樊守政

(中國人民公安大學(xué)，北京，100038)

1996年開始實施的修訂后《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》 (以下簡稱《條例》)，至今已有15年之久。在這15年期間里，修訂后的《條例》和《中華人民共和國人民警察法》(1995年2月)、《中華人民共和國槍支管理法》(1996年7月)以及《公安機關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》 (1999年)等法規(guī)，在規(guī)范武器使用、保護武器使用權(quán)和打擊犯罪方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會治安環(huán)境發(fā)生了深刻變化，犯罪形態(tài)越來越多的表現(xiàn)為犯罪主體的多元化、暴力化和恐怖化。在社會變遷的背景條件下，警察使用武器的幾率增多，有關(guān)“武器使用”與“法律適用”方面存在的問題進一步顯現(xiàn)，反映了這些頒布于20世紀90年代的法規(guī)與當(dāng)前的社會治安現(xiàn)狀之間相互碰撞的現(xiàn)實。鑒于此，本文在梳理這一矛盾關(guān)系的基礎(chǔ)上，著重分析了當(dāng)前我國警察“武器使用”與“法律適用”方面存在的問題。在參照其他國家和地區(qū)“武器使用”相關(guān)規(guī)定執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，就《條例》修改的基本理念及基本原則等問題提出了相應(yīng)的觀點，以供學(xué)界研究和參考。

一、調(diào)查的基本情況

為了提高研究的針對性和實效性，課題組主要采用查閱文獻資料、調(diào)查問卷、訪談和實地調(diào)研等科研方法，圍繞“武器使用”與“法律適用”這一核心問題，先后對在公安大學(xué)進行警務(wù)技能培訓(xùn)的廣州班 (200人)、廣西班 (82人)、河北省秦皇島市公安局海港分局、公安大學(xué)07～08級部分專業(yè)在校學(xué)生進行座談交流。2011年8月又赴重慶市公安局進行實地調(diào)研。期間共發(fā)放調(diào)查問卷400份，回收384份。座談采用分組形式，并將此作為對問卷的補充。調(diào)研內(nèi)容主要圍繞警用武器的裝備情況、培訓(xùn)情況、使用情況以及《條例》在實踐中存在的問題等內(nèi)容展開。為了研究的需要，筆者還同來訪的美國洛杉磯警察局、新加坡警察及香港警務(wù)處的武器專家進行了深入交流。研究樣本主要來國內(nèi)外警察實戰(zhàn)和培訓(xùn)部門，具有一定的代表性。

二、調(diào)查結(jié)果分析

《條例》是我國警察使用武器最主要的法律依據(jù)。然而，歷經(jīng)15年的跨世紀社會變遷，《條例》中有些條款已經(jīng)難以與當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境相適應(yīng)。《條例》的不完善和缺失不僅影響了我國警察執(zhí)法工作的正常開展，也削弱了警察自身的保護力度。為了討論問題的方便，本文將調(diào)查結(jié)果歸納如下:

(一)把握不準武器使用尺度。調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果表明，有超過65%的受試者認為《條例》中有些條款難以與執(zhí)法實踐相適應(yīng)，難以把握使用尺度。一是有些關(guān)鍵詞過于模糊，難以準確判斷。 《條例》第九條規(guī)定: “人民警察判明有下列情形之一，經(jīng)警告無效的，可以使用武器?！睂τ凇芭忻鳌钡囊?，其標準是警察個人的判斷，還是最終的客觀實際結(jié)果，法律規(guī)定的模糊性加大了警察使用后果的不確定性。比如“足以、緊迫、危及、可能、可以”等詞過于籠統(tǒng)，從而導(dǎo)致警察尤其是經(jīng)驗不夠豐富的年輕警察瞬間很難做出判斷;二是個別規(guī)定較難把握。第九條第五、七款中“緊迫危險”一詞，只知其意，難以瞬間判明或判斷。第九款“聚眾械斗、暴亂等嚴重破壞社會治安秩序，用其它方法不能制止的”，同樣令人瞬間難以判斷，事后難以評估。第十三款中對“兇殺”的理解同樣存在歧義，從字面理解應(yīng)為行兇殺人，是特指殺人，還是包括故意傷害，尚不明確;三是警械和武器的使用界限不明確。第七條第六款和第九條第十款關(guān)于“襲擊”與“暴力襲擊”的程度如何界定?暴力范圍太廣，太籠統(tǒng)，不夠具體;四是武器使用的具體程序沒有做出具體規(guī)定，只是做了原則性規(guī)定，這就使得警察在很多情況下無法對是否可以使用武器做出明確的判斷，比如使用時機、射擊的具體部位和傷害程度等。

