孫小雄

（象山縣人民政府，浙江 寧波 315700）

2011年3月，國務(wù)院正式批復(fù)《浙江省海洋經(jīng)濟示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，浙江海洋示范區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。為推進全國海洋事業(yè)改革發(fā)展在浙江率先突破，國家海洋局與浙江省政府簽訂《關(guān)于共同推動浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展迎來黃金時期。海島縣作為海島經(jīng)濟發(fā)展重要的樞紐和中心點[1]，在海洋開發(fā)與管理中占有重要的地位。象山縣是浙江省的海島縣之一，其海洋資源豐富，擁有海域6 618 km2，大陸及海島岸線925 km，占全省14%；大小島礁656個，占全省21.4%，數(shù)量居全省首位；可用港口岸線61.3 km，其中深水岸線37.3 km；灘涂資源豐富，可圍墾灘涂193.3 km2；石浦為全國六大中心漁港之一，全縣水產(chǎn)品總量穩(wěn)居全國五強。

對于象山縣而言，海洋經(jīng)濟發(fā)展擁有著巨大的潛力和廣闊的前景，面臨著前所未有的機遇，如何充分把握、科學(xué)謀劃、化機遇為發(fā)展，是極具挑戰(zhàn)的新課題，創(chuàng)新海洋管理也成為當(dāng)務(wù)之急。海洋管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程[2]，本文從象山縣的實際情況出發(fā)，按照“先行先試”的要求，立足實際、著眼長遠，對象山縣海洋管理創(chuàng)新進行了總結(jié)與分析。

1 優(yōu)化基層海洋管理體制

基層海洋漁業(yè)部門在管理職責(zé)上長期以來側(cè)重漁業(yè)，海洋管理在人員編制、隊伍建設(shè)及專業(yè)能力上都偏弱。在當(dāng)前海洋開發(fā)保護的新形勢下，隨著海洋管理要求不斷強化，加強基層海洋管理體系建設(shè)必須成為深化改革、規(guī)范管理的前提要求。

1.1 強化海洋管理職責(zé)

突出象山縣海洋與漁業(yè)局的海洋管理職責(zé)與要求，同時在政府機構(gòu)改革“三定”方案中予以明確。象山縣海洋管理職責(zé)除具備“海洋開發(fā)利用管理、海洋環(huán)境保護、海洋行政執(zhí)法”等職能外，增加了“海島生態(tài)保護和無居民海島合法使用管理、海域海島地名管理”等職責(zé)，增強了“海洋開發(fā)利用協(xié)調(diào)、海域海島海岸帶資源調(diào)查評價評估、圍填海規(guī)劃計劃和海域使用權(quán)市場建設(shè)管理”等方面的職責(zé)。根據(jù)海洋管理功能不斷強化的要求，象山縣海洋管理領(lǐng)導(dǎo)隊伍建設(shè)也不斷加強。

1.2 健全海洋管理機構(gòu)

針對當(dāng)前海洋管理存在的主要問題，增設(shè)象山海洋產(chǎn)權(quán)交易中心，負責(zé)管理海域、海島等海洋產(chǎn)權(quán)使用及流轉(zhuǎn)、交易等行為，并在管理措施制定、交易規(guī)則研究、產(chǎn)權(quán)價值評估等進行創(chuàng)新突破。目前，象山縣海洋產(chǎn)權(quán)交易中心已獲得縣編委批復(fù)同意，全國首個海島拍賣具體工作也已由縣海洋產(chǎn)權(quán)交易中心操作成功，交易中心已正式進入啟動運作階段。在此基礎(chǔ)上，象山縣將建立海島出讓金專戶和海域使用金專戶以用于大力開展海洋管理人才引進，強化管理機構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)。同時，對現(xiàn)有內(nèi)設(shè)科室在編制上予以傾斜，明確海洋規(guī)劃審批、海洋利用管理、保護區(qū)建設(shè)等科室職責(zé)并強化人員配置。

1.3 加強執(zhí)法隊伍建設(shè)

堅持把執(zhí)法隊伍建設(shè)作為提升海洋管理能力的基礎(chǔ)，切實加大投入力度。更新升級海洋執(zhí)法設(shè)備，對海監(jiān)執(zhí)法隊伍工作人員全部參照公務(wù)員管理。同時，中國海監(jiān)維權(quán)執(zhí)法寧波市基地落戶象山縣黃避岙鄉(xiāng)。象山縣將繼續(xù)重視海監(jiān)執(zhí)法隊伍建設(shè)，逐步提升海監(jiān)執(zhí)法隊伍管理能力。

