文◎項(xiàng) 谷姜 偉

檢察建議：一種參與社會(huì)管理的軟法機(jī)制

文◎項(xiàng) 谷*姜 偉**

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，“軟法”是法治國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的新興手段。在憲法之下，硬法構(gòu)筑了法律體系的基本骨架，而各類軟法規(guī)范在國(guó)家管理、社會(huì)治理中各就各位，以不違反硬法規(guī)定的方式實(shí)行政治共同體的自律和社會(huì)共同體的自治。［1］檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，參與社會(huì)管理活動(dòng)的重要手段，在深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作中發(fā)揮著重要作用。由于檢察建議非法定、建議性和相對(duì)柔性的特征，成為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能和參與社會(huì)管理的重要軟法機(jī)制。

一、檢察建議的軟法機(jī)制特征

（一）檢察建議的非法定性、正式性和外部性

檢察建議是檢察工作的組成部分，但是并不是一種法定的權(quán)力。我國(guó)1954年人民檢察院組織法吸收蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)后，［2］在實(shí)踐中出現(xiàn)了建議書(shū)的監(jiān)督方式。1979年第二部《人民檢察院組織法》取消了一般監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，現(xiàn)行的檢察官法第33條雖然規(guī)定對(duì)提出效果好的檢察建議的檢察官予以獎(jiǎng)勵(lì)，但并不是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。雖然檢察建議缺少法律的剛性，但是同樣具有正式性和外部性。它是檢察機(jī)關(guān)的一種對(duì)外的檢察活動(dòng)，是以其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織為對(duì)象的外部法律文書(shū)，對(duì)被建議對(duì)象的權(quán)益會(huì)產(chǎn)生間接影響，如有時(shí)候會(huì)抄送被建議對(duì)象的上級(jí)機(jī)關(guān)或者主管機(jī)關(guān)。由于其外部性，也必然要求它具有一定的正式性。

（二）檢察建議的落實(shí)取決于建議機(jī)關(guān)和被建議單位的合意和協(xié)作

行政領(lǐng)域的軟法機(jī)制在社會(huì)管理中的顯著特征是減少行政處罰和強(qiáng)制，增加行政指導(dǎo)；減少行政指令，增加行政合同；減少單方?jīng)Q策，增加決策民主。檢察建議既非要求，也不是對(duì)具體事項(xiàng)的處斷，它與行政領(lǐng)域的軟法機(jī)制一樣，并不具有強(qiáng)制性和指令性，而是要依靠建議機(jī)關(guān)和被建議單位的合意與協(xié)作才能保證落實(shí)。

1954年《人民檢察院組織法》中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)，地方各級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時(shí)候，則采用“建議書(shū)”形式。對(duì)于情節(jié)尚不嚴(yán)重的違法行為，也采用“建議書(shū)”的形式。［3］檢察建議相對(duì)于檢察抗議就是一般監(jiān)督權(quán)的一種較為柔性行使方式。一般監(jiān)督權(quán)被取消后，檢察建議演化出兩種功能類型：社會(huì)綜合治理和法律監(jiān)督。1981年，中共中央提出對(duì)社會(huì)治安實(shí)行綜合治理的方針，要求采取綜合措施防止和減少犯罪的發(fā)生，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極開(kāi)展各種形式的綜合治理活動(dòng)，檢察建議是其中的一項(xiàng)重要措施。1998年8月3日，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)在 《關(guān)于成員單位參與綜合治理的職責(zé)任務(wù)的通知》中，將結(jié)合辦案“分析掌握各個(gè)時(shí)期、各個(gè)行業(yè)的職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪以及其他刑事犯罪特點(diǎn)，提出預(yù)防犯罪的建議；推動(dòng)有關(guān)部門(mén)建立規(guī)章制度，堵塞漏洞，完善防范機(jī)制”作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

