郭興全

關于完善廉政風險防控管理機制的思考*

郭興全

廉政風險防控管理，作為一項新的反腐倡廉舉措，已被我國地方紀檢監(jiān)察機構創(chuàng)造性地運用于權力運行的全過程。它吸收了風險管理理論的內容，借鑒了質量管理方法，融合了防止利益沖突的基本精神，在內容和形式、理論和實踐方面都大大豐富了權力制約機制的科學內涵，進一步開拓了防治腐敗的新視野。但由于其內涵不清晰、機制不完善，尚難以在預防腐敗中發(fā)揮應有的作用，因此需要在厘清其基本內涵的基礎上，建立科學有效的運行機制和配套管用的保障機制。

廉政風險防控;利益沖突;反腐倡廉建設科學化

廉政風險防控管理是指紀檢監(jiān)察機構針對反腐倡廉建設的重點領域和公職人員用權履職的關鍵崗位存在的潛在腐敗風險，進行辨別分類、排查評估、科學防控，以防止公職人員在權力行使中出現偏離，化解和降低腐敗發(fā)生的潛在風險，維護公共利益的一項預防腐敗新制度。它是近年來地方和基層在推進反腐倡廉制度創(chuàng)新中從源頭上預防腐敗的一項重要探索和創(chuàng)新。廉政風險防控管理制度的實施，對于有效遏制腐敗的滋生蔓延、建設廉潔政治，具有重要的現實意義。但是，由于目前實踐探索的廣度和理論研究的深度不對稱、不協(xié)調，加之理論界和一些實際工作部門對廉政風險防控管理的核心范疇以及運行和保障機制還沒有形成較為一致的看法，影響了廉政風險防控管理在預防腐敗中發(fā)揮應有的作用，因此，亟須在深入研究和不斷實踐的基礎上對其形成共識。

一、廉政風險防控管理的內涵

廉政風險防控管理的理論淵源是風險管理理論。風險管理發(fā)端于金融領域，歷經傳統(tǒng)風險管理、現代風險管理和全面風險管理三個階段。風險管理最初是用來防范金融風險的發(fā)生的，并沒有拓展到廉政建設領域。近些年來，國外風險管理的研究方法和思路，在我國反腐倡廉建設實踐和研究中，被很多學者參考、借鑒。但國內大多數學者的研究，主要是圍繞廉政風險防控管理實踐中存在的突出問題展開的，研究重點集中在風險識別的技術性問題和具體的防控措施方面，對廉政風險防控管理內涵的辨析、機制的構建以及如何發(fā)揮積極作用，還缺乏深入地研究。因此，厘清廉政風險防控管理的內涵，是構建科學有效的廉政風險防控管理機制的前提。

廉政風險并不等于腐敗風險，它是指公職人員在用權履職中發(fā)生腐敗的潛在風險。而對于腐敗風險的涵義，學者們各自有自己的看法。有學者認為，腐敗風險是由于教育失效、制度執(zhí)行不力、監(jiān)督不健全和干部從政不能廉潔自律等原因而可能產生的不廉潔行為，導致腐敗的發(fā)生，因此，腐敗風險是黨員領導干部權力行使和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性。①也有學者認為，腐敗風險是公職人員在用權履職中發(fā)生的腐敗行為，使黨和政府預期執(zhí)政目標的實現發(fā)生一定偏差，從而有蒙受經濟和政治等風險的可能性。②還有學者認為，腐敗風險是各類腐敗行為發(fā)生的可能性，目前廉政風險防控的實踐即是此意。為了辨析腐敗風險和廉政風險的概念，該學者進一步指出，廉政風險是指廉政工作本身發(fā)生風險的可能性以及腐敗對廉政形象產生損害的可能性。③這顯然與實踐中的廉政風險的內涵和外延不相符合。對概念內涵認識不清，難免造成實際工作中的混亂。從近幾年各地的實踐情況看，在廉政風險防控管理的運行中，理論界均將廉政風險明確界定為黨員領導干部在用權履職和日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。④這實質上是指發(fā)生腐敗的風險。而腐敗風險很顯然既包括發(fā)生腐敗的風險，也包括腐敗導致的政治、經濟和社會風險。

