何安爽 賴娣紅

1，攀枝花市仁和區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站， 四川 攀枝花 617000 2，攀枝花市仁和區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，四川 攀枝花 617000

關(guān)于攀枝花市工程項(xiàng)目代建制實(shí)施中有關(guān)問題的探討

何安爽1賴娣紅2

1，攀枝花市仁和區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站， 四川 攀枝花 617000 2，攀枝花市仁和區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，四川 攀枝花 617000

工程項(xiàng)目代建制度作為一種新的政府投資項(xiàng)目管理模式,在攀枝花市得到迅速發(fā)展和推廣，基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理、提高政府投資效益等預(yù)期目標(biāo)。本文就代建制在攀枝花市實(shí)施中存在的問題進(jìn)行闡述，并有針對性地提出對策措施。

代建制；管理；對策；規(guī)范

2004 年國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。在決定第三部分就政府投資項(xiàng)目明確了代建制概念，要求完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。代建制是指政府委托專業(yè)管理公司對工程建設(shè)進(jìn)行管理，形成投資人、使用人、項(xiàng)目法人三者相互制約的政府投資項(xiàng)目管理新模式，2006年四川省及攀枝花市也分別出臺了《四川省政府投資非經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行代建管理的暫行辦法》、《攀枝花市政府投資項(xiàng)目代建制暫行辦法》等，攀枝花市還成立了代建處，推行代建制。

代建制作為一種管理制度創(chuàng)新，對傳統(tǒng)的建設(shè)模式進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，去蕪存精，并結(jié)合了時代發(fā)展的需要，故其優(yōu)點(diǎn)十分明顯：首先減少了國家公務(wù)人員職務(wù)犯罪行為的發(fā)生，它使管理權(quán)和決策權(quán)相分離，又相互制約，在一定程度上遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗溫床的產(chǎn)生。其次是有利于發(fā)揮專業(yè)管理單位專業(yè)化的優(yōu)勢，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資及工期質(zhì)量，有利于提高工程的整體建設(shè)管理水平。再者它有利于明確政府投資項(xiàng)目參與各方的職責(zé)，實(shí)行“投資、建設(shè)、管理、使用”相分離的原則。攀枝花市代建制管理的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）通過公開招標(biāo)選擇代建單位，實(shí)現(xiàn)了政府投資建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作市場化，不僅有利于代建市場的培育，使其健康發(fā)展，有效地鏟除了產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的土壤。（2）未設(shè)立任何代建制組織協(xié)調(diào)或管理等中間機(jī)構(gòu)，減少代建制管理的中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高了政府投資項(xiàng)目代建制管理效率。（3）市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門組織項(xiàng)目業(yè)主與代建單位簽訂雙方代建合同，市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門負(fù)責(zé)代建制的組織實(shí)施和協(xié)調(diào)工作。

1 攀枝花市代建管理現(xiàn)狀分析

通過近幾年來的工程實(shí)踐，攀枝花市代建制管理取得了不錯的效果，但作為一項(xiàng)新生事物，由于代建制度配套法律法規(guī)建設(shè)還不完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累不足，總體上還處于試行和完善階段，在實(shí)踐中也暴露出一些體制、機(jī)制和管理方面的問題。

1.1 實(shí)施《攀枝花市政府投資項(xiàng)目代建制暫行辦法》效力不強(qiáng)，代建人的法律定位不明確

首先，雖然攀枝花市出臺了代建制的相關(guān)規(guī)定并實(shí)施了一些代建項(xiàng)目，但其層級較低，協(xié)調(diào)力差，法律地位問題未得到根本解決。實(shí)行代建制的依據(jù)只是部門性規(guī)章，還不是一項(xiàng)法定的制度，約束力不夠強(qiáng)，代建制在制度層面上還存在較多問題。同時由于《攀枝花市政府投資項(xiàng)目代建制暫行辦法》和現(xiàn)行基建法規(guī)中沒有明確授予代建單位履行職責(zé)的法律地位，使其在辦理各種項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)時，身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，獨(dú)立開展和承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的能力受限制，工作起來比較被動。有些使用單位對于代建工作存在一定的抵觸情緒，或是不積極主動配合，或是過多進(jìn)行干預(yù)，影響了代建工作的順利開展。另一方面，代建單位從項(xiàng)目立項(xiàng)后開始介入并與項(xiàng)目業(yè)主簽訂《代建合同》，明確建設(shè)工期。事實(shí)上，由于征地拆遷等問題涉及協(xié)調(diào)范圍廣、難度大、不確定因素多，往往不能按《合同》規(guī)定的時間完成，因此，代建單位要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任并不合理。

