〔馬來西亞〕理查德·梅森 高艷杰

冷戰(zhàn)時期，美國對亞非新興國家的外交政策本質(zhì)上是為其遏制共產(chǎn)主義和中蘇同盟的戰(zhàn)略目標服務的。至20世紀50年代初，冷戰(zhàn)雙方的對抗開始由歐洲向亞洲蔓延，獲得第三世界新興國家的擁護成為對抗的重要內(nèi)容。但是，部分新興國家拒絕在冷戰(zhàn)雙方之間作出選擇，而寧愿采取中立的立場，印度尼西亞便是其中之一。目前，關(guān)于冷戰(zhàn)時期美國與印度尼西亞關(guān)系的研究已經(jīng)取得一定成果，但中國因素在美國與印尼關(guān)系變動中的作用卻長期被忽視。①相關(guān)研究成果主要包括David Mazingo，Chinnese Policy toward Indonesia，1949—1967.Ithaca：Cornell University Press，1976；Robert J.McMahon，Colonialism and Cold war：The United States and the Struggle for Indonesian Independence，1945—1949.Ithaca and London：本文旨在通過對1950年至1954年這段時期美國與印尼關(guān)系的研究，探討美國冷戰(zhàn)政策與印尼不結(jié)盟政策的互動過程中，中國因素對美國與印尼關(guān)系的作用及影響。

美國與印尼對待新中國的不同態(tài)度

印度尼西亞位于太平洋與印度洋間要沖，由上萬個島嶼組成，號稱“千島之國”。1945年第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，印尼宣告國家獨立，但立即遭到前殖民者荷蘭的反撲，從而開始了長達4年的獨立斗爭。在印尼獨立斗爭初期，美國依照二戰(zhàn)結(jié)束前關(guān)于“保證將不會干涉東南亞殖民勢力的恢復”①Robert J.McMahon，The Limits of Empire：The United States and Southeast Asia since World WarⅡ.New York：Columbia University Press，1999，pp.12—13.的承諾，未采取任何干涉行動。但隨著1947年后冷戰(zhàn)局勢的逐步形成，美國對印尼的態(tài)度發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，尤其是印尼政府鎮(zhèn)壓共產(chǎn)黨的“茉莉芬事件”②關(guān)于“茉莉芬事件”的詳細過程參見Paul E.Gardner，Shared Hopes，Separate Fears：Fifty Years of U.S.Indonesia Relations，p.79。后，美國開始以冷戰(zhàn)的眼光重新審視印尼的局勢，認為印尼是“遠東地區(qū)唯一遭遇并徹底摧毀共產(chǎn)黨進攻的國家”③McMahon，Colonialism and Cold War：The United States and the Struggle for Indonesian Independence，1945—1949，p.244.。為此，美國轉(zhuǎn)而以強硬態(tài)度要求“荷蘭軍隊必須從雅加達及其毗鄰地區(qū)撤退”④Paul E.Gardner，Shared Hopes，Separate Fears：Fifty Years of U.S.Indonesia Relations，p.88.。此時，美國已經(jīng)視包括印尼在內(nèi)的東南亞為自由世界獲得橡膠、錫、石油等天然資源的產(chǎn)地，以及連通全球東西、南北的交通樞紐⑤U.S.Policy toward Southeast Asia，NSC-51，July 1，1949，Digital National Security Archive（DNSA），Item Number：PD00145.。1949年12月，在美國和聯(lián)合國的積極斡旋下，荷蘭與印尼簽署《圓桌協(xié)定》，印尼最終獲得了受國際社會承認的國家獨立。

美國通過對印尼獨立事業(yè)的支持贏得了印尼的友誼，并為雙方友好關(guān)系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但在對待共產(chǎn)主義國家，尤其是在是否承認中華人民共和國問題上，美國與印尼之間卻存在重大分歧。美國曾長期卷入中國內(nèi)戰(zhàn)，支持蔣介石領(lǐng)導的國民黨政府，并拒絕承認1949年10月新成立的中華人民共和國。美國甚至一度對中國政府的獨立性表示懷疑，美國駐印尼大使柯克蘭（Merle Cochran）曾向印尼總統(tǒng)蘇加諾表示：“中共直接源于莫斯科，它就像成千上萬的俄國部隊進軍中國，在前沿陣地建立的機構(gòu)……我們不認為中國已經(jīng)自愿接受共產(chǎn)主義，并對中國將‘不可挽回地’成為共產(chǎn)主義國家表示懷疑?！雹轋oreign Relations of the United States（以下縮寫為FRUS），1950，Volume VI：East Asia and the Pacific.Washington：US Government Printing Office，1976，p.1054.