不難看出，廉政風險防控超越了對公職人員廉潔從政的道德假設。公職人員在用權履職過程中，如果缺少了監(jiān)督制約，很容易在利益沖突中迷失方向。當公職人員偏離對其公職身份代表的公共利益的維護、采取非法手段攫取不正當個人私利時，便會導致利益沖突惡化。利益沖突惡化的直接后果是，公職人員的私人利益侵害了公共利益和其他人的私人利益，直接導致腐敗的發(fā)生。利益沖突發(fā)生在公權與私利的交匯處，哪里有利益沖突，哪里就存在廉政風險。因此，防止利益沖突的關鍵，就是要建立科學合理的權力結構和權力運行機制，從制度和機制上避免和防止公職人員個人利益侵害公共利益和其他私人利益，這樣廉政風險才不會轉變?yōu)橹苯拥母瘮⌒袨椤?/p>

廉政風險防控管理是我國在不斷推進反腐倡廉建設、著力遏制腐敗滋生蔓延過程中產生的一項反腐倡廉制度創(chuàng)新，是借鑒風險防控理論和現代質量管理方法、運用“制度+科技”模式構筑的反腐敗防火墻。廉政風險防控管理的重點針對的是因思想道德、制度機制、崗位職責、業(yè)務流程和外部環(huán)境不到位等原因產生的五類廉政風險。廉政風險防控管理主要是通過加強制度機制的約束來化解和降低風險，依靠制度機制的優(yōu)化實現防止權力運行出現主觀偏差，針對可能誘發(fā)腐敗的各類廉政風險運用質量管理方法，通過計劃、執(zhí)行、評估和修正等環(huán)節(jié)，分析、評估風險，查找風險點，然后實施前期預防、中期監(jiān)控、后期處置，最終形成對廉政風險防控實施過程和質量管理的預防腐敗機制。

基于以上認識和判斷，筆者認為，廉政風險的內涵是指公職人員在用權履職或日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性，即發(fā)生腐敗的特定風險，并不是腐敗行為對行政目標的負面影響。廉政風險具有客觀性、隱蔽性、不確定性、高危害性和可預防性。廉政風險防控的目的就是預防腐敗的發(fā)生。因此，從這個意義上講，無需在實踐上和理論研究上將腐敗風險和廉政風險作嚴格的區(qū)分。同時，廉政風險防控與防止利益沖突作為預防腐敗的有效途徑，目標都指向權力的運行和監(jiān)督，制度運行機制相似，因此在實踐中應該整合成為具有前瞻性、系統(tǒng)性和科學性的單項制度，這樣才符合提高反腐倡廉建設科學化水平的基本要求。

二、廉政風險防控管理運行機制的構建

廉政風險防控管理的實施，主要采取前期預防、中期控制、后期處置等措施，依托的是計劃、執(zhí)行、考核、修正的PDCA循環(huán)管理機制，⑤是對預防腐敗實施科學管理的過程。廉政風險防控管理機制，是管理主體圍繞遏制腐敗滋生蔓延的目標，對公職人員用權履職中容易使廉政風險轉變?yōu)楦瘮栴}的重點領域和關鍵崗位，通過分析、辨識、排查、評估分類、加強防范等一系列應對措施，預防腐敗發(fā)生的一個有機的動態(tài)系統(tǒng)。運行機制和保障機制構成廉政風險防控管理機制的有機組成部分。然而，在實踐中，由于對于廉政風險防控管理機制的主體界定不清、功能不明確、內容視野不開闊、程序不完備，制約了制度的高效運行。只有正確認識這些因素之間的相互關系，以及這些因素產生的影響、發(fā)揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式，才能保證廉政風險防控管理的運行機制不斷得到完善，并在預防腐敗中發(fā)揮積極作用。