其次，代建人是被委托人還是承包人應(yīng)加以明確，這涉及代建各方責(zé)權(quán)利的劃分。在民法中，“代理”是指代理人在代理范圍內(nèi)，以被代理人的名義或自己的名義獨(dú)立與第三人進(jìn)行民事行為，由此產(chǎn)生的法律效果直接或間接歸屬被代理人的法律制也就是說代理所產(chǎn)生的法律效果是由委托方承擔(dān)的。而在建筑行業(yè)采用的代建制中，代建人接受業(yè)主方的委托，承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目全過程的管理工作，在此過程中產(chǎn)生的民事責(zé)任是由代建方承擔(dān)的，這與民法中規(guī)定的代理的含義相違背，因此可以認(rèn)為代建人是以承包人的身份出現(xiàn)在代建活動中，而不是按民法中的被委托人身份。

1.2 風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題尚未解決

所謂風(fēng)險轉(zhuǎn)移是指通過合同或非合同的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給另一個人或單位的一種風(fēng)險處理方式。 目前合同法或其它有關(guān)法律并未對項(xiàng)目代建是一種什么樣的合同關(guān)系做出明確的規(guī)定。在實(shí)際操作中, 大部分業(yè)主或投資方不愿意將建設(shè)期法人職權(quán)委托給代建公司, 雖然合同寫明代建單位為建設(shè)期法人, 但實(shí)際上，業(yè)主單位從自身利益出發(fā)，在項(xiàng)目管理過程中會多方干預(yù)，如資金撥付、招投標(biāo)以及建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資等，導(dǎo)致代建單位要承擔(dān)項(xiàng)目業(yè)主的責(zé)任，卻難以行使其權(quán)利，無權(quán)有責(zé)的情況時有發(fā)生。

同時又規(guī)定諸多事項(xiàng)必須由業(yè)主批準(zhǔn),造成代建單位根本無法正常履行法人職責(zé),另一方面又采用合同形式將法人責(zé)任轉(zhuǎn)移代建方, 造成代建公司即使取得了法人的地位可以行使法人職權(quán)后也并不愿意承擔(dān)法律規(guī)定的建設(shè)單位全部責(zé)任, 這樣造成在建設(shè)實(shí)施過程中, 業(yè)主并沒有從項(xiàng)目建設(shè)管理中脫出身來, 時時要處理項(xiàng)目實(shí)施過程中的各種問題, 而且代建項(xiàng)目建造起來之后, 業(yè)主仍然要面對使用過程中的各種瑣碎問題，這就形成業(yè)主或投資方付出了風(fēng)險轉(zhuǎn)移的費(fèi)用但風(fēng)險并未能全部轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)移失敗。

1.3 代建單位工作的職責(zé)不夠明確

由于代建制相關(guān)規(guī)定及代建合同約定的責(zé)任和義務(wù)不夠明確，代建單位與項(xiàng)目業(yè)主的責(zé)權(quán)利問題界定不明晰，致使代建單位履行工作職責(zé)過程中，存在工作職責(zé)不清或無法準(zhǔn)確界定各自工作職責(zé)的問題。一是代建單位與監(jiān)理單位及使用單位工作內(nèi)容存在交叉現(xiàn)象。對前期工作包括項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、對外協(xié)調(diào)、設(shè)備材料考察等工作內(nèi)容分工以及發(fā)生的費(fèi)用由誰承擔(dān)，都沒有明確規(guī)定。代建單位與監(jiān)理單位在“三控”以及工作協(xié)調(diào)上職責(zé)不清，有的代建單位借口質(zhì)量及安全責(zé)任應(yīng)由監(jiān)理負(fù)責(zé)，自己只負(fù)責(zé)投資控制與協(xié)調(diào)，減小了自己應(yīng)盡的工作職責(zé)。二是存在代建單位直接參與代建項(xiàng)目的監(jiān)理、招投標(biāo)代理及造價咨詢工作的現(xiàn)象。由于《暫行規(guī)定》對代建單位參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢等沒有限制性規(guī)定，而現(xiàn)有代建單位多具有設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)，造成在監(jiān)理、咨詢等招標(biāo)過程中存在代建單位自己組織招標(biāo)，自己中標(biāo)現(xiàn)象，有違招投標(biāo)公平原則，且不利于互相制約與監(jiān)督，違反了《建筑法》的基本要求。