對于美國政府的判斷，印尼政府并不認同。大部分印尼領(lǐng)導人確信中國新政權(quán)已獲得中國廣大人民群眾的擁護。他們更相信北京獨立于莫斯科之外，并認為蔣介石在大陸的事業(yè)已經(jīng)壽終正寢，共產(chǎn)黨已經(jīng)站穩(wěn)腳跟，如果美國與中國新政權(quán)建立和平的外交關(guān)系，北京與莫斯科政策的一致性將會被削弱。⑦George McTurnan Kahin，“Indonesian Politics and Nationalism”in William Holland（ed.），Asian Nationalism and the West.New York：The Macmillan Company，1953，p.172；also see David Mozingo，Chinese Policy toward Indonesia，1949—1967.Ithaca：Cornell University Press，1976，pp.86—90.有鑒于此，當1950年3月28日周恩來向印尼哈達內(nèi)閣表示愿意同印尼建立正常外交關(guān)系時，后者迅速予以回應，并于4月13日同中國正式建立外交關(guān)系。1950年8月，中國向印尼派遣了第一任大使王任叔，1951年初印尼向中國派出了駐華臨時代辦。⑧裴堅章主編：《中華人民共和國外交史（1949—1956）》，世界知識出版社，1994年，第110—111頁。印尼成為聯(lián)合國成員后，又同印度、緬甸政府一起，明確表示中華人民共和國的代表應當取代在聯(lián)合國的臺灣國民黨當局的“代表”。

印尼同中國建交的舉動顯然與美國的對華遏制政策產(chǎn)生了沖突。中國駐印尼大使到達雅加達后不久，柯克蘭就警告蘇加諾，不要對共產(chǎn)黨人的到來過于高興，印尼要承認中共的內(nèi)在危險性?？驴颂m向蘇加諾坦言，印尼及其人民正趨向于自滿，對新獲得的統(tǒng)治權(quán)沾沾自喜……印尼應當對共產(chǎn)黨在學校、勞工組織和軍隊中的滲透保持警覺，否則他們將會短期內(nèi)失去所有的一切。印尼不要低估了近期隨大批工作人員一同到達的中國共產(chǎn)黨大使……印尼政府必須時刻警惕中國人的舉動，他們可以輕易地利用島國內(nèi)200萬僑民掩蓋自己的行動。①FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1054—1057.

美國的警告未能改變印尼與中國建交的事實，對新中國的不同態(tài)度表明二者在外交思想上存在分歧。印尼不認同美國的冷戰(zhàn)思維，更不愿卷入美蘇主導的冷戰(zhàn)旋渦，希望國際局勢緩和，并同不同制度的國家建立正常關(guān)系。但是，筆者認為，不應過分夸大這段時期美國與印尼之間的外交分歧，因為印尼并非完全無視美國的感受。與中蘇建交后，印尼之所以遲遲未向中蘇正式派出使館人員，正是出于對美國與印尼友好關(guān)系的考慮，更確切地說是出于對美援的考慮。1950年，美國為促使印尼向西方靠攏，向其提供了4000萬美元的援助，進出口銀行也向其提供了1億美元的貸款②FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1011—1016.。美國的援助對于戰(zhàn)后急需恢復國民經(jīng)濟和穩(wěn)定國內(nèi)秩序的印尼政府而言，可謂雪中送炭。放眼當時的國際環(huán)境，有能力且又愿意向印尼提供大規(guī)模援助的國家，唯有美國，雙方友好關(guān)系的基礎(chǔ)進一步鞏固。但同時應當看到，已經(jīng)登上國際舞臺的印尼開始用與美國不同的眼光審視中國以及國際局勢，進而作出了迥然相異的解讀。因此，印尼對美援的倚重并不意味著印尼會在所有外交事務上與美國步調(diào)一致，況且印尼長期痛苦的殖民經(jīng)歷，使其對大國干涉保持高度敏感，即使是對美國也不例外。

美國與印尼對朝鮮戰(zhàn)爭的分歧

對待中華人民共和國成立的態(tài)度差異僅是美國與印尼外交分歧的開始，這種分歧在朝鮮戰(zhàn)爭期間進一步凸顯。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)伊始，印尼政府即發(fā)表聲明，表示朝鮮半島的敵對態(tài)勢是美國與蘇聯(lián)發(fā)動的另一場冷戰(zhàn)，印尼不希望選擇任何一方。隨后印尼頒布法令，禁止所有參加在朝聯(lián)合國行動的外國艦隊在印尼港口補充燃料、裝載或者維修。印尼政府還宣布，由于尚未成為聯(lián)合國的正式成員國，印尼沒有義務遵循安理會關(guān)于援助韓國的決議；所有?？坑∧岣劭诘拇槐仨毾蛴∧嵴峤簧暾垼∧嵴畷勒諊叶Y儀予以答復。③Washington，Information Office，Embassy of Indonesia，Report on Indonesia，Vol.1 no.48（June 30，1950）pp.1—2.