另一方面，檢察建議的作用逐漸拓展至訴訟監(jiān)督之內(nèi)，作為法定監(jiān)督手段的補(bǔ)充被越來(lái)越多地運(yùn)用。檢察建議被作為抗訴手段的補(bǔ)充被使用。2001年2月最高人民檢察院 《關(guān)于刑事抗訴工作的若干意見(jiàn)》中規(guī)定：“人民法院審判活動(dòng)違反法定訴訟程序，但是未達(dá)到嚴(yán)重程度，不足以影響公正裁判，或者判決書(shū)、裁定書(shū)存在某些技術(shù)性差錯(cuò)，不影響案件實(shí)質(zhì)性結(jié)論的，一般不宜提出抗訴。必要時(shí)可以以檢察建議書(shū)等形式，要求人民法院糾正審判活動(dòng)中的違法情形，或者建議人民法院更正法律文書(shū)中的差錯(cuò)”。然而，檢察建議在實(shí)現(xiàn)以上兩種功能時(shí)都需要被建議機(jī)關(guān)、單位的協(xié)調(diào)配合，體現(xiàn)出了法律監(jiān)督職能柔性、指導(dǎo)和協(xié)商的一面。

（三）檢察機(jī)關(guān)是檢察建議規(guī)范的創(chuàng)制主體

檢察機(jī)關(guān)主要是通過(guò)內(nèi)部的自我管理和自我約束來(lái)規(guī)范檢察建議的運(yùn)用。2002年最高人民檢察院制定的《人民檢察院司法文書(shū)格式（樣本）》第158樣本中對(duì)檢察建議書(shū)的制作格式進(jìn)行了規(guī)范。2009年11月13日最高人民檢察院發(fā)布 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”）。

二、檢察建議作為軟法機(jī)制的實(shí)踐樣本

2007年至2010年，筆者所在單位共制發(fā)檢察建議57件。制發(fā)對(duì)象中司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)占49%，其他則包含事業(yè)單位和企業(yè)。有39件檢察建議得到制發(fā)對(duì)象的回復(fù)：認(rèn)同并整改的28件，占總數(shù)的52%，認(rèn)同未整改1件，提出異議10件，20件無(wú)回復(fù)。提出異議的主要為法院，針對(duì)生效裁判文書(shū)錯(cuò)誤的更正建議法院全部接受，但是對(duì)裁判的程序或者實(shí)體錯(cuò)誤提出的建議采納較少，無(wú)回復(fù)的主要是企業(yè)。

（一）充實(shí)訴訟監(jiān)督手段，規(guī)范司法行為，全面履行法律監(jiān)督職責(zé)

2010年2月 《上海檢察機(jī)關(guān)關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的若干規(guī)定》明確將檢察建議適用于訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，主要是針對(duì)偵查、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在偵查、庭審、刑罰執(zhí)行活動(dòng)中輕微違法或者不規(guī)范的行為。該院四年來(lái)制發(fā)此類檢察建議共21件，其中：7件系針對(duì)生效裁判文書(shū)錯(cuò)誤的更正建議（計(jì)算錯(cuò)誤、文字表述錯(cuò)誤和法條援引錯(cuò)誤），10件系針對(duì)生效判決的其他錯(cuò)誤，4件系針對(duì)公安機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中不規(guī)范行為的建議。

一是建議公安機(jī)關(guān)糾正偵查活動(dòng)中不規(guī)范、不到位的執(zhí)法行為。從偵查機(jī)關(guān)收集證據(jù)中發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)的不規(guī)范之處，歸納同類問(wèn)題，通過(guò)糾正不規(guī)范的偵查行為，開(kāi)展公訴引導(dǎo)偵查，加快同類案件的偵破速度，提高偵查取證質(zhì)量。如該院在辦理故意殺人案件中發(fā)現(xiàn)，公安派出所處置失蹤人員報(bào)案中存在的消極對(duì)待、重視不夠的問(wèn)題，提出過(guò)一系列建議。鑒于個(gè)別派出所不按照受理失蹤報(bào)案操作規(guī)程處理報(bào)案，登記失蹤報(bào)案后沒(méi)有后續(xù)查找線索，沒(méi)有控制失蹤人的手機(jī)和銀行卡使用情況延誤案件偵破的問(wèn)題，該院向其主管單位區(qū)公安分局提出檢察建議，要求處理相關(guān)責(zé)任人，并且對(duì)類似的失蹤報(bào)案進(jìn)行排查。該分局收到建議后非常重視，積極落實(shí)建議事項(xiàng)，對(duì)責(zé)任人予以處分，仔細(xì)排查同期的類似失蹤報(bào)案，發(fā)現(xiàn)了其他案件線索，破獲了另一起殺人案件。