1.廉政風險防控管理的功能體系。其主要由管理、預警、制約和挽救四項功能構成。管理功能是紀檢監(jiān)察機構通過對黨員領導干部用權行為過程的分析與研究，對黨政機關和領導干部權力進行確認，建立權力目錄，明示其權力行使風險點，然后按照黨紀政紀和各種行政規(guī)章的要求，對其用權行為進行規(guī)范，完善對這些廉政風險點的精細化管理，變事后監(jiān)督為過程監(jiān)控，使權力行使過程始終處于監(jiān)控——有效管理的視野之下，通過過程的監(jiān)控實現對權力的監(jiān)督和約束。預警功能是針對黨員領導干部權力行使的具體行為，通過實時監(jiān)控，運用制度加科技手段強化預警功能，實現對違紀違法行為的事前預警。制約功能是指通過對黨員領導干部權力行使全過程的監(jiān)督、對關鍵環(huán)節(jié)的介入與參與，通過打破個人或小集體對權力的壟斷，以及以權力壟斷帶來的利益尋租，使權力的行使規(guī)范到法律法規(guī)允許的框架內，同時使行政結果能實現預期的目的。它在廉政風險防控管理過程中為監(jiān)督主體行使制約職能提供了介入、參與的環(huán)節(jié)點與時機，在權力的行使上起到分權制衡、監(jiān)督制約作用。挽救功能側重于發(fā)揮組織挽救、保廉、促廉的制度功效，憑借監(jiān)督制約的強制性和約束力，立足于教育、監(jiān)督和保護職能作用的發(fā)揮，在量變發(fā)展到質變的每一個階段設置了相應的制度屏障，避免廉政風險轉化為腐敗行為，從而使少數犯輕微錯誤的黨員領導干部，能夠在組織的預警教育下認識和改正錯誤，實現價值取向和行為方式的重大調整，挽救輕微違紀黨員領導干部于違規(guī)違紀的邊緣。

2.廉政風險防控管理的內容體系。其主要由思想道德、崗位職責、業(yè)務流程、制度機制、外部環(huán)境等五種風險類型構成。思想道德風險是由于公職人員為滿足私欲、私利等目的產生的自身思想道德偏誤或因親情請托等情節(jié)，可能造成個人行為失范、職業(yè)操守發(fā)生偏移、行政管理行為失控，或者授意他人違反職業(yè)操守，導致行政決策和從政行為不公正、不公平，造成行政行為對象利益受損或不當得益，產生以權謀私等后果的廉政風險。崗位職責風險則是由于公職人員崗位職責的特殊性，在權力運行缺乏監(jiān)督的情形下，可能造成公職人員不正確履行職責或者不作為，導致失職瀆職、以權謀私等后果的廉政風險。業(yè)務流程風險一般是因行政程序設計不完善、缺乏相互制約或執(zhí)行不力，有可能造成公職人員不履行或者不正確履行職責，不作為、慢作為、亂作為，導致失職瀆職、以權謀私等后果的腐敗風險。制度機制風險主要是由于制度不完善、不健全，自由裁量空間過大，缺乏有效制衡和監(jiān)督制約，導致公職人員不按制度辦事而可能造成的權力失控、行為失范狀況，造成濫用職權、以權謀私等后果的廉政風險。外部環(huán)境風險是公職人員為了實現行政決策和結果有利于自身利益的目的，受行政管理對象利益誘惑或施加非正常影響，可能造成公職人員權力失控、行為失范，導致失職瀆職或權錢交易等后果的廉政風險。

