馬靈喜 (山東省司法廳副廳長 山東濟南 250014) ■文

關(guān)于司法行政基層工作參與服務(wù)社會管理創(chuàng)新的幾點思考

Reflections on Judicial Administration Grassroots Work Participating in Serving Social Management Innovation

馬靈喜 (山東省司法廳副廳長 山東濟南 250014) ■文

深入推進社會管理創(chuàng)新,是黨中央作出的重大決策,也是政法機關(guān)的“三項重點”工作之一。作為司法行政機關(guān),特別是司法行政基層工作,如何立足職能,積極參與和服務(wù)社會管理創(chuàng)新,成為擺在我們面前的一道重大課題。筆者經(jīng)過調(diào)查研究,對此略有思考,愿意與大家誠懇交流,以期相互促進,共同提高。

一、推進社會管理創(chuàng)新,司法行政基層工作的職能優(yōu)勢不可替代

胡錦濤總書記指出,加強和創(chuàng)新社會管理,根本目的是維護社會秩序,促進社會和諧,保障人民安居樂業(yè)。在這一點上,司法行政基層工作正好與之契合,它所承擔(dān)的普法依法治理、矛盾糾紛化解、特殊群體管理、基層法律服務(wù)等職能,服務(wù)定位、服務(wù)對象、服務(wù)領(lǐng)域各有不同,有能力將觸角深及基層社會管理的各個層面。隨著社會管理創(chuàng)新的深入推進,司法行政基層工作的管理、服務(wù)、預(yù)防、資源優(yōu)勢及其重要地位和作用將會得到進一步的彰顯和提升。

一是化解社會矛盾糾紛,需要司法行政基層工作走向前沿。當(dāng)今社會已進入各階層利益博弈時代,矛盾糾紛和利益沖突在人們的日常生活中隨處可見。從這個意義上講,創(chuàng)新社會管理,就是要增強對社會矛盾和利益沖突的容納度,在全社會建立起矛盾調(diào)處和利益協(xié)調(diào)長效機制。司法行政管理指導(dǎo)的人民調(diào)解工作,適應(yīng)了調(diào)處化解多樣性、復(fù)雜性、源頭性矛盾糾紛和利益沖突的需要,在矛盾糾紛化解體系中處于基礎(chǔ)地位。遍布城鄉(xiāng)基層和各行各業(yè)的人民調(diào)解組織,通過及時發(fā)現(xiàn)調(diào)處矛盾糾紛,促使各方當(dāng)事人在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上,自愿接受并履行調(diào)解協(xié)議,既能有效消除矛盾糾紛,又能兼顧各方利益,充分體現(xiàn)了中央關(guān)于堅持“調(diào)解優(yōu)先”原則,“更多采用調(diào)解方法,綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法,把矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”的要求。

二是建立訴求表達機制,需要司法行政基層工作深度參與。隨著依法治國方略的實施,社會成員的維權(quán)意識普遍增強,表達訴求、保障權(quán)益的呼聲和需求越來越強烈?；貞?yīng)這種呼聲和需求,必然要求從社會管理層面著力構(gòu)建科學(xué)合理、適用于社會各階層的訴求表達和權(quán)益保障機制。司法行政基層工作為這一機制建設(shè)提供了通途、搭建了橋梁。通過開展法制宣傳,能夠幫助基層政府和領(lǐng)導(dǎo)干部進一步樹立法治觀念、服務(wù)理念和自覺接受監(jiān)督意識,能夠培養(yǎng)提高公民的法律素質(zhì),進而促進基層民主化進程,實現(xiàn)理順群眾情緒、和諧干群關(guān)系的目的?；鶎臃煞?wù)工作積極參與政府管理與決策,為基層政府依法行政當(dāng)好參謀助手,能夠幫助政府盡量避免決策的盲目性和隨意性,真正做到從政策源頭上維護好、發(fā)展好、實現(xiàn)好廣大人民群眾的根本利益。