二是建議法院規(guī)范審判程序和行為。法院在主持審判程序過(guò)程中，一些不規(guī)范行為雖然情節(jié)較輕，或沒(méi)有明顯影響當(dāng)事人訴訟權(quán)利，但是影響或損害了司法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的形象，不能成為訴訟監(jiān)督的空白，可以運(yùn)用檢察建議來(lái)彌補(bǔ)監(jiān)督的缺位。如該院在辦理的一起未成年人犯罪案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，某基層法院直接選定當(dāng)事人的姐姐作為合適的成年人參與訴訟，這種做法雖然對(duì)未成年被告人的訴訟權(quán)利無(wú)明顯不利，但是不符合本市《關(guān)于合適成年人參與刑事訴訟的規(guī)定》，該規(guī)定明確參與刑事訴訟的合適成年人，必須在審核批準(zhǔn)的合適成年人名冊(cè)中選擇產(chǎn)生。該院就此問(wèn)題向該法院制發(fā)檢察建議，該法院承認(rèn)了選定合適成年人做法不當(dāng)，并予以改正。

三是以檢察建議作為抗訴手段的補(bǔ)充。對(duì)一些確有錯(cuò)誤的判決，但是不宜抗訴或不必要抗訴的，可以采用檢察建議方式促使法院主動(dòng)糾正，既堅(jiān)持有錯(cuò)必糾又維護(hù)了司法權(quán)威。該院針對(duì)生效裁判文書(shū)中的文字錯(cuò)誤、計(jì)算錯(cuò)誤、法條序號(hào)錯(cuò)誤，提醒法院裁定糾正或者改判的檢察建議工作，已經(jīng)形成比較成熟的做法。由于法院審判任務(wù)逐年加重，此類錯(cuò)誤數(shù)量也相應(yīng)增加，法院對(duì)此類建議均予接受并糾正。如在一起離婚財(cái)產(chǎn)分割案件的判決書(shū)中，將丈夫的姓名與其父的姓名混淆，雖然是文字錯(cuò)誤卻對(duì)裁判文書(shū)的嚴(yán)肅性有很大損害，該院提出檢察建議后法院立即裁定糾正，避免消極影響發(fā)生。

（二）參與社會(huì)管理創(chuàng)新，規(guī)范行政行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高服務(wù)水平

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)大多數(shù)行政違法行為沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，行政執(zhí)法多年來(lái)一直游離于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視野之外。檢察機(jī)關(guān)可運(yùn)用檢察建議監(jiān)督、規(guī)范行政行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高社會(huì)管理水平。四年來(lái)，該院結(jié)合執(zhí)法辦案活動(dòng)實(shí)際，向行政機(jī)關(guān)提出改善和創(chuàng)新服務(wù)管理的檢察建議5件，均獲得制發(fā)對(duì)象的認(rèn)可。

一是建議行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中牢固樹(shù)立管理與服務(wù)并重的理念。新時(shí)期行政機(jī)關(guān)的社會(huì)管理必須貫徹以人為本、服務(wù)為先的理念，檢察機(jī)關(guān)不但要重視敦促行政機(jī)關(guān)履行管理職責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法，更要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)服務(wù)。如該院辦理了一系列單位走私進(jìn)口生物試劑案件，在這一類案件的審查中發(fā)現(xiàn)，部分科研單位將生物試劑偽報(bào)成化學(xué)試劑進(jìn)口，造成大量生物試劑不經(jīng)檢驗(yàn)檢疫即入境，存在巨大公共衛(wèi)生安全隱患。該院就此向上海市出入境檢驗(yàn)檢疫局發(fā)出檢察建議，建議中既提出對(duì)進(jìn)口單位加強(qiáng)資格審查，嚴(yán)格生物試劑經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入條件，有針對(duì)性地對(duì)冷藏運(yùn)輸?shù)摹盎瘜W(xué)試劑”加強(qiáng)查驗(yàn)力度，同時(shí)還提出對(duì)沒(méi)有危險(xiǎn)等級(jí)的生物試劑開(kāi)辟“綠色通道”，縮短通關(guān)查驗(yàn)時(shí)間，避免進(jìn)口企業(yè)為縮短審批周期故意偽報(bào)的情況發(fā)生。上海市出入境檢驗(yàn)檢疫局采納了建議，對(duì)溫度控制有較高要求的特殊物品縮短審批時(shí)間，對(duì)用于搶救的有關(guān)物品開(kāi)辟“綠色通道”，2011年2月又探索核銷試點(diǎn)工作，擴(kuò)大試點(diǎn)企業(yè)范圍，提高審批效率，為生物醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)進(jìn)口生物試劑提供便利。

