吳軍營 (上海市司法局黨委書記、局長 上海 200030) ■文

在加強和創(chuàng)新社會管理中促進司法行政工作

Promoting Judicial Administrative Work in Strengthening and Making Innovations in Social Management

吳軍營 (上海市司法局黨委書記、局長 上海 200030) ■文

加強和創(chuàng)新社會管理是黨中央提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)。近年來,上海市司法局認真貫徹落實市委、市政府、司法部關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的工作部署,從堅持和拓展中國特色社會主義道路的戰(zhàn)略高度,認識加強和創(chuàng)新社會管理的重要性和緊迫性,從司法行政工作是加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容和手段的角度,認識司法行政工作與加強和創(chuàng)新社會管理之間的密切關(guān)系,注重發(fā)揮政府組成部門的重要作用,用加強和創(chuàng)新社會管理來促進司法行政工作。

一、立足于政府組成部門的定位,發(fā)揮服務(wù)保障作用

現(xiàn)代社會應(yīng)由多元主體共同管理。在黨委、政府、社會、公眾共同參與的社會管理格局中,司法行政機關(guān)作為政府的組成部門,作為政法系統(tǒng)的重要組成部分,應(yīng)注重統(tǒng)籌和規(guī)劃,從制度、機制、政策層面研究解決共性問題,依法高效履行職責(zé),提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和堅強有力的保障,發(fā)揮好政府組成部門的重要作用。

(一)統(tǒng)籌處理黨委、政府、社會、公眾在社會管理格局中的關(guān)系。在社會管理格局中,司法行政機關(guān)作為政府的組成部門,要為政府做好社會管理和公共服務(wù)事務(wù),就必須統(tǒng)籌處理黨委、政府、社會、公眾這四者的關(guān)系,努力形成推進司法行政工作的合力。必須積極爭取黨委、政府對司法行政工作的重視,爭取有關(guān)部門的支持和配合,為司法行政機關(guān)履行社會管理職能創(chuàng)造良好環(huán)境。必須注重發(fā)揮社會組織和社會力量橋梁紐帶的作用,加強對社會組織的培育、管理和指導(dǎo)。調(diào)動群眾參與社會管理的積極性、主動性和創(chuàng)造性,提高司法行政機關(guān)社會管理工作水平。

(二)充分發(fā)揮司法行政工作在加強和創(chuàng)新社會管理中的服務(wù)保障作用。司法行政工作是為司法機關(guān)、司法活動及社會法律事務(wù)提供行政管理服務(wù)的重要工作。司法行政的每一項工作都與人民群眾息息相關(guān),人民性是其根本屬性,同時,又具有群眾性、服務(wù)性、社會性和基礎(chǔ)性等特點。社會管理的基本任務(wù),包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面。司法行政機關(guān)承擔(dān)的職能與這些基本任務(wù)密切相關(guān)。必須立足于司法行政工作的根本屬性和特點,從加強和創(chuàng)新社會管理的高度審視、研究、謀劃司法行政工作,發(fā)揮職能作用,為加強和創(chuàng)新社會管理提供服務(wù)和保障。必須充分發(fā)揮法律服務(wù)職能,努力服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局和保障改善民生。必須充分發(fā)揮依法治理、法制宣傳教育工作的治本功能,進一步提高全社會法治化管理水平。必須充分發(fā)揮人民調(diào)解在維護社會和諧穩(wěn)定中的基礎(chǔ)性作用,推進社會矛盾源頭治理。必須充分發(fā)揮法律保障職能,加強和創(chuàng)新特殊人群服務(wù)管理。