鑒于印尼的“不配合”態(tài)度，美國決定通過外交途徑向印尼政府施壓。美國國務院指示柯克蘭大使轉(zhuǎn)告印尼政府：盡管美國完全理解“新興、不穩(wěn)定的印尼政府在適度的時期內(nèi)保持一定限度的中立”的必要性，但是“在此刻蘇聯(lián)和自由世界的斗爭中，印尼的選擇不僅無法回避，而且早就應當作出（決定）”。印尼堅持拒絕給予聯(lián)合國艦隊停靠港口的特權(quán)，“在美國國會和民眾中引起的強烈反響，會迫使美國政府重新考慮（對印尼的）援助計劃”。④FRUS，1950，Vol.VI.，p.1039.

柯克蘭同時還表達了對印尼的失望之情。他指出，印尼作為正等待加入聯(lián)合國的新興國家，至今尚未表現(xiàn)出對聯(lián)合國事業(yè)的公開支持?？驴颂m認為，在朝鮮半島的這場戰(zhàn)爭源于朝鮮共產(chǎn)黨發(fā)起的進攻，蘇聯(lián)給予了大力支持；在朝鮮戰(zhàn)爭中，美國完全是為了維護對聯(lián)合國的承諾，并且將繼續(xù)為聯(lián)合國建立的韓國而戰(zhàn)斗?？驴颂m還表示，美國第七艦隊已經(jīng)開赴臺灣海峽，目前尚不清楚中華人民共和國是否敢冒著與美國全面開戰(zhàn)的危險“進攻”臺灣。但這種可能一旦發(fā)生，印尼“應當比以往任何時候都更加全面地認識到，這是一場旨在控制包括南部島嶼在內(nèi)的整個亞洲的行動，它由共產(chǎn)黨發(fā)動，源于莫斯科”。印尼應當明白，只有“美國的力量才能把印尼從共產(chǎn)主義中拯救出來，印尼應在其對外關(guān)系中牢記這一點”。柯克蘭還強調(diào)，在冷戰(zhàn)中，不存在中立的第三條道路，“在當前世界所面臨的分裂中，一個國家必須選擇它認為正確的一方”。⑤FRUS，1950，1950，Vol.VI.，pp.1055—1057.

美國的做法實際上是以停止援助作為威脅手段，同時輔之以國際社會責任的論調(diào)，迫使印尼妥協(xié)，但美國的施壓并未立即奏效，相反，雙方分歧在中國人民志愿軍入朝作戰(zhàn)后進一步擴大。關(guān)于志愿軍入朝作戰(zhàn)問題，印尼領(lǐng)導人傾向于認為，由于道格拉斯·麥克阿瑟（Douglas MacArthur）將軍無視北京的警告向北開赴鴨綠江，中國作出干涉反應是可以理解的。不僅如此，印尼還與其他三個亞洲國家，在聯(lián)合國討論要求中國從朝鮮撤軍的決議中選擇了棄權(quán)票。作為回應，美國大使柯克蘭在1950年12月8日同蘇加諾談話時告誡印尼，中國出兵朝鮮是蘇聯(lián)控制亞洲整體計劃的一部分，如果印尼希望免于遭殃，就要推動保衛(wèi)亞洲大陸的決議被順利通過?！坝∧岜仨氂X醒，并承認共產(chǎn)主義運動向南發(fā)展的危險，并依此制定相應的外交政策。”①FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1096—1098.

柯克蘭的告誡并未得到印尼的積極回應，后者對朝鮮戰(zhàn)爭的解讀與美國大相徑庭。正如蘇加諾所解釋的，“印尼在聯(lián)合國采取的立場，是印尼負責任地相信，（印尼的舉動）對阻止第三次世界大戰(zhàn)最為有利”②FRUS，1950，Vol.VI.，pp.1096—1098.。事實上，印尼政府相信朝鮮問題在遠東范圍的框架下更容易得到解決。這一問題同時涉及臺灣的地位和中國在聯(lián)合國的代表權(quán)問題，因此印尼拒絕接受美國發(fā)起的關(guān)于指責中國為侵略國的提案。