2 創(chuàng)新海域使用管理

現(xiàn)行制度下，海域使用權(quán)證交易的二級市場尚未形成；在海域使用權(quán)證換發(fā)國有土地使用權(quán)證問題上，《海域使用管理法》對具體方法和程序未明確；海域的使用存在不能憑《海域使用權(quán)證》直接開展項目基本建設(shè)及海上建（構(gòu)）筑物難以登記等諸多問題。以上問題都迫切需要完善海域使用管理的體制機制，進行海域管理創(chuàng)新。根據(jù)《海域使用權(quán)登記辦法》及國務(wù)院《關(guān)于浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃的批復(fù)》、中共浙江省委浙江省政府《關(guān)于加快發(fā)展海洋經(jīng)濟的若干意見》等相關(guān)內(nèi)容要求，象山縣出臺《關(guān)于印發(fā)象山縣海域建設(shè)開發(fā)試行辦法的通知》，對海域管理進行了創(chuàng)新與規(guī)范。

2.1 將海域使用管理與土地管理相銜接，開展海域使用權(quán)證直接辦理項目建設(shè)手續(xù)實踐

將海域使用管理與土地管理對等起來，建設(shè)用海區(qū)域與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃接軌。產(chǎn)權(quán)人進行項目建設(shè)開發(fā)可直接憑建設(shè)用海的海域使用權(quán)證辦理相關(guān)行政審批手續(xù)，對國有土地使用權(quán)證不做要求。建設(shè)項目竣工驗收合格后，可按要求換發(fā)土地使用權(quán)證，也可直接憑建設(shè)用海的海域使用權(quán)證辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記，使建設(shè)用海的海域使用權(quán)證和土地使用權(quán)證具備同等法律權(quán)利。

開展海域使用權(quán)證辦理項目建設(shè)手續(xù)試點，按照《象山縣海域建設(shè)開發(fā)試行辦法》有關(guān)政策要求，象山縣大目灣新區(qū)綜合服務(wù)辦公大樓項目開展了直接憑建設(shè)用海的海域使用權(quán)證辦理規(guī)劃、建設(shè)行政許可，并計劃在下一步實現(xiàn)直接憑建設(shè)用海的海域使用權(quán)證辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記。同時，象山縣也將結(jié)合試點成果與經(jīng)驗，規(guī)范、有序地開展試點擴面工作。

2.2 著力推進海域資源市場化配置，建立海域基準價格評估體系，建立健全海域使用權(quán)招拍掛制度

《象山縣海域建設(shè)開發(fā)試行辦法》對建設(shè)用海使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓等行為明確了要求，對建設(shè)用海權(quán)證招拍掛作了相關(guān)規(guī)定。按照“控制海洋產(chǎn)權(quán)一級市場，建設(shè)二級市場”目標要求，以海洋產(chǎn)權(quán)交易中心為平臺，代表政府統(tǒng)征、收儲、出讓海島海域等海洋使用權(quán)，努力控制好海洋產(chǎn)權(quán)一級市場；充分發(fā)揮縣交易中心作用，構(gòu)建規(guī)范的海洋產(chǎn)權(quán)二級市場，健全海域、海島等使用金和出讓金管理，確保了海洋產(chǎn)權(quán)有償使用原則和公平交易制度有效落實。

同時，著力建設(shè)海域基準價格評估體系。綜合考慮建設(shè)用海的功能定位、岸線價值、周邊土地價值、項目性質(zhì)及相關(guān)稅費成本等多種因素，象山縣專門委托研究機構(gòu)對所屬海域進行海域使用權(quán)價值評估，構(gòu)建科學(xué)、合理的海域使用權(quán)價格評估體系，為海域使用權(quán)進行招拍掛出讓提供價格依據(jù)。目前，初稿編制工作已經(jīng)基本完成，預(yù)計在2011年12月可以進入論證評審階段。

2.3 對職能部門職責(zé)進行梳理，進一步建立優(yōu)化海域建設(shè)使用程序

按照《海域使用管理法》等法律法規(guī)要求，《象山縣海域建設(shè)開發(fā)試行辦法》對縣海洋與漁業(yè)局、規(guī)劃局、發(fā)改局、建設(shè)局等各相關(guān)部門之間的審批流程和辦理內(nèi)容、各自所負職責(zé)、工作要求等方面進行了詳細規(guī)定。這些規(guī)定理順了海域使用管理體制，有效解決了項目工程管理缺位、無序無度建設(shè)及建設(shè)配套費用流失等現(xiàn)象，確保了海域建設(shè)開發(fā)能夠有序、健康推進。