二、注重提供支持和保障,發(fā)揮律師服務(wù)加強和創(chuàng)新社會管理的獨特作用

(一)推動律師在提高社會管理法治化水平上發(fā)揮積極作用。一是推動律師參政議政,為加強和創(chuàng)新社會管理建言獻策。目前,上海有152名律師當(dāng)選人大代表或政協(xié)委員。近年的上海市 "兩會"上,律師代表和委員提交的書面意見、提案中,涉及社會管理內(nèi)容的所占比例很高。二是推動律師參與立法,為社會管理領(lǐng)域立法貢獻力量。律師參與地方立法的制度化渠道基本確立。市人大常委會法工委明確,要通過召開座談會或者函詢兩種方式,聽取律師對上海地方立法、修法的意見。市政府法制辦與市律協(xié)簽署了關(guān)于政府立法過程中聽取意見備忘錄。三是推動律師參與政府法律顧問,在提高依法行政水平上發(fā)揮作用。全市各區(qū)縣政府已全部建立法律顧問團,其中15個區(qū)制定了工作規(guī)則或章程,基本實現(xiàn)律師參與政府法律顧問的制度化。

(二)推動律師在化解社會矛盾、維護群眾合法權(quán)益上發(fā)揮積極作用。一是組織律師參與信訪接待。律師參與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)信訪接待已經(jīng)堅持十余年,全市各區(qū)縣政府全部建立律師參與領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度,律師參與街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)信訪接待也基本普及。二是組織律師參與信訪積案核查。2009年6月,根據(jù)俞正聲同志的批示,上海開展了 "引入律師參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作"。全市15個律師事務(wù)所的69名律師全程參與此項工作,實際核查信訪積案675件,核查信訪材料6萬余份,出具律師意見書661份,社會反響積極。三是指導(dǎo)律師在執(zhí)業(yè)活動中依法維護群眾合法權(quán)益。 2011年,上海律師共辦理各類訴訟案件96445件,仲裁案件3556件,非訟法律事務(wù)32233件,法律援助案件7947件,有效維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(三)推動律師在基層社會治理上發(fā)揮積極作用。一是組織開展 "雙結(jié)對"活動。街鎮(zhèn)司法所與律師事務(wù)所、居(村)委調(diào)委會與律師結(jié)對的 "雙結(jié)對"活動實現(xiàn)全覆蓋,建立了定期聯(lián)系、重大事項報告等制度,有效提高了基層依法治理水平。二是推動律師參與人民調(diào)解。通過組織律師擔(dān)任兼職人民調(diào)解員,委派律師培訓(xùn)人民調(diào)解員,在人民調(diào)解委員會派駐律師等方式,上海4000余名律師投身于人民調(diào)解,提高了人民調(diào)解的成功率。三是推動律師在企事業(yè)單位依法治理中發(fā)揮積極作用。至2011年底,上海有19877家企業(yè)、1309家社會團體和事業(yè)單位聘請律師擔(dān)任法律顧問, 280名公司法務(wù)人員被許可為公司律師。

(四)推動律師在應(yīng)對社會風(fēng)險上發(fā)揮積極作用。組織律師參與重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估,上海要求重大決策擬定部門和項目報建部門把律師的審查評價和法律意見作為審批或核準的重要依據(jù),在風(fēng)險分析和評估的各個環(huán)節(jié),多渠道聽取律師建議。在全國聞名的襄陽路市場關(guān)閉工作中,市、區(qū)政府事前聽取了律師的風(fēng)險分析和評估意見,律師提出的20余條意見被全部采納,為關(guān)閉工作的順利開展作出了貢獻。組織律師參與突發(fā)事件善后,"11.15"特大火災(zāi)發(fā)生后,司法行政機關(guān)迅速組織律師參與善后處置,受到市委、市政府和社會各界的高度評價。其他在諸如 "倒樓事件"、 "倒鉤"執(zhí)法事件等社會關(guān)注的突發(fā)事件善后中,律師都發(fā)揮著建設(shè)性作用。在上海,突發(fā)事件發(fā)生后,第一時間組織律師參與善后已成為各級政府的共同選擇。