但在最終的外交決策中，美援成為影響印尼決策的關(guān)鍵因素。結(jié)果是，印尼雖然反對美國在朝鮮戰(zhàn)爭中的立場，但最終依然決定選擇投棄權(quán)票作為中間道路，并因此希望不會過分開罪于美國。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，印尼曾一度不愿加入對中國的戰(zhàn)略物資禁運，但“考慮到以后的美國經(jīng)濟技術(shù)援助，以及可能更重要的基于有償基礎(chǔ)的武器購買”，印尼蘇基曼（Sukiman）政府最終屈服于美國的壓力。③FRUS，1951，Vol.VI.，p.655.這也正是印尼對外依賴性所導致的困境。④關(guān)于印尼對外依賴的困境具體參見Franklin B.Weinstein，Indonesian Foreign Policy and the Dilemma of Dependence：From Sukarno to Soeharto.Ithaca：Cornell U-niversity Press，1976。

作為印尼對華實施禁運的條件，印尼不但從美國政府額外獲得5000萬美元的貸款，還因此獲得了橡膠和錫的“韓戰(zhàn)繁榮”。印尼橡膠貿(mào)易的世界份額在朝鮮戰(zhàn)爭期間曾一度高達51.9％。⑤Soo Chun Lu，U.S.Relations with Indonesia，1953—1961，PhD Dissertation，Ohio University，1997，p.32.因此，從某種意義上說，朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)雖然暴露出美國與印尼對外戰(zhàn)略和思想的差異，但卻事實上推動了兩國關(guān)系的加強，尤其是在對待中國問題的態(tài)度上，印尼日趨向美國靠攏。

1951年6月，印尼政府拒絕了16名中國外交官進入境內(nèi)，盡管他們都已獲得了印尼駐北京領(lǐng)事館派發(fā)的簽證。印尼外交部長指責說，這是中國人第三次違反“外交禮儀”，在沒有給予適當?shù)摹笆孪韧ㄖ钡那闆r下，就派新的大使館人員到印尼。印尼這一舉動的幕后動機估計是為了限制中國大使館的活動，控制其在印尼華人社會中的影響力。⑥Mozingo，Chinese Policy toward Indonesia，pp.98—100；謝益顯主編：《中國外交史（中華人民共和國時期1949—1979）》，河南人民出版社，1994年，第27頁。此外，最讓美國政府欣喜的是印尼政府對共產(chǎn)黨的鎮(zhèn)壓。1951年8月10日，執(zhí)政的蘇基曼宣稱共產(chǎn)黨密謀推翻政府，突然發(fā)動了對共產(chǎn)黨人的大規(guī)模逮捕，史稱“八月大逮捕”。在這次行動中，大約有1.5萬人被捕，其中包括約2000名共產(chǎn)黨和“左翼”領(lǐng)導人。⑦〔印尼〕迪·努·艾地著，強明譯：《印度尼西亞共產(chǎn)黨的誕生及其發(fā)展》，世界知識出版社，1961年，第25—26頁；Herbert Feith，The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia.Ithaca：Cornell University Press，1962，pp.187—192.最終，由于無法向國會證實國家確實面臨切實威脅，蘇基曼政府被迫釋放全部被捕者。但是，印尼對共產(chǎn)黨的態(tài)度足以安撫已經(jīng)對印尼進行大量援助的美國政府。

整體而言，朝鮮戰(zhàn)爭初期是繼印尼獨立時期之后的美國與印尼關(guān)系最為融洽的時期，盡管印尼同美國對朝鮮戰(zhàn)爭的理解以及中國出兵朝鮮的動機無法達成共識，但印尼政府最終選擇了站在中國的對立面，并加強了對國內(nèi)共產(chǎn)主義運動的鎮(zhèn)壓。

中蘇“和平攻勢”下美國對印尼政策的調(diào)整

美國與印尼的融洽關(guān)系只維系到1952年。印尼蘇基曼政府決定在美國1952年初的《共同安全法》（Mutual Security Act）的條件下接受美國的軍事援助一事，導致雙方的“蜜月”戛然而止。1952年1月5日，美國大使柯克蘭同印尼外長蘇巴德約秘密簽署《柯克蘭-蘇巴德約協(xié)定》（Cochran-Subardjo Agreement），該協(xié)定明確要求印尼承擔為“自由世界的防御力量”作出貢獻的義務。蘇巴德約同意了該條款，他認為，唯有如此印尼才能獲得渴望已久的軍事武器。①FRUS，1952—1954，Volume XII：East Asia and the Pacific.Washington：US Government Printing Office，1987，pp.268—269.但是，在締結(jié)協(xié)議的過程中，蘇巴德約沒有同內(nèi)閣同僚商議。國防部長以及其他軍隊高層對此并不知曉。②For discussion on the Indonesian side of MSA Agreement，see Kahin，“Indonesian Politics and Nationalism，”pp.193—194；Feith，Decline of Constitutional Democracy，pp.198—201.該秘密協(xié)議最終被議會否決，因為它意味著印尼要在國際安全事務上與美國站在同一條戰(zhàn)線，這顯然有違印尼“積極和獨立”的外交原則，蘇基曼內(nèi)閣也因此倒臺。蘇基曼內(nèi)閣的結(jié)束標志著：到1966年蘇加諾被推翻前，印尼不再公開親美。