3 完善海島開發(fā)機制

海島是海洋資源中最為寶貴的部分，而適合開發(fā)的海島資源也尤為稀缺。隨著海洋經(jīng)濟深入推進，越來越多涉及海島開發(fā)的問題需要積極面對并有所作為。但由于海島開發(fā)體制機制目前還不夠完善，海島開發(fā)及相關(guān)管理中必要的抓手相對缺少。深化海島開發(fā)是象山創(chuàng)建浙江省海洋（海島）綜合開發(fā)與保護試驗區(qū)的重要內(nèi)容。在充分保護海島資源的前提下，應(yīng)創(chuàng)新開發(fā)機制、科學(xué)利用資源，讓海島價值在合理開發(fā)中充分體現(xiàn)，最終實現(xiàn)更好保護目標。

3.1 制定開發(fā)管理辦法，規(guī)范海島基本建設(shè)

在當(dāng)前的海洋經(jīng)濟發(fā)展中，無居民海島開發(fā)利用已經(jīng)現(xiàn)實存在，象山縣目前用于海洋旅游開發(fā)及工業(yè)類開發(fā)的無居民海島涉及15個。為規(guī)范無居民海島的保護與利用，進一步加強海島基本建設(shè)管理，依據(jù)《海島保護法》及相關(guān)政策建議，象山縣專門制定出臺《象山縣無居民海島建設(shè)開發(fā)試行辦法》（象政發(fā)[2011]160號），針對無居民海島利用規(guī)劃、使用權(quán)出讓、基本建設(shè)項目審批、權(quán)利登記等內(nèi)容進行了明確規(guī)定。

3.2 探索建立無居民海島使用權(quán)二級市場

依托象山縣海洋產(chǎn)權(quán)交易中心，具體負責(zé)以收回、收購、置換和征收等方式實施無居民海島儲備，組織實施海島使用權(quán)招標、拍賣及掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易活動；承擔(dān)海島使用權(quán)與島上構(gòu)筑物申請、登記、發(fā)證及公益事業(yè)性海島評估；做好海島使用價格水平以及有關(guān)政策法規(guī)信息的管理和查詢服務(wù)等工作。

目前，象山縣旦門山島使用權(quán)證手續(xù)已經(jīng)辦理完畢并獲得省政府批復(fù)發(fā)文同意，國家海洋局在象山縣開展了全國首個海島使用權(quán)證書頒發(fā)儀式。積極開展海島拍賣試點，大羊嶼島將作為全國首個公開拍賣海島，在首屆中國海洽會上舉行了拍賣儀式。對列入第一批開發(fā)利用無居民海島名錄的牛欄基島，象山縣海洋產(chǎn)權(quán)交易中心將全力做好其拍賣相關(guān)籌備工作，將委托專業(yè)公司進行深度包裝策劃，并計劃推向全球招標。

3.3 科學(xué)推進海島合作開發(fā)

海島開發(fā)是高額投入、遠期見效的項目。為此，開發(fā)條件成熟、利用方向明確的海島，象山縣積極與實力企業(yè)聯(lián)系進行合作開發(fā)。目前象山縣積極與長江三峽集團洽談，共同在海島清潔能源、旅游度假及其他領(lǐng)域開發(fā)上進行合作，現(xiàn)階段重點實施東嶼山天然氣發(fā)電項目，著力將東嶼山島建成清潔能源島。同時，啟動了東海明珠島開發(fā)項目，對象山縣羊背山、牛軛礁與大平崗三島進行連島開發(fā)。圍墾后形成陸域面積9 km2的新島，定位建成高品質(zhì)濱海新區(qū)。

4 深化海洋生態(tài)保護

海洋作為全球生命支持系統(tǒng)的一個基本組成部分，是人類社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富。海洋開發(fā)的根本在于更大地發(fā)揮海洋價值，更好地保護海洋資源。為此，在加快海洋資源開發(fā)同時，象山縣將海洋生態(tài)文明建設(shè)放在海洋管理創(chuàng)新的突出位置，堅持從規(guī)劃、開發(fā)、治理、保護等方多面入手全力抓好海洋生態(tài)文明建設(shè)。