二是建議行政機(jī)關(guān)糾正不規(guī)范的行政行為。行政機(jī)關(guān)在保存登記或者出具證明文件時(shí)不規(guī)范的行為常常會(huì)給審判中查明事實(shí)帶來(lái)困難，甚至導(dǎo)致當(dāng)事人合法利益的損失。因此，保存登記和出具證明文件是行政機(jī)關(guān)為公眾提供的一項(xiàng)重要服務(wù)。該院曾經(jīng)對(duì)登記機(jī)關(guān)出具證明文件不規(guī)范的問(wèn)題提出過(guò)2件檢察建議。一件針對(duì)某區(qū)婚姻登記機(jī)關(guān)，該登記機(jī)關(guān)對(duì)同一人的婚姻登記在不同的訴訟階段出具了數(shù)份證明文件，每一件記載的結(jié)婚時(shí)間都不相同，結(jié)婚時(shí)間直接關(guān)系到婚姻存續(xù)期間共同財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定，給民事糾紛的解決造成困難。另一件針對(duì)某區(qū)稅務(wù)局，該局對(duì)某企業(yè)的稅務(wù)登記情況也出具過(guò)數(shù)份證明文件，內(nèi)容互相矛盾，出具的主體既有該區(qū)稅務(wù)局又有其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。2件建議發(fā)出后，被建議機(jī)關(guān)均派人到該院告知整改情況，處理了責(zé)任人員，并且采取措施提高服務(wù)水平，保證類似情況不再發(fā)生。

三是建議行政機(jī)關(guān)全面履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)時(shí)的懈怠、疏忽，將給公共利益和安全帶來(lái)隱患，檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的履職漏洞應(yīng)當(dāng)及時(shí)以檢察建議形式提醒。如該院在辦理4起非法種植毒品原植物案中,發(fā)現(xiàn)本市郊區(qū)農(nóng)村有非法種植罌粟現(xiàn)象，遂向市委農(nóng)辦、市農(nóng)委發(fā)出檢察建議，市委農(nóng)辦、市農(nóng)委主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，就落實(shí)檢察建議作出批示。市委農(nóng)辦、市農(nóng)委會(huì)同市禁毒辦召開(kāi)專題會(huì)議，研究制定了農(nóng)村禁毒工作八項(xiàng)措施。

（三）關(guān)注民生熱點(diǎn)問(wèn)題，維護(hù)群眾利益，擴(kuò)大檢察建議的社會(huì)影響

四年來(lái)，該院制發(fā)有關(guān)民生問(wèn)題的檢察建議4件，內(nèi)容涉及校園安全、征地拆遷、住房保障等方面。這些檢察建議維護(hù)群眾利益，回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)，擴(kuò)大了檢察建議的社會(huì)影響。

一是運(yùn)用檢察建議維護(hù)校園安全。校園安全是社會(huì)治安管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)人民群眾的安全感關(guān)系重大，要由公安、教育主管部門(mén)、司法機(jī)關(guān)和學(xué)校自身的共同努力來(lái)保證。該院制發(fā)有關(guān)校園安全的檢察建議2件。如在辦理一起學(xué)生實(shí)施的、造成一死一傷的校園殺人案件中，承辦人發(fā)現(xiàn)學(xué)校在安全管理上存在漏洞。鑒于該案后果嚴(yán)重，并且關(guān)系到未成年人的教育和保護(hù)，該院承辦人與區(qū)院、區(qū)教育局的同志共同走訪案發(fā)學(xué)校以及區(qū)內(nèi)其他學(xué)校，做好管理問(wèn)題的調(diào)研。向當(dāng)?shù)亟逃鞴軝C(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，該院又會(huì)同區(qū)教育局及區(qū)內(nèi)多所學(xué)校負(fù)責(zé)人召開(kāi)座談會(huì)，就落實(shí)整改工作聽(tīng)取意見(jiàn)、出謀劃策。案件開(kāi)庭審理時(shí)邀請(qǐng)區(qū)內(nèi)學(xué)校校長(zhǎng)旁聽(tīng)，所發(fā)檢察建議效果明顯，區(qū)內(nèi)學(xué)校的安全管理狀況為之一新。