蘇基曼內(nèi)閣倒臺后，印尼與美國關(guān)系進入調(diào)整期，同時與中蘇關(guān)系也開始出現(xiàn)變化。斯大林執(zhí)政后期，蘇聯(lián)對民族主義國家的態(tài)度首先開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。1951年蘇聯(lián)宣稱，爭取民族獨立的斗爭同保衛(wèi)和平的斗爭是密不可分的，并強調(diào)支持真正的革命性的民族運動的必要性。③戴超武：《冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)對第三世界的政策》，牛軍主編：《冷戰(zhàn)時期的美蘇關(guān)系》，北京大學出版社，2006年，第152頁。幾乎同時，中國政府也開始醞釀調(diào)整對外政策。1952年至1954年期間，中國以“和平統(tǒng)一戰(zhàn)線政策”為核心的外交政策逐步形成。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，一批亞非新興國家表現(xiàn)出的中立態(tài)度、中國注意力向經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)移以及周邊安全形勢的惡化，促使中國開始轉(zhuǎn)變對外戰(zhàn)略，尤其是對民族主義國家的政策。中國領(lǐng)導人認識到，從國家性質(zhì)上說，民族主義國家是屬于資本主義世界的，但這些國家不參加戰(zhàn)爭并要求中立是有可能的。所以對這些國家不能采取敵視態(tài)度，不能把他們擠到敵人的營壘里去。同中國已建交的東南亞國家，過去是殖民地，現(xiàn)在不僅形式改變，有自己的國會和政府，同時人民的覺醒也使得帝國主義不能不改變過去對殖民地的一套辦法……東南亞國家和帝國主義有矛盾，中國在戰(zhàn)時要爭取他們的中立，在和平時要爭取他們同帝國主義保持距離。④參見《周恩來外交文選》，中央文獻出版社，1990年，第52—54頁。

中蘇戰(zhàn)略的調(diào)整率先從中國方面表現(xiàn)出來。從1952年開始，中國逐步改善同印度、緬甸等國關(guān)系；1953年決定簽署朝鮮停戰(zhàn)協(xié)定；1954年日內(nèi)瓦會議上對亞洲國家展開睦鄰外交；1954年，周恩來與印度總理尼赫魯共同倡導和平共處五項原則，得到亞非國家擁護。具體到同印尼關(guān)系，中國從1952年開始主動加強同印尼政府的聯(lián)系，而1953年執(zhí)政的印尼阿里內(nèi)閣，也在“積極自主”外交思想的基礎(chǔ)上，進一步提出了“不結(jié)盟”的外交理念。⑤〔印尼〕阿里·沙斯特羅阿米佐約著，周高塔、宋康源譯：《我的歷程》，世界知識出版社，1983年，第164—165頁。這客觀上為中國與印尼關(guān)系的發(fā)展提供了條件。

1953年10月28日，在中國向印尼派出大使兩年后，印尼政府派出了首任駐華特命全權(quán)大使莫諾努圖，并向毛澤東呈遞國書。同年11月30日，中國同印尼簽署了第一個雙邊貿(mào)易協(xié)定，規(guī)定了雙方可供出口的詳細商品清單。1954年9月1日，中國與印尼貿(mào)易協(xié)定書和支付協(xié)定在雅加達簽訂，雙方貿(mào)易總額為600萬英鎊（折合1680萬美元）。⑥《我國和印尼在京簽訂貿(mào)易協(xié)定》，《人民日報》1953年12月1日；劉少奇主席訪問印尼參考資料：中國印尼兩國關(guān)系大事記（1963年3月31日），外交部檔案館藏，檔案號203-00468-01。政治方面，1954年4月日內(nèi)瓦會議期間，周恩來在發(fā)言中提議亞洲國家彼此之間應該協(xié)商以相互承擔相應義務的方法共同努力維護亞洲的和平與安全后，印尼方面試探同中國簽訂互不侵犯條約的可能性。對此，中國外交部副部長章漢夫表示，中國愿意根據(jù)和平共處五項原則，同任何國家締結(jié)互不侵犯條約。⑦裴堅章主編：《中華人民共和國外交史（1949—1956）》，第112頁。同年11月2日至12月23日，中國和印尼兩國政府關(guān)于雙重國籍問題的初步談判在北京舉行⑧《中華人民共和國政府代表團和印度尼西亞共和國政府代表團談判聯(lián)合公報》，《人民日報》1954年12月30日。。至1954年底，中國與印尼已經(jīng)從恢復正常外交走向逐步升溫。