需要特別指出的是，基層警察還提出了一些《條例》中未涉及的常見問題，如鳴槍傷人、無關(guān)人員不服從警察的命令、“飛車搶奪”、特殊人群(如殘疾、醉酒、艾滋病、吸毒以及乞討人員等)、被盤查對象不服從口頭警告有襲警嫌疑的、犯罪分子雖然被控制卻口頭叫囂、侮辱、威脅警察且不聽從勸告的等等，諸類問題難以在《條例》中找到很好的解釋。

(二)在管理使用武器中存在的問題。目前，基層公安機關(guān)在管理使用槍支中普遍存在“集中保管”的問題:有70%的人對此表示難以適應(yīng)實戰(zhàn)需要，一旦緊急用槍，民警無法及時取得槍支。主要原因有二:一是基層單位領(lǐng)導(dǎo)怕民警用槍，在心理上嚴重限制了民警用槍的積極性和主動性;二是片面理解“集中保管”的有關(guān)規(guī)定，機械、教條的執(zhí)行公務(wù)用槍集中保管制度，將基層一線單位的槍支全部或絕大部分集中到區(qū) (縣)局機關(guān)統(tǒng)一保管，形成了事實上的“刀槍入庫”，以“封存”代替“管理”的現(xiàn)象;三是槍支管理方式不適應(yīng)一線需要。公安機關(guān)的槍支保管要求實行雙人雙鎖保管，領(lǐng)取槍支必須兩人同時到場。否則，一旦緊急需要用槍，民警往往無法及時取出武器，甚至貽誤戰(zhàn)機。

(三)害怕承擔(dān)開槍帶來的后果。在執(zhí)法過程中，出于對自身和執(zhí)法工作的需要，超過83%的受試者對佩帶并使用武器表現(xiàn)出了有備無患的愿望，卻又害怕因使用帶來的責(zé)任和風(fēng)險。一是在警察的權(quán)限中，使用武器是一種最為極端和嚴厲的強制手段。拋開使用武器的行為合法與否，開槍本身就存在誤傷、誤殺的可能性，引發(fā)的社會后果往往超出對受害人造成的傷害，此類受追究的案例不在少數(shù)。二是復(fù)雜的調(diào)查程序同樣令民警對武器使用心生怵意。普遍反映內(nèi)部制約警察的因素太多，無論使用武器對與錯，難免要應(yīng)付一大堆來自各級的調(diào)查。三是動輒媒體大肆報道并引發(fā)網(wǎng)民熱議，加劇了警民之間固有矛盾的升溫，增加了警察對武器使用的心理壓力。［1］

(四)對警察開槍權(quán)保護力度不夠。關(guān)于警察在使用武器過程中的權(quán)益問題，難以用問卷調(diào)查的方式體現(xiàn)出來。從座談的結(jié)果看，普遍認為現(xiàn)行《條例》對警察使用武器的規(guī)定比較模糊，對警察權(quán)益保護性不強。主要體現(xiàn)在三個層面:首先是《條例》的性質(zhì)屬于行政法規(guī)，警察依照行政法規(guī)行使致命性強制力，違反了法律保留的基本要求和《立法法》的精神;其次是《條例》中有些條款已經(jīng)難以與當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境相適應(yīng)，不利于警察在某些特定情景下使用武器執(zhí)行警務(wù)活動;第三是現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范中只規(guī)定義務(wù)和責(zé)任，沒有充分考慮“武器使用”的現(xiàn)實困境和警察自身權(quán)益問題。比如警察在執(zhí)行任務(wù)中的防衛(wèi)權(quán)等同于普通公民的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)，這對于警察職業(yè)來講顯然是不公正的。畢竟“武器使用”是在一種客觀環(huán)境極其復(fù)雜、危險和多變的情景下發(fā)生的，即便處于精度射擊訓(xùn)練的狀態(tài)下也會出現(xiàn)脫靶的可能。然而，司法實踐中卻普遍關(guān)注使用武器防衛(wèi)的時機、情節(jié)和損害程度，“不作為”和“使用武器不當(dāng)”均承擔(dān)法律責(zé)任。