1.4 代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，對投資總額小的項(xiàng)目影響較大，代建單位缺乏內(nèi)在動力

代建制《試行辦法》規(guī)定代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約為項(xiàng)目總投資0.6～2%，對于總投資10億元以下的項(xiàng)目，與其他智力型服務(wù)如設(shè)計(jì)、咨詢、監(jiān)理相比，代建費(fèi)用還是偏低。由于建設(shè)單位管理費(fèi)不包含項(xiàng)目開工前的前期工作管理費(fèi)，以及代建單位必須支出的工資、稅金和應(yīng)獲得的合理利潤等內(nèi)容，與代建單位繳交履約保函、控制投資分擔(dān)的責(zé)任不對稱，影響了代建單位的積極性，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建，不利于加快培育代建市場。

1.5 各管理部門工作脫節(jié)，難以形成監(jiān)管合力

在工作中，各管理部門相互之間的工作缺乏足夠的銜接，監(jiān)控的合力始終難以形成。項(xiàng)目審批部門在項(xiàng)目審批時，審查深度不夠，與專業(yè)部門聯(lián)系欠缺，批復(fù)的投資不能準(zhǔn)確反映工程實(shí)際成本；項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)無章可循，對設(shè)計(jì)所提要求全憑業(yè)主喜好，行業(yè)主管部門缺乏監(jiān)管；審圖中心對施工圖審查時往往只注重技術(shù)、安全審查，對于施工圖預(yù)算是否超初步設(shè)計(jì)概算并不關(guān)注；項(xiàng)目招投標(biāo)階段，項(xiàng)目審批部門對工程招投標(biāo)的標(biāo)底價制定過高提出異議，而代建單位不予回應(yīng)；有些建設(shè)項(xiàng)目工程還未完工已經(jīng)超概算，且未經(jīng)原審批部門同意調(diào)整概算，為趕工期繼續(xù)施工；在施工階段對設(shè)計(jì)變更、工程增量管理不規(guī)范，為趕工期，經(jīng)常發(fā)生“先干后算”的情況，致使現(xiàn)場計(jì)量、變更簽證這些重要環(huán)節(jié)沒有得到有效控制；項(xiàng)目決算審計(jì)中，審計(jì)部門一方面從不參與工程計(jì)量復(fù)核(包括隱蔽工程)，同時對中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果不予審查，另一方面把未經(jīng)發(fā)改、財(cái)政審批同意調(diào)整的設(shè)計(jì)變更、工程增量也作為計(jì)價依據(jù)，審計(jì)結(jié)果直接與施工單位見面，代建單位匆忙付款，財(cái)政如有異議不予付款，稍有不慎就會引發(fā)施工單位群體鬧事或圍攻的惡性事件；項(xiàng)目支出缺乏財(cái)政評審依據(jù)，財(cái)政在項(xiàng)目資金上被動給錢的局面沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

2 對策和建議

2.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，盡快建立一套完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫?，進(jìn)一步明確“代建制”的法律地位

為了有效地推行“代建制”,應(yīng)加快制定和出臺相配套的法規(guī)性文件,比如對政府投資工程項(xiàng)目的分類管理、項(xiàng)目法人的管理規(guī)定等。要進(jìn)一步明確代建制在建設(shè)領(lǐng)域的法律地位以及各方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任及享受的權(quán)益。對代建單位是僅作為項(xiàng)目管理者還是具有短時項(xiàng)目法人權(quán)利和責(zé)任的身份,應(yīng)在法律上給予明確,并依此對后期項(xiàng)目代建過程各環(huán)節(jié)中代建人身份加以明確,據(jù)此討論代建人的責(zé)、權(quán)、利。