三是加快依法治國進程,需要司法行政基層工作傾力推進。厲行法治、依法治國,是時代的要求,也是廣大人民群眾的殷切期望。司法行政基層工作包含的普法依法治理、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教等各項業(yè)務(wù),對于健全完善相應(yīng)的法律制度體系,提高社會管理的法治水平,都具有極大的推進作用。特別是通過開展依法治理活動,幫助制定依法治鎮(zhèn)規(guī)劃、村規(guī)民約,能夠讓基層干部進一步強化“法律高于政府”理念,學(xué)會用法治的思維管理社會事務(wù),用法治的方法處理社會問題,實現(xiàn)社會管理由 “人治”向法治化轉(zhuǎn)變?；鶎臃煞?wù)工作通過擔(dān)任常年法律顧問、合同監(jiān)管等手段,可以幫助基層政府依法行政,引導(dǎo)群眾依法辦事,促進基層社會和諧穩(wěn)定。

四是維護社會公共安全,需要司法行政基層工作密切配合。加強公共安全和應(yīng)急處置機制建設(shè),是確保社會管理有效運行的重要措施。社會矛盾頻發(fā)和社會積怨增多,必將導(dǎo)致群體性、突發(fā)性事件,危及社會公共安全。司法行政基層工作的多數(shù)職能,對于化解社會矛盾和社會積怨具有特殊功能,是著眼于利益關(guān)系調(diào)整的治本措施。比如,社區(qū)矯正對象和安置幫教對象是社會管理的特殊群體,加強社區(qū)矯正和安置幫教工作,創(chuàng)新對他們的管理服務(wù)方式,能夠讓他們順利回歸融入社會,夯實社會穩(wěn)定基礎(chǔ),增強人民群眾的安全感。人民調(diào)解、基層法律服務(wù)工作,對基層經(jīng)濟和社會生活中的矛盾糾紛具有預(yù)防、化解功能,可以在第一時間發(fā)現(xiàn)并將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。同時,通過整合“12348”法律咨詢、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教等資源,可以為基層政府了解社情民意提供平臺,增強政府對社會輿情的研判、預(yù)測能力,提高決策的科學(xué)性、預(yù)見性。

二、參與社會管理創(chuàng)新,必須認真解決司法行政基層工作存在的問題

就山東而言,近年來,全省司法行政基層工作成效顯著,特別是去年以來,各地以理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制為突破口,狠抓組織網(wǎng)絡(luò)、體制機制和隊伍建設(shè),確保了各項工作健康有序發(fā)展,為維護城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定,推動社會管理創(chuàng)新作出了積極貢獻。但面對嚴峻的穩(wěn)定形勢和中央關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的要求,我們的工作還存在不少亟待解決的困難和問題。一是基層陣地尚不牢固。全省理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制工作尚不徹底,仍有個別縣 (市、區(qū))只是停留在下發(fā)文件上,人員編制、經(jīng)費保障、辦公用房并未落實;有的地方現(xiàn)有專項編制空置,公務(wù)員配備不到位;有的地方對原有工作人員處置不當(dāng),造成工作斷檔;還有的地方人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)不夠健全,不同程度地存在著見事晚、行動遲、措施軟、成效差的現(xiàn)象。二是隊伍素質(zhì)參差不齊。村 (居)人民調(diào)解員多是兩委成員兼任,年齡老化,法律政策素養(yǎng)不足;社區(qū)矯正和安置幫教隊伍專業(yè)知識匱乏,多數(shù)沒有接受過法學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)專門教育和培訓(xùn),工作方法技術(shù)含量不高,基礎(chǔ)工作不夠扎實;基層法律服務(wù)隊伍科班出身比例偏低,特別是法律本科和研究生以上學(xué)歷的人才更是少之又少。三是精神狀態(tài)有待振奮。有些地方“有為才能有位”的從政理念尚未形成,仍然存在等、靠、要思想。特別是少數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),以條件落后為借口,工作消極被動,長期打不開局面。思想和精神狀態(tài)上的差距,導(dǎo)致工作上的差距越來越大,致使全省工作發(fā)展不平衡的矛盾更加突出。四是物質(zhì)保障不夠有力。不少司法所的辦公用房、基礎(chǔ)設(shè)施和交通通訊工具還比較落后,經(jīng)費保障不到位,個別地方甚至出現(xiàn)了用轉(zhuǎn)移支付資金沖抵正常經(jīng)費撥付的現(xiàn)象,司法所工作人員的政治經(jīng)濟待遇長期得不到解決,不僅挫傷了基層隊伍的積極性和凝聚力,而且直接導(dǎo)致了許多工作難以得到有效落實,嚴重制約了司法行政基層工作的健康可持續(xù)發(fā)展。