中國的“和平攻勢”在中立和不結(jié)盟國家間引起的積極反響為美國官員所擔憂。美國當時尚未承認中華人民共和國政府，視中國為固有的帶有侵略性的政權(quán)，認為其擴張主義傾向需要來自外部的強力軍事聯(lián)合才能夠遏制。美國官員相信，中國的緩和行為只是一種暫時的戰(zhàn)術(shù)調(diào)整，其最終目標仍然是顛覆亞洲民主政府。1953年底，美國共和黨參議員沃特·加德（Walter Judd）率領(lǐng)一支特別研究代表團訪問中國后發(fā)出警告：由于共產(chǎn)黨戰(zhàn)略的改變，“不斷高漲的赤潮吞噬亞洲的時刻即將來臨”。暴力革命的失敗，再加上深陷朝鮮戰(zhàn)爭，已經(jīng)引起共產(chǎn)黨重新審視以往的統(tǒng)一戰(zhàn)線策略。沃特·加德的報告顯然是在表明，共產(chǎn)黨這一伎倆可能已經(jīng)在飽受戰(zhàn)爭的民眾中找到了知音。為了對抗共產(chǎn)黨的新攻勢，報告建議美國在該地區(qū)建立更強大的軍事力量和經(jīng)濟實力，并組織簽訂太平洋區(qū)域條約。①United States House of Representatives，Committee on Foreign Affairs，“Special Study Mission to Asia and the Pacific：A Report.”January 29，1954.Washington：Government Printing Office，1954，pp.99—100.

1953年印尼的局勢表明，艾森豪威爾政府雖然繼承了杜魯門政府遺留下的美國與印尼關(guān)系友好基礎(chǔ)，但卻開始面臨中蘇和平外交攻勢的挑戰(zhàn)，以及印尼對外政策的不利變化。為應對上述變化，艾森豪威爾政府于1953年底出臺了對印尼的明確目標和行動方針，即國家安全委員會171/1號文件。該文件明確指出了美國對印尼政策的核心目標：阻止印尼滑向共產(chǎn)主義的軌道；使印尼相信他們的最大利益在于同西方自由世界的進一步合作與融合；幫助印尼發(fā)展成為穩(wěn)定自由、具有能力和意志力從內(nèi)外抵御共產(chǎn)主義，并且有助于加強自由世界的政府。②United States Objectives and Courses of Action With Respect to Indonesia，NSC 171/1，November 20，1953，DNSA，Item Number：PD00370.該文件的出臺標志著美國對印尼政策目標的進一步明確，但其基于冷戰(zhàn)思維的出發(fā)點與印尼不結(jié)盟的外交政策之間的分歧沒有任何改變。

中國與印尼關(guān)系的升溫與“普拉斯基號”事件

阿里政府努力推動與中國關(guān)系正常化，并非是簡單地貫徹不結(jié)盟政策，而是有著實際的利益考慮，其中之一就是華人社會居民的身份問題。此前，印尼領(lǐng)導人一度對國內(nèi)存在的華裔少數(shù)民族的合法地位問題感到不滿。根據(jù)中國的法律，在海外定居的中國人被視為中華人民共和國的公民。印尼政府曾經(jīng)擔心本土華人成為“第五縱隊”，印尼獨立后，這種恐懼感由于大量華人拒絕接受成為印尼公民而進一步加劇。因此，印尼駐北京大使館建立伊始，印尼政府就提出解決華人公民身份問題。1953年11月，雙方就此問題在北京展開談判，隨后在萬隆會議期間，印尼方面表示更愿意在印尼展開對話。1955年4月，周恩來總理兼外交部長和印尼外交部長蘇納里奧（Sunario）簽署協(xié)定，放棄了根據(jù)血統(tǒng)決定國籍的原則。中國在印尼的居民有權(quán)在中國與印尼國籍之間做出選擇，期限為兩年。③Mozingo，Chinese Policy toward Indonesia，pp.114—120.