(五)缺乏“武器使用”的必備基礎(chǔ)?！拔淦魇褂谩笔且豁椧筝^高的警務(wù)技能，不僅要掌握必備的射擊技能，還要熟知相關(guān)法條的內(nèi)涵與外延，才能準確判斷使用武器的時機?！豆矙C關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》第十六條明確規(guī)定，對配備、使用槍支的人民警察必須進行專門培訓(xùn)考核，并對培訓(xùn)計劃、理論考核和實彈射擊數(shù)量提出了相應(yīng)要求。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有55%的人能夠熟練使用武器，但實彈訓(xùn)練的機會極少;40%的人反映“雖經(jīng)培訓(xùn)，但不專業(yè)”;30%的人反映培訓(xùn)內(nèi)容偏重技能，與法條脫鉤。需要特別指出的是:僅有31%的人表示對《條例》等法規(guī)內(nèi)容比較清楚，60%的人表示對法規(guī)內(nèi)容的理解似是而非。統(tǒng)計分析結(jié)果表明:由于工作繁忙和重視程度不夠，基層公安機關(guān)和培訓(xùn)部門難以提供專業(yè)、系統(tǒng)和長期的專業(yè)技能訓(xùn)練。對法條的生疏也就成為多數(shù)基層警察用槍不當(dāng)或畏懼用槍的主要原因之一。

三、對策研究

通過調(diào)查統(tǒng)計分析表明，幾乎98%的受試者能夠?qū)ξ淦魇褂贸种斏鲬B(tài)度，并無濫用武器的故意，甚者不惜獻出自己寶貴的生命，體現(xiàn)出了較高的警察職業(yè)素質(zhì)。遺憾的是社會變遷引發(fā)了許多新情況和新問題，相形之下《條例》中某些條款難以與之相適應(yīng)，對此應(yīng)當(dāng)就以下幾個方面的問題進行完善:

(一)明確“武器使用”的定義與范圍。一是武器與警械的界定有待明確?！稐l例》第三條規(guī)定“武器是指人民警察按照規(guī)定裝備的槍支、彈藥等致命性警用武器”。但隨著公安裝備的發(fā)展，9mm轉(zhuǎn)輪手槍橡皮彈和18.4mm防暴槍等已經(jīng)裝備公安機關(guān)，兩者分別在5米和30米范圍內(nèi)完全可以致人傷亡，兩者雖同屬驅(qū)逐性、制服性用途，但是又具有一定的致命性，在使用時適用警械還是武器尚不明確;二是“武器使用”的外延有待明確?！稐l例》僅對“武器使用”做了部分規(guī)定，對于使用的外延卻被立法所遺忘?！笆褂谩睉?yīng)是廣義上的概念，除“開槍射擊”以外，還包括射擊前的拔槍、舉槍等環(huán)節(jié)，《條例》中卻沒有關(guān)于拔槍、舉槍的條件和程序規(guī)定。而實踐中，大多數(shù)濫用槍支的行為都是因為隨意拔槍、舉槍引發(fā)的。若不對此加以明確，就無法指導(dǎo)警察規(guī)范的使用武器。在這方面，香港警察有拔槍、據(jù)槍的事后報告制度，值得借鑒。①“Police General Orders”Chapter 29，，http://www.police.gov.hk/ppp_en/11_useful_info/pgo.html

(二)應(yīng)明確“武器使用”的原則。我國憲法對保障公民的人身自由做出了保障性規(guī)定，這種理念反映在《條例》和一些地方不成文的做法中，普遍傾向于將“武器使用”界定在嚴重暴力犯罪范圍內(nèi)，使用武器帶有明確的懲罰性——打擊和震懾。以人質(zhì)劫持案為例，有的地市為了防止此類案件蔚然成風(fēng)，往往采取談不下就斷然擊斃。即便是《條例》第九條十款出于防衛(wèi)需要也不應(yīng)奪其性命，此類擊斃案例不在少數(shù)。顯然與我國憲法對尊重和保障公民的生命權(quán)且不能妄加殺戮的理念相背離。香港警察使用武器必須體現(xiàn)“最低武力使用原則”，美國警察也遵循“致死強制力”和“非致死強制力”的規(guī)定。作為一種最嚴厲的執(zhí)法手段，雖然英美法系與大陸法系存在差異，但對我國警察“武器使用”原則的確立具有一定的參考意義。

(三)“武器使用”情形有待進一步細化。具體到《條例》第三章有關(guān)“武器使用”的15種情景許可問題，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合我國警察“武器使用”的實際情況，適度增補使用武器的具體情形，盡量減少模糊性用詞，做出比較明確、適度的特定情形設(shè)定，提高警察在相應(yīng)情形下使用武器的可操作性和合法性。比如前面提到的“判明”問題，對判明的理解應(yīng)該是根據(jù)當(dāng)時的情況做出正常人應(yīng)該得出的判斷，而不是等同于客觀事實，這點在修訂中或立法時應(yīng)加以明確，并避免出現(xiàn)此類苛刻的用詞。在“判明”標準問題上，美國財政部在使用致命武力政策中的“合理確信”原則值得借鑒。②The Department of the Treasury，Uniform Policy on the Use of Force，Treasury Order No1105 － 12，section(4)(a)(1995)美國警察決定是否使用武器，取決于當(dāng)時的情景與所掌握的事實，而不是犯罪嫌疑人所犯罪行或不確定的猜測。這一判斷標準既避免了警察使用武器的隨意性和緊張狀態(tài)，也降低了武器使用的模糊性和不確定性。

