zhàn)。

2.2 污水處理廠出水質(zhì)量的監(jiān)管

目前我國(guó)對(duì)污水處理廠排放水的監(jiān)管主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。出水水質(zhì)的監(jiān)測(cè)方式主要有以下幾種：

（1）污水處理廠內(nèi)部的化驗(yàn)室和檢測(cè)中心負(fù)責(zé)進(jìn)水和出水水質(zhì)的常規(guī)監(jiān)測(cè)，并定期上報(bào)給環(huán)保部門；

（2）污水處理廠出水口的自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，與各級(jí)環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)水質(zhì)；

（3）環(huán)保部門定期對(duì)污水處理廠出水水質(zhì)進(jìn)行抽樣，并送往當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心；

（4）不定期的檢查。

在對(duì)各地城市水務(wù)主管部門的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，以上幾種方式都有弊病。例如，污水處理廠內(nèi)部檢查并上報(bào)的數(shù)據(jù)真實(shí)性不能保證；自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的準(zhǔn)確性不高，并且不能完全避免超排、偷排的問(wèn)題；環(huán)保部門對(duì)水質(zhì)的抽樣檢查，抽取的樣本太小，也很難客觀反映污水真實(shí)的處理效果，并且抽樣時(shí)間一般是固定有規(guī)律的，污水處理廠能夠據(jù)此調(diào)整檢查期的生產(chǎn)情況；不定期的突擊檢查，在實(shí)際操作上并不可行，因?yàn)閷?duì)很多地處郊區(qū)的污水處理廠來(lái)說(shuō)，監(jiān)測(cè)隊(duì)伍往往會(huì)給向來(lái)安靜的廠區(qū)帶來(lái)很大動(dòng)靜，讓其有時(shí)間應(yīng)付檢查，因而突擊檢查往往也達(dá)不到預(yù)期的目的。

監(jiān)測(cè)人員不足、專業(yè)素質(zhì)不高，檢測(cè)設(shè)備和儀器較少、監(jiān)測(cè)技術(shù)水平低是在監(jiān)管中實(shí)際存在的問(wèn)題。理論上，政府的水質(zhì)的監(jiān)測(cè)中心應(yīng)該承擔(dān)對(duì)污水處理廠出水水質(zhì)監(jiān)測(cè)職責(zé)。但是，許多地區(qū)環(huán)保部門的水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心，儀器設(shè)備、技術(shù)水平不高，有的甚至就是當(dāng)?shù)啬炒笮停▏?guó)有）水務(wù)企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)測(cè)部門進(jìn)行監(jiān)測(cè)，而非獨(dú)立的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，所以無(wú)法起到監(jiān)督作用。

此外，在污水處理廠出水水質(zhì)的行政主管體制方面，也存在著管理部門多頭領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。例如某省水務(wù)部門對(duì)污水處理設(shè)施的運(yùn)行和管網(wǎng)維護(hù)進(jìn)行全程監(jiān)督，而環(huán)保局一般采用在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，主要負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)污水處理廠排放的污水是否達(dá)標(biāo)。但這兩個(gè)部門之間的溝通卻存在問(wèn)題，在出水水質(zhì)監(jiān)管、監(jiān)測(cè)設(shè)備的投入方面也存在分歧，使得違規(guī)排污的企業(yè)有空子可鉆。因此不能妥善解決體制問(wèn)題，就會(huì)造成各方利益多元化，很難統(tǒng)一意見。

2.3 污水處理廠內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)管理

污水處理廠內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)管理方式也是決定處理效果的重要因素。管理運(yùn)營(yíng)方式不科學(xué)、處理工藝上的偷工減料，必將導(dǎo)致低質(zhì)量的出水效果。

正如前文所述，污水處理在市場(chǎng)化以前的性質(zhì)為公益服務(wù)，污水處理廠主要是事業(yè)編制，而進(jìn)入市場(chǎng)化以后，70%新建的污水處理廠都引入了各種類型的特許經(jīng)營(yíng)制度[3]，并且以往的按事業(yè)單位編制的污水處理廠也開始逐步實(shí)行企業(yè)制改革。因此目前污水處理市場(chǎng)上有著中外合資、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、委托運(yùn)營(yíng)等不同性質(zhì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的污水處理廠。在針對(duì)全國(guó)不同城市污水處理廠的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：企業(yè)的性質(zhì)在很大程度上決定了企業(yè)的管理方式，也決定著企業(yè)的社會(huì)責(zé)任心。對(duì)多數(shù)國(guó)企來(lái)說(shuō)，其工作目標(biāo)一般是盡可能地達(dá)到最好的處理效果，是屬于質(zhì)量導(dǎo)向，但這就必須花費(fèi)更大的生產(chǎn)成本和人力成本；對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的BOT污水處理廠項(xiàng)目，管理者更傾向于用有限的成本獲得更大的利潤(rùn)，屬于收益導(dǎo)向，他們會(huì)采用更精簡(jiǎn)的人員編制，以節(jié)省人力開銷，此外，在水質(zhì)處理質(zhì)量上，只追求達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)即可，不會(huì)發(fā)揮處理工藝的最優(yōu)效果。