推動阿里政府加強與中國關(guān)系的另一個重要因素是貿(mào)易問題。根據(jù)1954年中國與印尼簽訂的貿(mào)易協(xié)定，印尼向中國出售的商品不包括1951年聯(lián)合國禁運決議規(guī)定的戰(zhàn)略物資。但是，阿里內(nèi)閣顯然極度希望打破禁運決議，向中國出售橡膠。印尼作為世界上最大的天然橡膠出口國，其橡膠貿(mào)易的世界份額，在朝鮮戰(zhàn)爭時期曾一度高達51.9％，但1953年至1954年期間降低到31％至33％。④Soo Chun Lu，U.S.Relations with Indonesia，1953—1961，p.32.1954年，隨著印尼各行各業(yè)敦促政府在經(jīng)濟蕭條中挺身而出，反對堅守禁運政策的呼聲日益高漲。印尼人普遍開始批評美國在橡膠問題上的拒不讓步態(tài)度，并將此視為導致印尼橡膠產(chǎn)業(yè)陷入困境的主因。

1954年7月初，美國駐印尼大使館通知國務院，大約有600萬噸的低質(zhì)橡膠正在裝載到波蘭的普瓦斯基號（Pulaski）輪船上，準備運往中國。⑤FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.435.隨即，美國駐印尼大使卡明（Cumming）根據(jù)國務院的指示告知阿里，向中國出售橡膠將違反聯(lián)合國的禁運決議，美國會根據(jù)《巴特爾法》（Battle Act）①即美國1951年通過的將共同防御和經(jīng)濟援助掛鉤的《1951年共同援助防衛(wèi)管制法》（Mutual Defense Assistance Control Act of 1951）。的有關(guān)規(guī)定終止對印尼的援助。針對卡明的指責，阿里始終未直接承認印尼打算向中國輸送橡膠，但卻表示他正陷入進退兩難的境地：一方面，印尼1000萬生產(chǎn)橡膠的小莊園主以出口橡膠為生；另一方面，阿里本人又不得不面對美國的反對，以及可能的違犯《巴特爾法》的指控。對于后者，阿里提醒卡明，印尼已經(jīng)在聯(lián)合國決議時投了棄權(quán)票。至于違犯《巴特爾法》一事，他認為“向中國運送幾船低質(zhì)量的橡膠對于美國的戰(zhàn)略重要性，較之美國與印尼關(guān)系的惡化而言，很難相信美國會不同情印尼的經(jīng)濟和財政形勢，而隨意動用《巴特爾法》。印尼的舉動是《巴特爾法》所允許的”。阿里還表示，印尼對美國的技術(shù)援助表示感激，這些援助對印尼很有幫助，但是其規(guī)模與印尼因禁運造成的損失相比還不夠。在會談結(jié)束前，阿里還向卡明表示，他將“對此事進行仔細研究”，并會告知卡明最終結(jié)果。隨后，卡明向國務院匯報說，阿里反復談及美國與印尼關(guān)系的改變，認為過去三年半的時間內(nèi)雙方關(guān)系已經(jīng)“惡化或者至少有所降溫”，但是為了照顧1000萬橡膠小莊園主的經(jīng)濟利益，他不得不這樣做。②FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.437—438.

卡明通過與阿里的談話判斷，阿里政府估計美國不太可能在《巴特爾法》框架下采取報復措施③FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.439.。阿里的“樂觀”態(tài)度令美國陷入了左右為難的境地：如果美國不對印尼的行為予以直接駁斥，那么印尼人可能會將此解讀為默認，會繼續(xù)向中國運送橡膠而不再擔心美國可能的反應；如果美國向印尼施壓后，又給予印尼特赦，那么印尼人會認為美國不過是虛張聲勢，這會嚴重損害美國的威望，并對美國未來在其他領(lǐng)域的行動產(chǎn)生不利影響；如果在這起事件上動用《巴特爾法》，那么這將是第一起違反聯(lián)合國禁運的案例，而美國從未因為違犯《巴特爾法》制裁過任何國家，這正是問題的復雜之處。④FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.439—440.

卡明相信，動用《巴特爾法》制裁印尼，“總體而言，會阻礙美國實現(xiàn)在印尼的目標”。他認為，“美國的首要目標是遏制印尼的共產(chǎn)主義傾向，避免其發(fā)展為朝向蘇聯(lián)集團的‘獨立自主’；延緩并最終扭轉(zhuǎn)印尼政府內(nèi)部逐步發(fā)展的共產(chǎn)黨影響，并從長遠來看，使印尼的政策朝著自愿理解和支持美國在國際事務中的立場的方向發(fā)展”。中止對印尼的援助項目不僅會被印尼的共產(chǎn)主義勢力所利用，而且“至少短期內(nèi)會讓對美友好勢力陷入窘境，并會削弱他們在努力降低共產(chǎn)黨的（行事）效率方面適度但卻卓有成效的努力，盡管他們無法立刻朝著我們的方向發(fā)展”。此外，援引《巴特爾法》會使印尼部分領(lǐng)導人認為，美國的援助計劃主要是賄賂印尼，進而將印尼拉入美國陣營?？鬟M一步認為，援引《巴特爾法》有助于加強阿里政府的地位，支持政府的輿論和政治人物將會贊賞阿里在實施“獨立的外交政策”上的勇敢，同時強烈的民族主義情緒也會因為美國援助的中止被調(diào)動起來，導致政府內(nèi)的溫和勢力陷入困境，使他們很難反擊阿里政府向中國運送橡膠的政策。⑤FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.443—445.