2.2 完善責(zé)任追究機(jī)制，提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平

一是加強(qiáng)對代建單位的管理。對項(xiàng)目管理混亂、隨意變更合同、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的代建單位，要給予通報批評，并與代建管理費(fèi)掛鉤；情節(jié)嚴(yán)重的，轉(zhuǎn)紀(jì)檢、監(jiān)察部門處理。代建在實(shí)施過程中能積極主動采用新機(jī)制、推廣新技術(shù)、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、合理節(jié)約投資，應(yīng)給予通報表揚(yáng)，且根據(jù)工程投資的結(jié)余額度給予適當(dāng)?shù)莫剟睿灰胧袌鰴C(jī)制，打破一家代建的局面，委托有資質(zhì)的專門管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行專業(yè)化、社會化的全程代建管理。二是強(qiáng)化招投標(biāo)管理。政府投資項(xiàng)目從方案設(shè)計(jì)開始，勘察、監(jiān)理、施工等各個環(huán)節(jié)必須向全社會公開招標(biāo)。招標(biāo)必須嚴(yán)格按照初步設(shè)計(jì)的批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行，標(biāo)底價(指導(dǎo)價)編制必須控制在批準(zhǔn)的概算之內(nèi)，凡超過的必須由項(xiàng)目審批主管部門批準(zhǔn)。同時要提高標(biāo)底的編制質(zhì)量，保證標(biāo)底價與決算價的銜接。加強(qiáng)招投標(biāo)的監(jiān)管力度，克服在招標(biāo)投標(biāo)中各種不正當(dāng)行為，發(fā)現(xiàn)問題，必須嚴(yán)肅查處。三是完善監(jiān)理制度。對項(xiàng)目實(shí)施過程中，擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、改變建設(shè)方案的行為，監(jiān)理單位要及時制止或上報有關(guān)主管部門。對于不履行監(jiān)理職能的單位，視情況給予勸誡或限制其承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)理任務(wù)，并建議有關(guān)資質(zhì)管理部門給予相應(yīng)處罰。

2.3 充分發(fā)揮項(xiàng)目使用單位的監(jiān)督作用，加快推行項(xiàng)目后評價制度

建立健全有關(guān)管理規(guī)章制度。以市政府名義印發(fā)實(shí)施代建制管理辦法，進(jìn)一步明確代建單位與項(xiàng)目業(yè)主之間的責(zé)、權(quán)、利，特別是代業(yè)主權(quán)利，以利于代建單位對項(xiàng)目總投資的有效控制。充分發(fā)揮項(xiàng)目使用單位的監(jiān)督作用。項(xiàng)目使用單位的監(jiān)督內(nèi)容包括:項(xiàng)目前期對代建人準(zhǔn)入和退出及代建人選擇各承包單位的招標(biāo)、代建項(xiàng)目建設(shè)程序報建的監(jiān)管；在項(xiàng)目實(shí)施階段對施工階段的實(shí)體質(zhì)量、進(jìn)度及安全，有無違法分包、轉(zhuǎn)包,以及竣工驗(yàn)收、驗(yàn)收備案等方面的監(jiān)督；項(xiàng)目使用階段,對代建項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和代建城建項(xiàng)目的移交管理監(jiān)督等等。同時,項(xiàng)目使用單位要參與代建項(xiàng)目的全過程管理,從項(xiàng)目之初的初設(shè)評審及項(xiàng)目功能定位上,要充分表達(dá)使用單位的具體要求。在項(xiàng)目完成后,參與工程項(xiàng)目的驗(yàn)收，重點(diǎn)驗(yàn)收項(xiàng)目的使用功能。

建立項(xiàng)目后評價制度。為更好地對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全過程監(jiān)控，實(shí)時評估代建方的績效，并將評估結(jié)果作為今后代建方招投標(biāo)的重要衡量指標(biāo)，因此有必要在項(xiàng)目流程的初、中、末三個階段，結(jié)合時間、成本、質(zhì)量三大工程目標(biāo)，建立完整的代建方績效評估體系，并在項(xiàng)目投入正式運(yùn)營后，對其使用功能進(jìn)行全面測試檢驗(yàn)，對設(shè)計(jì)及施工的綜合結(jié)果進(jìn)行綜合驗(yàn)收，確認(rèn)是否達(dá)到項(xiàng)目之初所設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)（有些指標(biāo)只能在運(yùn)行一定時間后方可得出），并根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)對該項(xiàng)目進(jìn)行最終評價也就是項(xiàng)目后評價。