3.廉政風險防控管理的運行機制。其集中體現在風險識別、風險分析、風險處置、風險監(jiān)控和風險效果評價等環(huán)節(jié)和程序上。風險識別是風險管理的第一步。在進行風險識別時:一方面要查找風險源，分析風險類型、受險部位、風險損失嚴重程度;另一方面要找出導致風險損失的原因。風險分析和評價是對識別出的風險采用定性分析和定量分析相結合的方法，評估風險發(fā)生的概率、風險范圍、風險嚴重程度(大小)、變化幅度、分布情況、持續(xù)時間和頻度，從而找到影響安全的主要風險源和關鍵風險因素，確定風險區(qū)域、風險排序和可接受的風險基準。風險處置就是對預測到的風險提出預警意見和辦法。通常在風險處置階段，主要采用控制法和財務法兩大類。風險監(jiān)控包括風險監(jiān)測和風險控制。前者是指對風險進行跟蹤，監(jiān)視已識別的風險以及潛在的風險;后者是指在風險監(jiān)測的基礎上實施風險管理規(guī)劃和風險應對計劃，并在環(huán)境發(fā)生變化時，重新修正風險管理規(guī)劃或應對措施。風險管理效果評價就是對已實施的風險管理方法的結果與預期目標進行比較、評價，以此來評判管理方案的科學性、適應性和收益性，并改進風險管理的預案。

4.廉政風險防控運行機制的組成。按照風險管理理論的要求，對廉政風險實施PDCA循環(huán)管理的程序和各個環(huán)節(jié)，構成了廉政風險防控運行機制的有機組成部分。查找并評估廉政風險是管理中的計劃環(huán)節(jié)，具體包括梳理職權清單、查找廉政風險點、進行廉政風險評估。制定并實施防范措施是管理中的執(zhí)行環(huán)節(jié)，具體包括崗位(職責)風險防控措施、部門風險防控措施、單位風險防控措施以及行業(yè)風險防控措施。評估及檢驗防范效果是管理中的評估環(huán)節(jié)，具體包括通過差距分析、量化效果、評估反饋等方法，對廉政風險實施動態(tài)防控。考核防范效果、完善管理體系是管理中的校正環(huán)節(jié)，具體包括信息監(jiān)測、層級監(jiān)督、社會評價等方式，對風險防控各項措施的落實情況進行考核評價，提出改進建議，校正防范措施。

三、廉政風險防控管理機制的保障機制的構建

任何一項反腐倡廉制度要高效運行、實現制度效能的最大化，發(fā)揮預防腐敗的積極作用，都需要通過完善各項機制作保障。營造良好的制度運行環(huán)境，是廉政風險防控管理機制目前面臨的最大難題。當前，應從廉潔自律的長效機制、防止利益沖突機制和制度機制創(chuàng)新等方面構建廉政風險防控管理的保障機制，以促使廉政風險防控管理機制發(fā)揮制度實效，化解腐敗風險。

1.推進廉政文化建設，建立促進領導干部廉潔自律的長效機制。領導干部廉潔自律，是指各級黨員領導干部，按照黨和國家有關廉潔從政的法規(guī)、制度要求，實行嚴格的自我約束，做到自重、自省、自警、自勵，清正廉潔、勤政為民、秉公用權、克己奉公。廉潔自律就是自己管理約束自己，生活上檢點、節(jié)儉，不浪費，不貪不占，堂堂正正做人;工作上不損公肥私，不以權謀私，清清白白從政。完善教育長效機制，推進更加體現時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性的廉政文化建設，促進領導干部廉潔從政，是防范廉政風險的有效前提。一要創(chuàng)新方法，把廉政文化建設同基層黨組織建設和干部作風建設有機結合起來，通過形式多樣的廉政文化主題實踐活動，使廉政文化的各項內容更貼近公職人員和廣大群眾的思想和工作實際，能夠真正使廉潔文化思想入腦、入心，在從政過程中真學、真信、真用。二要創(chuàng)新運作模式，將廉政文化融入社會主義市場經濟體制完善的全過程，注重發(fā)揮市場機制的作用，嘗試用市場的手段解決廉政文化建設中遇到的困難和問題，切實提高廉政文化建設的社會效益。三要創(chuàng)新傳播途徑，拓展教育形式，創(chuàng)新教育載體，擴大廉政文化的覆蓋面，使廉政文化建設有聲、有色、有形、有情。同時，需要把握灌輸教育與自我教育的關系、發(fā)展與繼承的關系、民族文化與外來文化的關系、整體與局部的關系，共同營造崇尚廉潔的濃厚社會氛圍。