二是運(yùn)用檢察建議糾正拆遷征地中的不規(guī)范行為。足額、及時(shí)收取土地出讓金和征地補(bǔ)償費(fèi)是保護(hù)國(guó)家和農(nóng)民利益，防止出現(xiàn)囤地、炒地等不法行為的重要管理手段。該院在辦理一起民事申訴案件中發(fā)現(xiàn)，某區(qū)一地塊的出讓中存在行政管理缺位的問(wèn)題。在某房地產(chǎn)企業(yè)未足額繳納土地出讓金和征地補(bǔ)償費(fèi)的情況下，該區(qū)土地管理部門(mén)即核發(fā)土地使用權(quán)證，不但被征地農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法切實(shí)保障，而且給該房地產(chǎn)企業(yè)囤地、炒地提供了便利。該院建議敦促該土地管理部門(mén)按照《上海市實(shí)施〈土地管理法〉辦法》規(guī)定向該房地產(chǎn)企業(yè)足額收取土地出讓金和滯納金，對(duì)其它違法用地情況進(jìn)行調(diào)查，采取措施挽回國(guó)家利益損失，規(guī)范用地管理。

三是運(yùn)用檢察建議規(guī)范公有住房的分配管理。公有住房是國(guó)家房屋保障體系的組成部分，公有住房的分配管理關(guān)系到困難群眾的居住權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任促進(jìn)其公平、公開(kāi)、公正進(jìn)行。該院在辦理一起民事申訴案件中發(fā)現(xiàn)，某物業(yè)公司對(duì)公有住房購(gòu)房人資格未盡嚴(yán)格審核職責(zé)，致使不具備購(gòu)買(mǎi)公有住房資格的人取得了公有房屋的產(chǎn)權(quán)。該院一方面支持法院認(rèn)定該合同無(wú)效的判決，另一方面向該物業(yè)公司發(fā)出檢察建議書(shū)，要求該公司在公房出售工作中嚴(yán)格執(zhí)行上海市《關(guān)于出售公有住房的暫行辦法》和《關(guān)于出售公有住房的實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，完善內(nèi)部規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)和考核，查明原因，認(rèn)真整改。該物業(yè)公司采納了檢察建議提出的措施，就落實(shí)情況書(shū)面反饋該院。

（四）提高檢察建議質(zhì)量，加強(qiáng)基礎(chǔ)管理，多措并舉狠抓建議落實(shí)

檢察建議的生命力在于建議效果的落實(shí)。目前提升檢察建議的難點(diǎn)在于建議質(zhì)量有待提高，落實(shí)效果有待加強(qiáng)，促進(jìn)建議落實(shí)的溝通反饋機(jī)制不盡完善。該院在開(kāi)展檢察建議工作中，著力加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作，在提高檢察建議質(zhì)量和加強(qiáng)檢察建議效果落實(shí)方面做了一些有益嘗試。

一是進(jìn)一步統(tǒng)一檢察建議制發(fā)的形式和管理。2009年末至2010年初，高檢院和市院相繼制定《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》和《上海檢察機(jī)關(guān)關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的若干規(guī)定》，明確了檢察建議工作規(guī)范化的要求。該院按照兩個(gè)規(guī)定的要求，對(duì)檢察建議的制發(fā)嚴(yán)格實(shí)行“三級(jí)審批制”，由檢察長(zhǎng)簽發(fā)檢察建議書(shū)，將檢察建議制發(fā)要求和程序按照制作起訴書(shū)同等對(duì)待，不僅有效地保證了文書(shū)的質(zhì)量，而且更具權(quán)威性。加強(qiáng)檢察建議的基礎(chǔ)管理，改變民檢和刑檢部門(mén)的檢察建議書(shū)編號(hào)不統(tǒng)一，由各業(yè)務(wù)部門(mén)分散管理的做法，統(tǒng)一檢察建議書(shū)的文書(shū)編號(hào)和格式，保證每件檢察建議書(shū)都有明確的聯(lián)系人和抄送單位。按照市院規(guī)定由研究室對(duì)全院檢察建議書(shū)監(jiān)督管理，按季度對(duì)全院制發(fā)檢察建議情況制作分析報(bào)告。