美國對制裁印尼可能引發(fā)不利后果的擔憂，導致在警告印尼時始終有所保留。但這種不慍不火的外交壓力足以讓阿里政府作出讓步，后者最終作出了不向中國運送橡膠的決定。7月19日，阿里通知美國大使卡明，普拉斯基號橡膠船的運輸目的地是英國，他“對除了倫敦之外的橡膠運送一無所知，也不負有責任”⑥FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.450—451.。8月17日，普拉斯基號最終離開印尼駛往公布的目的地——倫敦。與此同時，艾森豪威爾政府高層決定，不會對“普拉斯基號事件”動用《巴特爾法》，“無論其目的地為何方”。根據(jù)1954年9月12日美國國務院執(zhí)行秘書編寫的一份政策簡報稱，“總統(tǒng)已經(jīng)指示，‘他不希望美國因為這次運送事件在印尼制造麻煩’，不要根據(jù)《巴特爾法》對印尼采取措施”⑦FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.469.。9月30日，美國國務院的一份通告電報指出，如果印尼再向中國運送橡膠，美國將敦促印尼通知聯(lián)合國其將橡膠撤出貿(mào)易禁運清單，但印尼要繼續(xù)遵守禁運中所有其他方面的相關(guān)規(guī)定。而諸如錫蘭（今斯里蘭卡）和馬來亞（今馬來西亞聯(lián)邦西部）等地區(qū)，美國可以接受他們在《巴特爾法》框架下向中國輸出橡膠或?qū)嵭胁煌耆\。①FRUS，1952—1954，Vol.XII.，p.470.also see FRUS，1952—1954，Vol.XII.，pp.469—471.

美國與印尼在對華輸出橡膠問題上的博弈過程說明，雙方都難以承受與對方關(guān)系破裂的代價，最終各自作出妥協(xié)：艾森豪威爾的指示，實質(zhì)是美國已經(jīng)默許印尼向中國輸出橡膠；而印尼方面也充分照顧了美國政府的感受，礙于與美國關(guān)系的重要性，印尼直到1956年才從聯(lián)合國禁運清單中撤銷橡膠一項?！捌绽够柺录笔敲绹c印尼之間因中國問題而引起的第一次直接的外交摩擦，這次事件標志著美國與印尼之間的外交思想分歧開始演變?yōu)楝F(xiàn)實的利益沖突。

綜上所述，1950年至1954年這段時期的歷史表明：印尼獨立期間，美國的關(guān)鍵支持為兩國友好關(guān)系的發(fā)展奠定了良好開端，美國也試圖拉攏印尼使其成為“自由世界”的組成部分，但兩國外交戰(zhàn)略的分歧隨即在是否承認中華人民共和國的問題上暴露出來，在此過程中，中國不自覺地為美國與印尼雙方提供了認識雙方外交思想差異的機會，但是這種差異是否會阻礙兩國關(guān)系的發(fā)展尚未可知。隨后，朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)以及中國赴朝參戰(zhàn)的行為使美國與印尼友誼面臨首次考驗。事實證明，印尼對美國的依賴超過了它與中國發(fā)展貿(mào)易的渴望，為避免得罪美國，印尼最終實施了對中國的戰(zhàn)略物資禁運。從1953年中期開始，阿里政府的上臺以及中蘇外交策略的調(diào)整導致國際關(guān)系格局發(fā)生變化，中國以及蘇聯(lián)此時開始以一種競爭者的姿態(tài)出現(xiàn)，目標就是與美國“爭奪”印尼。這一時期，中國雖然依然無法挑戰(zhàn)美國在印尼的地位和影響力，但其取得的成功是顯而易見的，“普拉斯基號事件”就是最好的例證。

美國同印尼關(guān)系在20世紀50年代前期的歷史，勾勒出美國的冷戰(zhàn)遏制戰(zhàn)略與印尼的不結(jié)盟政策互動的發(fā)展過程，而中國則是這組互動中極為重要的影響因素以及雙方外交沖突的焦點。美國與印尼外交戰(zhàn)略分歧在對中國政策上得到了充分體現(xiàn)，中國問題作為檢驗美國與印尼關(guān)系的試金石，驗證了美國與印尼友好關(guān)系的緊密程度以及美國對印尼影響力的變化。