對于這些問題必須引起各級的高度關(guān)注,必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),切實增強使命感和緊迫感,在今后的工作中拿出有針對性的措施和行動,盡快逐個予以解決。一要堅持把工作放在黨委政府大局中去謀劃。學(xué)會從社會發(fā)展的脈搏中認識發(fā)展方向,從形勢發(fā)展的趨勢中把握工作重點,從黨委政府工作大局中尋找位置。當(dāng)前,要緊緊圍繞深入推進社會管理創(chuàng)新,找準(zhǔn)司法行政基層工作的結(jié)合點、切入點和落腳點,依法正確履行職責(zé),努力為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境和優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境。只有這樣,司法行政基層工作才能順應(yīng)社會發(fā)展要求,才能在社會管理創(chuàng)新中更好地發(fā)揮職能作用,才能贏得黨委政府和社會各界的高度重視和大力支持,形成良性循環(huán)。如果只是強調(diào)要人、要錢、要物,不注重如何在大局中發(fā)揮作用;只是局限于部門利益斤斤計較,缺乏積極協(xié)調(diào)配合的氣度;只是畏懼困難而裹足不前,無所作為,不僅是基層工作,就是整個司法行政工作都有可能被邊緣化。二要堅持走群眾路線。司法行政基層工作直接面對基層、面對群眾,提供什么服務(wù),如何提供服務(wù),最終取決于基層群眾的意愿和需求。否則,就可能脫離實際,勞而無功。這就要求我們必須切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和傳統(tǒng)的指導(dǎo)方式,做到工作重心下移,人員力量下沉,加強調(diào)查研究,了解基層群眾愿望,并依此研究制定我們的工作思路和具體措施。要充分發(fā)揮司法所人員扎根基層、貼近群眾的優(yōu)勢,把群眾滿不滿意作為衡量工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。要堅持從群眾中來、到群眾中去的工作方法,引導(dǎo)基層干警把自己融入到群眾當(dāng)中,帶著濃厚的感情去做工作。要教育和告誡基層干警注意防止衙門作風(fēng),防止脫離群眾,甚至走向群眾的對立面。要深刻認識到,司法行政基層工作如果沒有廣大人民群眾的理解、信任和支持,就成了無水之源、無米之炊,就不會有光明的前途,更談不上可持續(xù)發(fā)展。三要堅持改革創(chuàng)新的工作理念。在大力加強和創(chuàng)新社會管理的新形勢下,司法行政基層工作機遇和困難并存,能否保持一個昂揚向上的精神狀態(tài)和改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的工作理念十分關(guān)鍵。從某種意義上講,精神狀態(tài)如何會決定我們事業(yè)的興衰成敗,而改革創(chuàng)新則是我們事業(yè)不斷發(fā)展的力量源泉和不竭動力。雖然我們目前基礎(chǔ)薄弱、條件艱苦,但這決不代表著未來。恰恰相反,正是因為存在著諸多困難才顯得我們的工作更富有挑戰(zhàn)性,關(guān)鍵在于我們要有干事創(chuàng)業(yè)的強烈愿望,要有開拓創(chuàng)新的時代精神,要有克服困難的勇氣信心和戰(zhàn)勝困難的毅力韌性。事實證明,凡是工作成績特別突出,在黨委政府和社會中具有較高地位的單位,根本原因就在于這些單位的領(lǐng)導(dǎo)有一種強烈的事業(yè)心和進取心,有一種不畏困難、迎難而上的英雄氣概。四要堅持建立科學(xué)管用的考核體系。司法行政基層工作職能多、社會性強,許多工作又沒有硬性考核指標(biāo),如果只是文件上原則部署,口頭上一般號召,落實上一般要求,肯定難以取得理想的工作實效。因此,建立一套切實可行、獎罰分明的評估考核體系顯得更加重要。我們應(yīng)該把功夫下在平時。要有年度計劃和長遠規(guī)劃,明確各項任務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)和運作程序,將各項工作任務(wù)分解落實到具體部門、具體崗位、具體人,確保各項工作有人管、有人干。要勤于調(diào)度、檢查和督導(dǎo),隨時掌控工作進展情況,及時糾正、解決存在的問題,確保各項工作順利實施。要嚴格考核制度,上級對下級、單位對部門、部門對個人都要建立相應(yīng)的考核辦法和標(biāo)準(zhǔn),年終作出客觀公正的評價,表彰獎勵先進,批評鞭策后進。