(五)著力為律師服務(wù)社會管理提供保障。一是提供人才保障。指導(dǎo)市律協(xié)設(shè)置動拆遷、信訪矛盾調(diào)解化解等業(yè)務(wù)研究委員會,為律師參與社會管理凝聚人才,提供智力支持。培育以參與基層社會治理為主要特長的執(zhí)業(yè)機構(gòu),全市已有近7%的律師事務(wù)所專職從事社區(qū)法律服務(wù)。二是提供財力保障。2010年起,上海明確要求把購買律師法律服務(wù)納入年度財政專項預(yù)算,堅持 "誰委托、誰支付"的原則,參照 《上海市律師服務(wù)收費政府指導(dǎo)價標準》,制定政府購買法律服務(wù)的具體支出標準。目前,各區(qū)縣落實舉措正在不斷出臺,律師參與社會管理的經(jīng)費保障機制正在全市逐步建立。三是提供執(zhí)業(yè)保障。加強溝通合作,與有關(guān)部門聯(lián)合出臺文件,加強對律師會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)和人身權(quán)的保障。2010年,與市公安局聯(lián)合下發(fā)關(guān)于提訊、會見看守所在押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的規(guī)定;2011年,提請市委政法委制發(fā) 《專題會議紀要》,明確參照保護法官、檢察官的規(guī)定來保護律師依法履職的人身安全。

三、積極履行政府責(zé)任,為困難群眾提供優(yōu)質(zhì)高效、方便快捷的法律援助

近年來,我們以讓困難群眾得實惠為根本出發(fā)點和立足點,認真履職,特別注重從制度層面、工作機制上研究解決影響法律援助作用發(fā)揮的重大問題,取得了突破。

(一)強化和落實政府責(zé)任。在市和區(qū)縣建立法律援助中心的基礎(chǔ)上,市司法局專門成立法律援助工作處,加強對全市法律援助工作的監(jiān)督和管理。加強法律援助機構(gòu)和隊伍建設(shè),推動市和區(qū)縣法律援助機構(gòu)和人員實現(xiàn)參公管理。

(二)注重從制度層面解決法律援助覆蓋面問題。爭取市委、市人大、市政府的關(guān)心重視,加強與民政、財政、法制等部門的協(xié)調(diào)配合,全面完成調(diào)整 "三項標準"工作,報請市政府發(fā)文明確,將法律援助對象經(jīng)濟困難標準調(diào)整為低收入家庭人均可支配收入標準,將與民生緊密相關(guān)的事項納入法律援助事項范圍,從根本上解決了法律援助門檻偏高、覆蓋面偏窄的問題。

(三)創(chuàng)新法律援助工作機制。加強與公檢法等部門的溝通協(xié)調(diào),探索開展法律援助值班律師試點工作,暢通在押被告人、犯罪嫌疑人的申請渠道,確保了刑事法律援助相關(guān)規(guī)定的落實。2011年,共辦理刑事法律援助案件4393件,同比增長32.04%,保護了犯罪嫌疑人和被告人的訴訟權(quán)利。與市高級法院聯(lián)合制發(fā)關(guān)于加強司法救助與法律援助銜接的意見;在全市法院設(shè)立接待窗口,實現(xiàn)司法救助和法律援助的無縫對接,解決了困難群眾 "打官司難"的問題。大力推行民事法律援助一般案件先調(diào)解后訴訟的辦案程序,引導(dǎo)受援人采取調(diào)解、和解等非訴訟方式解決紛爭。2011年,全市法律援助調(diào)解結(jié)案的案件占辦案總量的34.4%。

(四)大力提升法律援助服務(wù)效果。打造 "12348" 法律咨詢服務(wù)品牌,完成專線升級改造工作,提高接答效率,解決了專線電話難打的問題。開展便民利民活動,推出 "零距離服務(wù)"便民舉措和服務(wù)世博十項舉措,確保服務(wù)時間全天候、服務(wù)方式全方位、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、服務(wù)設(shè)施無障礙。

(五)積極參與化解群體性糾紛。注重在解決社會矛盾糾紛,特別是群體性糾紛上有所作為,跨前一步,發(fā)揮職能作用,積極協(xié)助化解、處理。2011年共化解群體性糾紛236件,挽回經(jīng)濟損失1924萬元,社會效益良好。