2.4 建立科學(xué)的激勵機(jī)制，完善獎懲制度

業(yè)主單位可以通過激勵的手段間接地對代理單位進(jìn)行監(jiān)督。例如,采用設(shè)立投資節(jié)余獎勵規(guī)定,或通過適當(dāng)提高代建管理費(fèi)用的辦法鼓勵代建單位控制投資,節(jié)約建設(shè)資金。需要注意的是單獨(dú)的成本控制可能使代建單位為贏取獎勵而降低工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),這一方面這可以通過適當(dāng)增加代理費(fèi)用和加強(qiáng)政府監(jiān)督的方式來解決。采用這一方法,不但能夠給代建單位充分發(fā)揮其管理才能的空間、調(diào)動其工作積極性,而且還能真正建立與代建單位工程項(xiàng)目管理績效相適應(yīng)的有效的激勵機(jī)制。

在代建費(fèi)與獎懲制度這一環(huán)節(jié)上，應(yīng)盡快制訂切合代建工作實(shí)際的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確代建費(fèi)內(nèi)容，列入明確科目，若代建工作按預(yù)定目標(biāo)完成（主要是投資控制，參考質(zhì)量和工期），就獎勵代建單位以具體數(shù)額的獎金，而不是節(jié)余分成。同時防止代建管理費(fèi)的過度競爭。許多地方將代建管理費(fèi)列入招標(biāo)選擇代建單位的主要競爭指標(biāo)，攀枝花市也是采用這種模式，這是一個需要慎重考慮的問題。目前，代建制在攀枝花市尚處在推行階段，社會對代建制還未完全接受，代建主體也未充分發(fā)育，代建單位資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)法規(guī)及制度尚未頒發(fā)完全，代建單位的素質(zhì)差異較大。在此背景下，將代建管理費(fèi)作為選擇代建單位的主要競爭指標(biāo)必將使代建制的發(fā)展象當(dāng)年剛執(zhí)行監(jiān)理制時陷入低價惡性循環(huán)的困境。另一方面代建管理費(fèi)是智力勞務(wù)報酬，與工程施工承包價格的評價完全不同，代建管理費(fèi)僅占工程項(xiàng)目投資總額僅3%左右，但通過代建方在工程項(xiàng)目管理中科學(xué)、有效地控制和節(jié)省投資所產(chǎn)生的效益卻可能是代建費(fèi)的幾倍，甚至幾十倍。如果收益過低，工程項(xiàng)目管理企業(yè)將無法吸納和穩(wěn)定優(yōu)秀管理人才，也就無法支撐和發(fā)揮代建單位統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)的地位和作用，勢必制約代建制的健康發(fā)展。

3 結(jié)語

攀枝花市的代建制推行至今，盡管在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多偏差和問題，但只要在實(shí)際操作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善管理制度及相關(guān)規(guī)定，并及時對代建單位加以引導(dǎo)、統(tǒng)一，相信信代建制一定會在非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理中起到預(yù)期的作用，而各代建單位也應(yīng)找準(zhǔn)市場定位，發(fā)展企業(yè)的核心競爭力，在加快推行“代建制”的今天，抓住機(jī)遇，壯大發(fā)展，也為政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理營造一個健康、公平、競爭、有序的市場環(huán)境做一份貢獻(xiàn)。

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10.3969/j.issn.1001-8972.2012.09.023

何安爽（1969.7-）男，國家注冊監(jiān)理工程師，注冊安全工程師，畢業(yè)于昆明冶金高等?？茖W(xué)校，現(xiàn)任攀枝花市仁和區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站副站長。

賴娣紅（1969.9-）女，工程師，畢業(yè)于攀枝花大學(xué)房建專業(yè)，現(xiàn)任攀枝花市仁和區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，從事村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作。