4.1 堅持樹立生態(tài)理念，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)海洋資源有序開發(fā)

根據(jù)象山縣“對接大橋、轉(zhuǎn)型跨越”行動計劃的戰(zhàn)略部署和《象山縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》總體要求，象山縣確立以海洋產(chǎn)業(yè)為主體，海洋生態(tài)、海洋文化為“兩翼”的海洋經(jīng)濟發(fā)展思路，海洋生態(tài)文明建設(shè)成為象山縣海洋經(jīng)濟發(fā)展的核心內(nèi)容之一。2006年開始，象山縣先后編制完善了《象山縣海洋環(huán)境保護與建設(shè)規(guī)劃》、《象山縣海洋功能區(qū)劃》和《象山縣無居民海島保護與利用規(guī)劃》等規(guī)劃，確保象山縣海洋資源真正實現(xiàn)保護性開發(fā)。為科學(xué)指導(dǎo)海洋資源開發(fā)利用，象山縣在2011年編制完成《象山海洋（海島）綜合開發(fā)試驗區(qū)規(guī)劃》。

4.2 堅持加強規(guī)范管理，以有序開發(fā)實現(xiàn)海洋資源高效利用

在區(qū)域功能、發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施等問題處理上都嚴格按照海洋生態(tài)文明建設(shè)要求抓好落實，確保海洋資源有序開發(fā)。一是嚴格海洋環(huán)評。嚴格管理海洋海岸工程項目，認真把好審核關(guān)及后續(xù)管理，有效地遏制了新污染源的產(chǎn)生，實現(xiàn)新建海洋（海岸）工程審查率100%。二是完善資源使用管理。本著開發(fā)與保護并重、保護優(yōu)先的原則，切實加強和規(guī)范海洋資源使用管理，全面實施海洋功能區(qū)劃、海域使用權(quán)屬和有償使用三項海域管理基本制度。三是加強用海執(zhí)法監(jiān)管。按照海洋相關(guān)法律法規(guī)，認真開展日常和專項執(zhí)法活動，重點對非法填海、非法占用海域、擅改海域用途、非法破壞無居民海島等進行嚴厲打擊。

4.3 堅持深化綜合協(xié)調(diào)，以污染治理推進海洋環(huán)境不斷改善

抓好源頭管理，編制實施《象山生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》、《象山縣域污水處理規(guī)劃》和《關(guān)于推進生態(tài)文明提升行動的實施意見》等文件，綜合推進海洋環(huán)境污染源治理。一方面，堅定不移抓治理。在工業(yè)上，嚴厲打擊違法排污企業(yè)，加強重點行業(yè)及重點企業(yè)的監(jiān)管力度，深入實施了《象山縣“十二五”農(nóng)業(yè)面源污染治理實施意見》，專項安排專項資金用于畜牧小區(qū)整治、綠色植保、循環(huán)生態(tài)農(nóng)業(yè)推廣等方面工作。另一方面，堅定不移抓減排。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，深化“310”循環(huán)經(jīng)濟工程，有序推進石浦水產(chǎn)品加工區(qū)等3個園區(qū)試點，加快建設(shè)環(huán)大塘港循環(huán)農(nóng)業(yè)基地和西滬港低碳健康養(yǎng)殖示范區(qū)。加快污水治理工程，在城區(qū)建成并投入運行污水處理廠5家，在農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)集中式污水處理廠、聯(lián)網(wǎng)納污166個村，建設(shè)分散式污水設(shè)施261個村。

4.4 堅持加大投入力度，以合理保護促進資源環(huán)境生態(tài)修復(fù)

海洋資源和環(huán)境保護是象山縣重點工作內(nèi)容，象山縣先后建成了漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護區(qū)、韭山列島國家級自然保護區(qū)，是全國唯一一個擁有兩個國家級保護區(qū)的縣域經(jīng)濟體。韭山列島保護區(qū)于2011年4月經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立，總面積484.78 km2，投入建設(shè)與管理資金共2 000余萬元。漁山列島保護區(qū)于2008年8月經(jīng)國家海洋局批準同意建立，保護區(qū)面積57 km2，共有54個島礁，島礁總面積2 km2，2011年專門投入1 500萬元實施了漁山島海島綠化、岸線整治、垃圾清理等工作。同時，開展生態(tài)修復(fù)，啟動海洋碳匯試驗區(qū)建設(shè)，探索在海洋中合理投放藻類、貝類養(yǎng)殖，進一步促進海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)。到2015年，象山縣將建設(shè)象山港、韭山列島、漁山列島三大海洋碳匯試驗區(qū)，建設(shè)面積50 km2，輻射海區(qū)超500 km2。