二是加強(qiáng)對(duì)一類問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、分析及建議的力度。單純就個(gè)案提出的檢察建議很難有較大的社會(huì)影響和效果，因?yàn)閭€(gè)案中反映出來(lái)的問(wèn)題大多是個(gè)別、局部的，就此提出的建議內(nèi)容也難以觸及問(wèn)題的根本。而對(duì)一類問(wèn)題的檢察建議則是相對(duì)于個(gè)案檢察建議的提升，通過(guò)一類問(wèn)題的檢察建議不僅促使法律統(tǒng)一適用，還可以對(duì)類案背后的深層次原因研究分析，提出完善社會(huì)管理體制的檢察建議。如2009年該院辦理了多起外籍人士利用信用卡離線交易技術(shù)漏洞實(shí)施詐騙犯罪的案件。承辦人主動(dòng)學(xué)習(xí)、了解信用卡交易結(jié)算的技術(shù)原理，就此向VISA國(guó)際組織上海辦事處發(fā)出檢察建議，分析了利用信用卡離線交易功能實(shí)施詐騙的手段，指出信用卡離線交易存在的法律風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)漏洞，提出對(duì)虛擬信用卡真實(shí)性識(shí)別能力進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，加強(qiáng)離線交易商戶的培訓(xùn)管理等一系列專業(yè)化建議，并且將此建議抄送上海銀監(jiān)局和中國(guó)銀聯(lián)公司等相關(guān)單位。

三是多措并舉推進(jìn)檢察建議的落實(shí)。少數(shù)建議對(duì)象對(duì)檢察建議無(wú)動(dòng)于衷，不予回復(fù)，對(duì)此該院加強(qiáng)與相關(guān)機(jī)關(guān)、企業(yè)的合作，采取上下聯(lián)動(dòng)措施，推動(dòng)建議落實(shí)。如某區(qū)院曾向某中央直屬企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)就該企業(yè)增值稅發(fā)票管理方面的問(wèn)題發(fā)出檢察建議，但是未獲回復(fù)。該院在二審階段提高建議級(jí)別，向其上級(jí)部門(mén)再次發(fā)出檢察建議，最終得到了該企業(yè)的回復(fù)，告知了已采取的整改措施，并為未及時(shí)回復(fù)向檢察機(jī)關(guān)表示歉意。一些檢察建議的落實(shí)停留在“文來(lái)文往”的層次，雖然有回復(fù)并且認(rèn)同建議事項(xiàng)，但是是否真正解決問(wèn)題仍有疑問(wèn)。為了避免檢察建議的落實(shí)流于形式，該院不是“坐等回復(fù)”，而是主動(dòng)“走出去”推動(dòng)落實(shí)。如在該院制發(fā)的有關(guān)加強(qiáng)生物試劑進(jìn)口管理的檢察建議中，在收到上海市出入境檢驗(yàn)檢疫局的回復(fù)后，分管檢察長(zhǎng)與公訴部門(mén)負(fù)責(zé)人還對(duì)該局進(jìn)行回訪，了解落實(shí)情況，雙方共同商定在落實(shí)檢察建議中原有的加強(qiáng)監(jiān)管、改善服務(wù)的內(nèi)容以外，還將與海關(guān)、科教、衛(wèi)生、工商、環(huán)保等職能部門(mén)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同商討上海地區(qū)入出境特殊物品的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，從立項(xiàng)審批到最終使用進(jìn)行全方位的有效監(jiān)管，為上海生物產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持和保障。

結(jié)合以上的實(shí)踐情況，對(duì)如何發(fā)揮檢察建議作為軟法機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，深化檢察建議在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用，我們提出以下思考和建議：一是構(gòu)建檢察建議的協(xié)調(diào)保障機(jī)制；二是規(guī)范檢察建議的信息來(lái)源；三是加強(qiáng)檢察建議的基礎(chǔ)管理工作；四是提高檢察建議質(zhì)量。

注釋：

［1］參見(jiàn)劉卉：《軟法之問(wèn)：法治即硬法之治》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2011年7月14日。

［2］一般監(jiān)督權(quán)來(lái)源于蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)，它是指檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家名義對(duì)一切政權(quán)機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、其他組織以及私人行為是否合法、實(shí)施監(jiān)督，主要監(jiān)督方式是對(duì)違法的決議提起抗議。參見(jiàn)1923年《蘇俄法院組織條例》。

［3］王桂五：《王桂五論檢察》，中國(guó)檢察出版社2008年第1版，第199頁(yè)。

*上海市人民檢察院第一分院法律政策研究室主任［200052］

**上海市人民檢察院第一分院法律政策研究室［200052］