將國(guó)有和引進(jìn)外資的污水處理廠進(jìn)行比較可發(fā)現(xiàn)，后者的組織和管理制度比較健全，更重視對(duì)員工的技能培訓(xùn)和新技術(shù)、新管理方式的引進(jìn)。將總部的成功經(jīng)驗(yàn)移植到新的項(xiàng)目中，如深水集團(tuán)、威立雅、首創(chuàng)水務(wù)等。因此，政府也需要對(duì)污水處理廠在組織與管理制度上進(jìn)行一定的監(jiān)管，使其既不要產(chǎn)生過(guò)多的冗余人員，也不能過(guò)分一人多崗，達(dá)不到國(guó)家對(duì)該行業(yè)人員配備的最低要求。這樣的監(jiān)管方式，一來(lái)能幫助污水處理廠的制度更加完善健全，促進(jìn)其運(yùn)行規(guī)范和污染物達(dá)標(biāo)排放，二來(lái)也能提高企業(yè)的效率，加強(qiáng)其在市場(chǎng)中的活性和生存能力。

3 加強(qiáng)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)管的對(duì)策

3.1 明確各政府職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系

國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)污水處理廠監(jiān)管方面都有唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，做到專門管理，權(quán)責(zé)明晰，可以作為借鑒參考。例如，英國(guó)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)環(huán)境署（Environmental Agency）；法國(guó)政府中負(fù)責(zé)環(huán)境規(guī)制工作的環(huán)境部；美國(guó)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）[4]；加拿大環(huán)境部（Environmental Canada）等，由這些部門監(jiān)督污水處理設(shè)施進(jìn)出水的質(zhì)量和處理過(guò)程。這對(duì)我國(guó)可以起到一些借鑒作用：如在涉及到污水處理廠進(jìn)出水水質(zhì)監(jiān)管的事務(wù)上，相關(guān)的各部門（環(huán)保、建設(shè)、水務(wù)等）要依照法規(guī)明確自身的職責(zé)，并且相互間要合理分工、協(xié)調(diào)配合，將包括污水處理廠在內(nèi)的城市污水收集、處理和排放系統(tǒng)作為整體，進(jìn)行全面、行之有效的管理。

（1）城市建設(shè)行政主管部門對(duì)城市市政管網(wǎng)水質(zhì)負(fù)責(zé)，對(duì)污水處理廠進(jìn)水等污水收集系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)進(jìn)水超過(guò)污水處理廠設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等異常情況時(shí)，對(duì)污水收集系統(tǒng)（市政管網(wǎng)）進(jìn)行排查，找出異常點(diǎn)源，采取有效手段，杜絕其對(duì)污水處理廠的沖擊和影響。

（2）環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)各排污單位排放污染物負(fù)責(zé)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)污染單位進(jìn)行監(jiān)督和檢查；加強(qiáng)對(duì)排放口的采樣監(jiān)測(cè)，組織各項(xiàng)污染治理專項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊非法排污和偷排偷放現(xiàn)象；關(guān)停取締高投入、高消耗、高污染、低效益的“三高一低”企業(yè)；加大執(zhí)法力度確保各類污染處理設(shè)施正常使用，督導(dǎo)其采取工程減排、管理減排等有效的措施和方法，使各污染單位達(dá)標(biāo)排放。

3.2 政府部門與污水處理廠互補(bǔ)合作

污水處理廠只是污染物處理三方協(xié)同體系中的一員，因此有關(guān)部門不能只對(duì)排放不達(dá)標(biāo)的污水處理廠進(jìn)行處罰，在考察出水質(zhì)量的同時(shí)，要考慮進(jìn)水水質(zhì)對(duì)其處理效果造成的影響。如果企業(yè)的超標(biāo)污水要輸入到城市污水處理廠進(jìn)行深度處理，企業(yè)必須與污水處理廠簽訂污水委托處理合同，并且交當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)部門和環(huán)保部門備案；同時(shí)，建設(shè)部門可以采用委派監(jiān)管員的方式對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)行過(guò)程實(shí)行監(jiān)管（類似的有法國(guó)的水質(zhì)監(jiān)督特派員制度，即法國(guó)環(huán)境部設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)派出專員從事監(jiān)督各地方排污情況的工作，如果地方有違法行為，直接向環(huán)境部報(bào)告[5]）。在嚴(yán)格監(jiān)管和監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)污水處理廠運(yùn)營(yíng)費(fèi)撥付的核定工作。對(duì)于偷排入污水處理廠的超標(biāo)廢水，如果上級(jí)的水質(zhì)監(jiān)督部門不能做到實(shí)時(shí)完全監(jiān)控，建議建設(shè)部門或環(huán)保部門將工業(yè)企業(yè)污水進(jìn)入城市管網(wǎng)水質(zhì)超標(biāo)的處罰和收費(fèi)權(quán)，通過(guò)制度形式委托授權(quán)給污水處理運(yùn)營(yíng)企業(yè)。污水處理廠要經(jīng)常監(jiān)測(cè)進(jìn)口水質(zhì)和企業(yè)輸入污水的情況，發(fā)現(xiàn)違反合同的行為要及時(shí)向有關(guān)企業(yè)提出，并及時(shí)向當(dāng)?shù)丨h(huán)?；蚪ㄔO(shè)部門報(bào)告。同時(shí)，環(huán)保部門要加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的日常監(jiān)管，對(duì)超排、偷排企業(yè)要嚴(yán)肅查處。