5 推進海洋文化建設(shè)

海洋管理的關(guān)鍵與難點在于對海洋開發(fā)保護工作的思想理念轉(zhuǎn)變問題。因此，要推進海洋管理創(chuàng)新，必須強化海洋文化建設(shè)。整合歷史資料，積極培育海洋文化。通過持續(xù)有效的海洋宣傳教育，在全社會逐步樹立起開發(fā)海洋、保護海洋、重視海洋、關(guān)愛海洋的現(xiàn)代海洋意識[3]。2011年，象山縣全力推進以漁文化為核心的海洋文化建設(shè)，進一步樹立藍色文明發(fā)展理念，也成為海洋管理創(chuàng)新的主要特色。

5.1 搭建海洋文化傳播平臺

積極舉辦中國開漁節(jié)，以“善待海洋就是善待人類自己”為主題，截至2011年，象山縣已經(jīng)成功舉辦14屆中國開漁節(jié)，進一步增強了群眾海洋文明意識，牢固樹立藍色文明理念。積極舉辦中國海洋論壇（海洋經(jīng)濟峰會），中國海洋論壇已連續(xù)在象山縣舉辦七屆，較好地推進了海洋管理、海洋經(jīng)濟等諸多問題的深入研究。2011年，在浙江省政府陳敏爾常務(wù)副省長的高度重視下，海洋峰會首次由國家海洋局與浙江省政府共同主辦。

5.2 全力加強海洋文化研究與保護

積極做好國家級海洋漁文化生態(tài)保護實驗區(qū)建設(shè)。2008年，象山縣被中國文聯(lián)、中國民間文藝家協(xié)會授予“中國漁文化之鄉(xiāng)”和“中國漁文化研究基地”。2010年，象山縣經(jīng)文化部批準設(shè)立國家級海洋漁文化生態(tài)保護試驗區(qū)，象山漁文化得到進一步挖掘與保護。為深化象山特色漁文化的保護與創(chuàng)成，象山縣在2004年成立了全國第一個漁文化研究會，并相繼整理出版了漁業(yè)文化的相關(guān)書籍，發(fā)掘整理了一批極具價值的漁文化文藝產(chǎn)品和象山漁食文化，有效地探求漁文化保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進新模式。

5.3 開展海洋文化宣傳教育行動

2000年，象山縣啟動藍色海洋保護志愿者護海行動，成立全國首個專事海洋保護的民間組織，藍色保護志愿者向國家有關(guān)部門提出延長東海休漁期的建議也得到采納。2006年8月，團中央在象山設(shè)立了全國首個志愿者基地——中國青年志愿者藍色護海行動基地。隨著藍色志愿者行動不斷深化，群眾特別是半島漁民保護海洋意識得到進一步推廣。同時，積極開展感動海洋環(huán)保人物評選，中國開漁節(jié)組委會2007年、2008年委托中央廣播電臺開展了中國感動海洋10大環(huán)保人物評選活動，進一步深化海洋生態(tài)保護宣傳。

6 結(jié) 語

海洋管理創(chuàng)新是海洋經(jīng)濟和海洋事業(yè)不斷發(fā)展的重要動力。象山縣海洋管理體制創(chuàng)新從優(yōu)化基層海洋管理體制出發(fā)，涉及到海洋管理的幾個重要方面，包括海域使用管理、海島開發(fā)機制、海洋生態(tài)保護和海洋文化建設(shè)，其模式及體制機制體現(xiàn)了新時期海洋管理的新要求，具有典型性和示范性，期望可以對我國海洋管理，特別是海島縣的海洋管理創(chuàng)新與發(fā)展提供啟發(fā)與參考。

[1]趙 銳，楊 娜.中國海島縣域經(jīng)濟發(fā)展特征及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)分析[J].海洋經(jīng)濟 2011，1（5）：8-15.

[2]孫志輝.加強海洋管理，譜寫藍色輝煌[J].求是，2009（18）：20-21.

[3]葉玉瑤，張虹鷗，李斌.江蘇沿海開發(fā)背景下的海洋管理問題探究——以連云港市為例[J]．海洋開發(fā)與管理，2011（3）：26-29.