三、服務(wù)社會管理創(chuàng)新,必須將司法行政基層工作落到實處

社會管理創(chuàng)新,是全黨的工作大局。司法行政基層工作要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢,在服務(wù)社會管理創(chuàng)新中找準(zhǔn)位置,建功立業(yè)。

(一)以構(gòu)筑服務(wù)社會管理創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺為重點,切實加強司法所規(guī)范化建設(shè)。司法所是司法行政系統(tǒng)最基層的組織機構(gòu),是整個司法行政事業(yè)的根基。如果沒有司法所,或者沒把司法所建設(shè)好,我們的工作就沒有辦法在基層體現(xiàn),就不能更好地為構(gòu)建和諧社會和創(chuàng)新社會管理服務(wù)。所以,我們一定要從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和推進社會管理創(chuàng)新的高度,進一步提高對加強司法所建設(shè)重要性的認識,強化措施,狠抓落實,努力把全省司法所建設(shè)提高到一個新階段。尤其是司法所實現(xiàn)垂直管理后,應(yīng)將工作重點放在落實人員編制、經(jīng)費保障上。積極與有關(guān)部門協(xié)商,采取省級統(tǒng)考與地方招考并舉等方法,用好用活現(xiàn)有中央政法專項編制,徹底改變司法所進人難的現(xiàn)象。各地要積極爭取地方編制,配齊配強司法所工作人員特別是司法所長,廣泛吸納社會工作者、社會志愿者,壯大基層工作力量。要認真研究在組織架構(gòu)、人員管理、資源整合、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、運行機制方面存在的問題。確保縣級司法局與司法所形成上下協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)有序、靈活高效的工作機制和管理體制,要大力加強規(guī)范化建設(shè),按照司法部“組織機構(gòu)正規(guī)化、干部隊伍專業(yè)化、業(yè)務(wù)工作效能化、所務(wù)管理制度化、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化”的要求,積極組織開展“五化”創(chuàng)建活動,真正把司法所建設(shè)成為服務(wù)基層、服務(wù)群眾、服務(wù)社會管理創(chuàng)新的牢固陣地。

(二)以化解社會矛盾糾紛為主線,大力加強人民調(diào)解工作。人民調(diào)解是化解社會矛盾的 “第一道防線”,是推進社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)工作。要認真貫徹落實《人民調(diào)解法》。在組織好系統(tǒng)內(nèi)部學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上,擴大社會宣傳,引導(dǎo)廣大人民群眾認知、支持和參與人民調(diào)解工作。要適應(yīng)城鎮(zhèn)化、合村并居等情況,跟蹤建好鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、村 (居)調(diào)委會,突出加強區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè),努力擴大人民調(diào)解工作覆蓋面。要大力加強人民調(diào)解制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)。指導(dǎo)各地對照《人民調(diào)解法》全面修訂現(xiàn)有規(guī)章制度,繼續(xù)完善矛盾糾紛預(yù)警、排查、調(diào)處、應(yīng)急處置、聯(lián)動聯(lián)調(diào)、考核獎懲和人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合工作機制,規(guī)范調(diào)解程序和調(diào)解文書制作,嚴格執(zhí)行人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度,努力提高糾紛調(diào)解成功率和調(diào)解協(xié)議履約率,不斷增強人民調(diào)解的法律效力和社會公信力。要建立人民調(diào)解員準(zhǔn)入制度。完善人民調(diào)解員管理辦法,采取選舉與聘任相結(jié)合、分級管理、職業(yè)化等形式,積極發(fā)展專業(yè)化、社會化人民調(diào)解員隊伍,逐步改善調(diào)解員隊伍的年齡、文化結(jié)構(gòu)。加大培訓(xùn)力度,努力提高廣大人民調(diào)解員的政治法律素質(zhì)、調(diào)解技能和實際工作能力。要加強與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)。按照《人民調(diào)解法》要求,建立完善人民調(diào)解工作經(jīng)費保障機制,力爭將司法行政機關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解員工作經(jīng)費、人民調(diào)解委員會補助經(jīng)費和人民調(diào)解員補貼經(jīng)費列入財政預(yù)算,推動落實人民調(diào)解員表彰獎勵、困難救助、優(yōu)待撫恤政策,確保人民調(diào)解工作深入健康發(fā)展。要以組織開展“調(diào)解能手”評選表彰活動為載體,引導(dǎo)廣大人民調(diào)解員堅持“調(diào)解優(yōu)先”原則,在繼續(xù)做好常見性、多發(fā)性矛盾糾紛排查調(diào)處的同時,積極參與化解征地拆遷、勞動爭議、醫(yī)療保險、食品安全、交通事故、物業(yè)管理等社會熱點、難點糾紛,最大限度地維護人民群眾的合法權(quán)益。