四、統(tǒng)籌各方資源,發(fā)揮人民調(diào)解在維護社會和諧穩(wěn)定中的基礎(chǔ)性作用

我們認真貫徹實施 《人民調(diào)解法》,堅持人民調(diào)解的群眾性、自治性、民間性,適應(yīng)社會矛盾的新變化,統(tǒng)籌資源,借助各方力量開展人民調(diào)解工作,不斷拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域,積極促進人民調(diào)解與司法調(diào)解和行政調(diào)解的銜接和互動,發(fā)揮人民調(diào)解在維護社會和諧穩(wěn)定中的基礎(chǔ)性作用。

(一)人民調(diào)解工作領(lǐng)域不斷拓展,化解矛盾糾紛類型發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。近年來,我們與法院、檢察、公安、房地、衛(wèi)生、人保、保監(jiān)等部門先后聯(lián)合下發(fā)關(guān)于民事糾紛、輕傷害案件、治安案件委托人民調(diào)解和人民調(diào)解參與房地物業(yè)糾紛、醫(yī)患糾紛、交通事故爭議、勞動爭議的七個規(guī)范性文件。這些文件規(guī)范了專業(yè)調(diào)解實踐,為擴大人民調(diào)解工作領(lǐng)域奠定了制度基礎(chǔ)。2011年,共受理七類行業(yè)性、專業(yè)性糾紛193287件,占全市受理人民調(diào)解糾紛總量的80%以上,同比增長25.3%。人民調(diào)解的工作領(lǐng)域不斷拓展,化解矛盾糾紛類型發(fā)生重大變化,已不再局限于傳統(tǒng)的民間糾紛,而是廣泛參與到各種疑難、復(fù)雜糾紛的化解中。

(二)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解取得重大突破,化解量大幅提升。根據(jù)醫(yī)患糾紛多發(fā),嚴重影響社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實,我們注重觀念的轉(zhuǎn)變、要素的集成、機制的整合、方法的改進,從政策制度上改革完善醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作,實現(xiàn)了重大突破。2011 年,共受理醫(yī)患糾紛 1340 件,同比增長53%,調(diào)解成功873件,涉及賠付金額4433萬元。2012年1月,俞正聲同志批示:"這是化解醫(yī)患糾紛的有效措施,成效顯著。應(yīng)總結(jié)成功的經(jīng)驗,加大宣傳的力度,加大支持和保障的力度,把這項工作做得更好。"一是注重制度設(shè)計。推動市委出臺專題會議紀要、市政府制發(fā)規(guī)范性文件,明確指導(dǎo)思想、基本原則和工作框架。二是加強組織保障。市和區(qū)縣層面分別建立醫(yī)調(diào)辦,核定行政編制,負責(zé)組織、指導(dǎo)和管理醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作。三是在社會組織層面加強人民調(diào)解專業(yè)化建設(shè)。各區(qū)縣全部成立醫(yī)調(diào)委,配置專職人民調(diào)解員,作為人民調(diào)解的具體實施機構(gòu)。醫(yī)調(diào)委的人民調(diào)解員由經(jīng)驗豐富的退休醫(yī)務(wù)人員、法官、檢察官和律師等組成。四是加大經(jīng)費保障力度。規(guī)定醫(yī)患糾紛人民調(diào)解不向當(dāng)事人收取任何費用,所需經(jīng)費由政府財政全額保障。五是建立專家咨詢制度。組建專家咨詢委員會,聘任醫(yī)學(xué)、法律、心理等專 業(yè) 專 家 906 名,為 醫(yī)患 糾 紛人 民 調(diào) 解 提 供 專 業(yè)支持。

(三)探索人民調(diào)解服務(wù)重大活動和項目的有效方式。世博會舉辦期間,面對7000萬觀展人員、長達半年的時間跨度,主動作為,成立人民調(diào)解工作室,創(chuàng)造性地將人民調(diào)解運用于世博園區(qū)糾紛的化解,為世博會的平穩(wěn)有序運行作出了貢獻,4個世博園區(qū)人民調(diào)解工作室被司法部授予 "模范人民調(diào)解工作室"榮譽稱號?？偨Y(jié)發(fā)揚人民調(diào)解服務(wù)世博盛會的成功經(jīng)驗,做好 "世游賽"期間矛盾糾紛預(yù)防化解工作,指導(dǎo)區(qū)縣司法局建立迪斯尼區(qū)域人民調(diào)解工作室。