2.提高監(jiān)督實效，健全防止利益沖突機制。防止利益沖突的核心是健全權力運行制約機制和權力監(jiān)督制約機制，這是廉政風險防控管理發(fā)揮預防腐敗作用的重要前提。要保證權力正當合理行使，必須加強對權力的制約和監(jiān)督，加強對權力運行全過程的監(jiān)督，加強對重點領導干部的監(jiān)督。只有讓權力在陽光下運行，讓利益也暴露在陽光下，才能有效防止利益沖突，從根本上遏制腐敗的產生和蔓延。因此，通過分析查找廉政風險點上可能產生的各種利益沖突形態(tài)，建立起有效、可操作的防范制度，才有可能遏制公職人員利用公權追逐非法利益的欲望。同時，作為廉政風險防控的保障機制，只有形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，才能有效防止利益沖突，從源頭上防止腐敗問題的產生。目前，只有依據黨章精神完善黨內法規(guī)制度建設，才是有效防止利益沖突的前提;只有重視發(fā)揮國家廉政立法的基礎性作用，才是防止利益沖突的根本;只有完善權力運行制約和監(jiān)督機制，才是防止利益沖突的核心;只有完善以公職人員財產申報核查公示為核心的防止利益沖突制度，才是堵塞反腐倡廉制度漏洞的有效途徑。同時，只有提高各項反腐倡廉制度的執(zhí)行力，才是防止利益沖突的內在要求。

3.提高反腐倡廉建設科學化水平，推進制度機制創(chuàng)新。廉政風險防控制度的設計目前還處于一種封閉狀態(tài)，主要依托于紀檢監(jiān)察機關和黨政機關，而社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等民主監(jiān)督形式在現有廉政風險防控體系框架內尚未凸顯出來。一方面，規(guī)范權力運行，最根本的出路還是走向法制化、透明化，要加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度建設，加快國家廉政立法進程，不斷提高各項反腐倡廉制度的執(zhí)行力;另一方面，僅就廉政風險防控管理封閉運行的現狀來看，它自身也是一個獨立的系統(tǒng)工程，因而需要用系統(tǒng)思維來謀劃。因此，發(fā)揮廉政風險防控在預防腐敗中的積極作用，要解決好五個方面的問題:一是防控主體的民主化問題，二是防控對象和內容的覆蓋面問題，三是防控方式的科學化問題，四是防控管理評估考核的客觀性問題，五是妥善安排好各項具體制度，處理好廉政風險防控制度與其他制度之間的良性互動關系，使之相互協(xié)調統(tǒng)一，形成完整的制度體系，而不是總依賴創(chuàng)造新制度彌補現行制度的漏洞，使制度空轉。

注釋

①黃悅華、夏德興:《淺談腐敗風險及其防范》，《三峽大學學報》2010年12月第32卷增刊。②李軍:《基于經濟學的腐敗風險分析》，《中央財經大學學報》2011年第7期。③李成言:《防止利益沖突與廉政預警模型設計研究》，《中國紀檢監(jiān)察報》2011年12月1日。④張由濤、李強:《試論預防腐敗工作中的風險防范管理新機制》，《中國監(jiān)察》2009年第6期。⑤PDCA循環(huán)管理方法是全面質量管理體系的基本方式，由計劃(Plan)、執(zhí)行(Do)、考核(Check)、處理(Act)等具體階段組成。

D262.6

A

1003—0751(2012)04—0024—04

2012—06—10

陜西省社會科學院2011年度重點課題《推進廉政風險防控機制建設研究》的階段性研究成果。

郭興全，男，陜西省社會科學院廉政建設研究中心副主任、副研究員(西安 710065)，西安交通大學人文學院在職博士生(西安 710065)。

責任編輯:浩淼 思齊