采取有效的對(duì)上游監(jiān)督的手段，責(zé)任的相互監(jiān)督和環(huán)環(huán)相扣就能使各級(jí)的責(zé)任更為明晰。同時(shí)污水收費(fèi)體系的完善也是有效保障城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)的前提，否則，無(wú)論是市政部門還是市場(chǎng)化的污水處理企業(yè)都難以承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，環(huán)保監(jiān)督也就無(wú)法實(shí)行。

3.3 提升污染監(jiān)控的技術(shù)水平

加強(qiáng)污染源自動(dòng)化監(jiān)控系統(tǒng)、企業(yè)污水處理運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)，以及必要的預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，提高現(xiàn)代化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的技術(shù)；提高監(jiān)測(cè)人員的業(yè)務(wù)水平，重視定期對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的校準(zhǔn)等。理論上講，我國(guó)環(huán)保部門采用的各種污水處理廠排污監(jiān)管手段是全面合理的，但在實(shí)際運(yùn)用中，不能只圖形式，摒棄以往政策性的直屬管理產(chǎn)生的弊病，如“重計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)和報(bào)表管理，而輕監(jiān)督和檢測(cè)”[6]。應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，因地制宜地靈活運(yùn)用以期用最少的成本達(dá)到最優(yōu)的監(jiān)管效果。例如，部分城市（武漢、南通、漳州等）開始利用GPRS技術(shù)，將水質(zhì)水量參數(shù)發(fā)送到執(zhí)法人員的移動(dòng)設(shè)備上，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，降低監(jiān)管難度。此外，目前太湖流域的部分地區(qū)已經(jīng)開始采用IC智能排污監(jiān)控系統(tǒng)，企業(yè)要排污，必須先到環(huán)保部門按照總量控制目標(biāo)和審核的排污量先為IC卡充值，購(gòu)買排污量，才能實(shí)現(xiàn)正常排污。當(dāng)充值的排污量用完，自控裝置會(huì)自動(dòng)報(bào)警或自動(dòng)關(guān)閉閥門。在制度管理上，水污染源在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)采取第三方運(yùn)營(yíng)方式（如江陰[7]、蘇州[8]），使得運(yùn)營(yíng)更加專業(yè)化、監(jiān)測(cè)結(jié)果更加可信、集約管理降低環(huán)保部門監(jiān)管成本。

3.4 加強(qiáng)末端污水排放達(dá)標(biāo)的控制

依照法律法規(guī)，污水處理廠出現(xiàn)超標(biāo)排放的情況，環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，處以罰款并征收超標(biāo)排污費(fèi)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿，真正使其認(rèn)識(shí)到污染治理的必要性和重要性，切實(shí)保證污染處理設(shè)施的正常運(yùn)行，污水達(dá)標(biāo)排放，真正擔(dān)負(fù)起治理污染的責(zé)任。相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，目前我國(guó)對(duì)不達(dá)標(biāo)排放污水的污水處理廠和企業(yè)，處罰力度是比較輕的，一般僅依據(jù)《行政處罰法》賦予部門規(guī)章的處罰權(quán)限，設(shè)定1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款處罰[9]。而國(guó)外的罰金相對(duì)較高，甚至還有監(jiān)禁的可能。例如在加拿大，一旦自報(bào)或查出廢水超標(biāo)排放，政府將給予處罰，罰款最高達(dá)50萬(wàn)加元/天，對(duì)造成水體污染的直接或間接責(zé)任人嚴(yán)格追究法律責(zé)任[10]。英國(guó)的環(huán)境署對(duì)環(huán)境水資源的犯罪行為也有嚴(yán)厲的處罰，最高處罰為坐牢12個(gè)月或罰款5萬(wàn)英鎊；特別嚴(yán)重的，由皇家法庭進(jìn)行處罰，可處罰坐牢5個(gè)月，罰款無(wú)上限[11]。由于低違法成本易滋生高幾率的違法行為，因此加重行政處罰的力度能夠起到警示的作用。

[1]楊勇，王玉明，王琪，鄭祥，楊燁，孫翀，肖慶聰．我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)及運(yùn)行現(xiàn)狀分析[J]．給水排水，2011，37（8）：35-39．

[2]2007年全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R]．

[3]傅濤，全新麗．城市污水處理廠的環(huán)保監(jiān)管[J]．環(huán)境經(jīng)濟(jì)雜志，2007，42（6）：43-44．

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1006-5377（2012）03-0020-05

國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)課題“城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及管理政策研究與示范”（2009ZX07318-007）。

劉燕，教授/博導(dǎo)，研究方向?yàn)榄h(huán)境工程、給水排水工程、環(huán)境化學(xué)和環(huán)境微生物學(xué)。