五、以順利融入社會為目標,加強特殊人群服務(wù)管理

與其他司法行政工作相比,社區(qū)矯正和安置幫教工作具有更強的社會性,是社會管理的重要方面,更需要以社會資源的整合為基礎(chǔ)、以社會環(huán)境為背景、以社會干預(yù)為手段來開展工作。我們牢牢把握這兩項工作的社會性,以最大限度地化解消極因素、順利融入社會為目標,統(tǒng)籌服務(wù)與管理,注重發(fā)揮社會組織和力量的作用,加強對社區(qū)服刑和刑釋解教人員的監(jiān)控、管教和幫扶。

(一)政府主導(dǎo)、加強協(xié)調(diào),推動形成工作合力。著重在機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)和溝通協(xié)調(diào)上下功夫,努力形成服務(wù)和管理合力。市司法局內(nèi)設(shè)副局級的市社區(qū)矯正辦,各區(qū)縣司法局設(shè)立矯正科或處,街鎮(zhèn)司法所指定專人負責(zé)社區(qū)矯正工作。全市形成市社區(qū)矯正辦、區(qū)縣司法局、街鎮(zhèn)司法所的三級工作架構(gòu)。充實市綜治委指導(dǎo)協(xié)調(diào)下的刑釋解教人員安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組,以司法局為主,各成員單位密切配合、齊抓共管,共同促進刑釋解教人員的管理教育和幫扶救助。先后制定34個社區(qū)矯正規(guī)范性文件,建立起審前調(diào)查、銜接納管、監(jiān)督管理、教育矯正等系列制度。圍繞 "六必"工作要求,出臺就業(yè)促進、社會保障、社會救助、住房保障、信貸減免等政策措施。2011年底,出臺全國首個安置幫教綜合性經(jīng)費保障制度,形成比較完善的幫扶政策體系。

(二)以人為本、服務(wù)管理并重,為社區(qū)服刑和刑釋解教人員融入社會創(chuàng)造有利條件。堅持 "以人為本,服務(wù)管理并重",努力向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變。一方面,深入探索對社區(qū)服刑和刑釋解教人員監(jiān)督管理的新路徑,利用科技手段,創(chuàng)新監(jiān)督管理方式,加大下落不明人員查找力度,社區(qū)服刑人員實際管控率達99.86%。另一方面,積極采取措施,為社區(qū)服刑和刑釋解教人員提供公共服務(wù),幫助解決在家庭生活、就業(yè)就學(xué)、社會保障等方面的實際困難,切實做到 "在人格上尊重、感情上親近、生活上關(guān)心、權(quán)益上保障",有效減少了對抗情緒。截至 2011 年底,在冊 社區(qū)服刑 人員6520人,重犯率始終控制在0.5%左右;刑釋解教人員重新違法犯罪率逐年降低,2011年達到了1.46%的低點。

(三)創(chuàng)新機制、專群結(jié)合,發(fā)揮社會組織和力量作用。依據(jù) "政府主導(dǎo)推動、社團自主運作、社會多方參與"的總體要求,按照政府購買服務(wù)合同,打造專業(yè)服務(wù)的社工隊伍和義務(wù)幫扶的社會幫教志愿者隊伍,承擔(dān)起政府部門賦予的服務(wù)管理職責(zé)。目前,全市共有社工584名,形成了 "旭日新航"等13個特色服務(wù)項目,建立了 "心靈導(dǎo)航"、 "榕樹灣"等23個專業(yè)服務(wù)工作室,累計開展各類活動近3000次,為3萬余人次提供專業(yè)服務(wù)。市社會幫教志愿者協(xié)會作為全國首家省 (市)級幫教組織,現(xiàn)有個人會員13315名、單位會員548個,開發(fā)了 "中途之家"、 "幫扶、新航、和諧專場招聘會"、"愛的黃絲帶"等具有社會影響的幫教服務(wù)項目。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)

book=25,ebook=37