(四)完善“武器使用”管理制度。一是針對領(lǐng)導(dǎo)限制武器使用的現(xiàn)象和民警懼槍心理，在立法中應(yīng)明確必須佩戴武器的情形，佩戴武器應(yīng)視為一線警察執(zhí)法的前提和保障。二是武器管理部門應(yīng)正確理解武器集中保管規(guī)定，簡化槍支領(lǐng)取程序，保障一線民警用槍急需。推行輪班用槍制度，從一定程度上保證民警執(zhí)勤執(zhí)法用槍的需要。三是嚴把“武器使用”培訓(xùn)關(guān)，注重法條、技能與案例相結(jié)合的培訓(xùn)原則，提高應(yīng)對危險情形的能力;四是立法中應(yīng)明確武器使用的主體條件，制定規(guī)范的用槍法律責(zé)任制度和武器使用監(jiān)督管理機制。

(五)完善“武器使用”的審查規(guī)定。 《條例》第十四條規(guī)定了警察違法使用武器的法律責(zé)任。對警察責(zé)任的認定主要是根據(jù)調(diào)查報告，沒有明確的采取客觀化、情景化的審查方式，沒有充分考慮當(dāng)時特殊的情境，如警察的自然狀態(tài)、警察和第三人對當(dāng)時危險性的切身感受等。為了避免調(diào)查對象變成審查對象，建議在修訂或立法中要明確考慮特殊情境這一變量，來認定武器使用的責(zé)任問題。

(六)明確“武器使用”是否合法的認定機構(gòu)及善后處理機制?！稐l例》第十二條只規(guī)定警察使用武器后由“當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)或者該人民警察所屬機關(guān)接到報告后，應(yīng)當(dāng)及時進行勘驗、調(diào)查，并及時通知當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院。”但對開槍是否合法應(yīng)由哪個部門進行認定并未明確，對公安機關(guān)和檢察院在調(diào)查中的角色分工也未進行明確。需要強調(diào)的是，《條例》未對“武器使用”的善后做詳細規(guī)定。比如，受傷后的犯罪分子所需醫(yī)療費通常由開槍民警所在單位承擔(dān)，由于未進行專門的財政預(yù)算，加大了單位的經(jīng)濟負擔(dān)。再如，“武器使用”后與媒體的溝通機制情況，涉及到開槍警察與其親屬的受保護問題，這一點美國相關(guān)法規(guī)有著比較詳細的規(guī)定。

(七)需要增補的其它情形。一是《條例》對該使用武器卻沒有使用及因管理原因沒有武器可使用，導(dǎo)致貽誤戰(zhàn)機，致使國家、集體財產(chǎn)和群眾生命財產(chǎn)安全蒙受重大損失的，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的懲罰規(guī)定;二是《條例》中規(guī)定武器使用對象是犯罪分子，針對“特殊群體”犯罪是否使用武器應(yīng)做出明確規(guī)定;三是對動物、猛獸出現(xiàn)傷人，對公共安全造成危害的，是否可以使用武器未做出明確規(guī)定，建議在修訂或立法中加以增補。

四、結(jié)語

“武器使用”既體現(xiàn)了人民警察的執(zhí)法權(quán)，也涉及到諸多法定義務(wù)和責(zé)任問題，完善的法律規(guī)定是保障警察合法使用武器的主要路徑。一是將《條例》并入《警察法》或出臺新的關(guān)于“武器使用”的具體法律規(guī)定，以增強警察武器使用權(quán)的保護，抑制其自由裁量權(quán)的濫用;二是依據(jù)近年來出現(xiàn)的新情況和新問題，對相關(guān)法規(guī)做出補充，尤其注重“武器使用”層面的立法完善;三是我國“武器使用”的立法完善與制訂應(yīng)充分考慮行為對象的表現(xiàn)，并結(jié)合戰(zhàn)術(shù)運用的需要，以增強“武器使用”的明確性、可操作性和可預(yù)測性。

［1］宮媛媛.用法律設(shè)定警察開槍權(quán)——專訪清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云 ［J］.現(xiàn)代世界警察，2008， (9):11.

［2］高文英.“警察使用槍支的若干法律思考”［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2009，(4):39.