(三)以加強特殊人群管理服務(wù)為重點,著力抓好社區(qū)矯正和安置幫教工作。社區(qū)矯正和安置幫教工作是推進社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。做好這兩項工作意義重大,難度也很大。社區(qū)矯正方面,一要高度重視工作機構(gòu)和隊伍建設(shè),爭取在全系統(tǒng)單獨設(shè)立社區(qū)矯正工作管理機構(gòu)。積極探討采取政府購買服務(wù)等靈活方式,切實加強專職社會工作者和志愿者隊伍建設(shè),以滿足實際工作需要。二要指導(dǎo)各地健全完善社會風(fēng)險評估體系,保證社區(qū)矯正工作依法有序開展。三要嚴格執(zhí)行適用非監(jiān)禁刑判前社會調(diào)查制度和對判處管制、宣告緩刑犯罪分子適用禁止令的規(guī)定,增強社區(qū)矯正工作的科學(xué)性和實效性。四是要認真組織開展擴大非監(jiān)禁刑適用比例試點工作,取得經(jīng)驗后逐步推廣。安置幫教方面,一要認真貫徹落實中央 5號文件和全國安置幫教工作會議精神,狠抓各項政策措施落實。二要加強服刑在教人員基本信息核查工作,穩(wěn)步提高核查率,健全完善刑釋解教人員信息資料庫,從源頭上準(zhǔn)確掌握服刑在教和刑釋解教人員信息。三要繼續(xù)深化教育改造安置幫教一體化工程,建立監(jiān)獄、勞教所與司法所、單位、社區(qū)、家庭的無縫銜接管控機制,完善刑釋解教人員危險性評估體系。對重點幫教對象,做到必接必送。對外出居住、務(wù)工人員,實行流入地為主、流出地配合的雙向管理制度。四要抓好服刑在教人員教育改造和技能培訓(xùn),為其回歸后謀生就業(yè)奠定基礎(chǔ)。五要切實加大安置幫教基地建設(shè)。研究制定基地認定標(biāo)準(zhǔn),依托現(xiàn)有社會企業(yè),逐步擴大基地規(guī)模和數(shù)量,最大限度地安置“三無”人員,促進安置幫教工作取得明顯成效。

(四)以保障和改善民生為己任,進一步規(guī)范提升基層法律服務(wù)工作。基層法律服務(wù)工作是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進社會管理創(chuàng)新的重要手段。要繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化基層法律服務(wù)機構(gòu)布局,積極推行“基層法律服務(wù)農(nóng)村全覆蓋工程”,力爭實現(xiàn)一鄉(xiāng)一所。要深化基層法律服務(wù)行業(yè)誠信體系建設(shè),組織開展“基層法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)年”活動,健全完善基層法律服務(wù)工作者誠信信息公開制度,依托誠信檔案,建立并實行基層法律服務(wù)激勵約束機制。要健全規(guī)章制度,建立長效管理機制,嚴肅查處違法違紀(jì)執(zhí)業(yè)行為。要加強黨的基層組織建設(shè),符合條件的基層法律服務(wù)所都要建立黨支部。不具備條件的,可以與司法所成立聯(lián)合黨支部,或明確黨員隸屬關(guān)系。要結(jié)合深入開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動,努力打造一批具有專業(yè)品牌、團隊精神的文明法律服務(wù)所,培養(yǎng)一批思想品行好、綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的優(yōu)秀法律服務(wù)工作者,示范帶動基層法律服務(wù)工作邁上新臺階。

(責(zé)任編輯 張文靜)