丁榮貴，鄒祖燁，劉興智

(1.山東大學管理學院，山東濟南250100;2.北京項目管理協(xié)會，北京100081;3.山東財經(jīng)大學工商管理學院，山東濟南250014)

“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”、“人才資源是第一資源”等觀念已經(jīng)得到廣泛的共識。然而，僅靠科學技術(shù)并不足以形成現(xiàn)實生產(chǎn)力，僅靠人才也不能形成發(fā)展資源，要使科學技術(shù)形成生產(chǎn)力、使人才成為第一資源，還需要有效的科技管理體系的保障和支持。就我國目前狀況來看，政府投資科技項目占有科技研發(fā)計劃的相當比重，要迅速形成具有國際競爭力的科技成果，迫切需要樹立政府投資科技項目治理的理念和建立有效的項目治理體系。

政府投資科技項目是以國家各級政府部門為主要出資方，以產(chǎn)生創(chuàng)新性科技成果為目的的研究、開發(fā)、應(yīng)用類項目。該類項目既包括對未知科技問題和領(lǐng)域的探索，也包括對已有科技知識的整理、鑒別和應(yīng)用。它是政府運用公共權(quán)力，直接配置社會科技資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為社會公眾提供公共科技產(chǎn)品和公共科技服務(wù)的重要手段。在增強國家科技競爭力的過程中，政府投資科技項目起著十分重要的引導(dǎo)作用和支撐作用。

近年來，我國持續(xù)加大了對科技項目的投入力度。但在科技投入大幅度增長的同時，科技產(chǎn)出水平卻仍然較低，創(chuàng)新水平距發(fā)達國家仍有較大差距，產(chǎn)生的專利雖在總量上有較大提高，但有效發(fā)明專利卻比例較低，不及發(fā)達國家有效發(fā)明專利的一半，專利的實際轉(zhuǎn)化率也還不到20%。特別是重大、重點科技項目，由于參與主體的多元性及參與者目標的多樣性而導(dǎo)致的合作動力與活性不足、風險較高、利益分配機制不完善、管理體制不健全、相關(guān)政策不完善等缺陷，造成了國家資金和人才資源的大量浪費［1］。

造成以上狀況的一個重要原因在于缺乏有效的政府投資科技項目治理體系?？蒲懈偁幜碜杂谝粋€個成功的科研項目，它們或者目標相關(guān)構(gòu)成項目組合(program)，或者資源相關(guān)構(gòu)成項目成組(portfolio)。造成這些項目失敗的原因很少由于科技本身的問題，大多在于組織和管理的問題。政府投資科技項目管理過程中并沒有真正建立起科學的項目管理，特別是項目治理機制，行政管理依然是我們目前科技管理的主要方式，甚至在局部地區(qū)是唯一方式。這種狀況亟待改變。需要形成政府科技項目主管部門、項目承擔單位、項目組、評薦專家、成果使用方等項目各利益相關(guān)方的有效聯(lián)動。這種聯(lián)動機制的建立不是傳統(tǒng)的以課題負責人為主的“項目管理”所能承擔的，它是一種科技項目治理體系［2］。

關(guān)于項目治理的研究才剛剛起步，這些理論、體系和方法的滯后，是快速提升我國科技競爭力的巨大障礙，也是科研管理亟待解決的問題。

一、政府投資科技項目中存在的問題

單純的探索性科研可以完全或主要依靠科研人員的自發(fā)行為，但面向競爭的科研離不開有效的組織和管理。然而，在政府投資科技項目的決策、執(zhí)行和成果管理過程中，科學管理的價值并沒有得到足夠的重視，“重科技、輕管理，重人才、輕組織，重立項、輕成果，重專家意見、輕專家責任”等問題依然比較普遍。

1.重科技、輕管理

目前，科技人員的價值和地位在我國得到前所未有的高度認可。如何提高國家的科技競爭地位，如何回答“錢學森之問”成為各級黨委、政府以及眾多科研機構(gòu)和企事業(yè)單位的熱點話題。大力引進科技人才、提高對他們的激勵程度、創(chuàng)造能夠使他們充分發(fā)揮聰明才智的軟硬件環(huán)境，成了通用的做法。幾十年前，梅貽琦先生提出的“大學非大樓之謂乃大師之謂”等論斷被再次廣為采納，“大師”成了科技界最熱的關(guān)鍵詞之一。

科技人才和管理體系是產(chǎn)生科技成果的兩個基本因素，這兩個要素不僅缺一不可，而且不能失衡。然而，在科技人才熱、大師熱的同時，科學管理的價值作用卻有意無意地被忽視了，杰出的科技人才被理所當然地認為具備先天的管理能力，政府投資科技項目的管理也理所當然地被作為“行政管理”而遭到人們的質(zhì)疑，“去行政化”成為科技界的流行語。

在我國政府投資科技項目的管理過程中，的確大量存在以行政管理代替科學管理的現(xiàn)象。但是，建立在行政權(quán)力基礎(chǔ)上的行政管理不能混同于依靠科學規(guī)律和針對科技人員特點的科研管理。在科研管理中的“去行政化”絕不等于在科研管理中要“去管理”。行政管理在政府投資科技項目管理方面的不足恰恰證明了加強有效科研管理的緊迫性。在我國現(xiàn)代科技史上，無論是“兩彈一星”還是“神州飛船”，這些重大科技項目的成功無不是杰出的科技人才和卓越的科研管理完美結(jié)合的體現(xiàn)。

科技人員與管理人員具有很多不同的特點，這些特點決定了二者相輔相成，他們需要共同承擔完成科研成果的責任。對科技人員來說，興趣是最好的驅(qū)動力;對管理人員來說，“應(yīng)該做的事”比“感興趣的事”更重要。對科技人員來說，探索科學真相、追求科學真理是科學研究的核心價值;對管理人員來說，得到科技成果，發(fā)揮科技成果對本國、本組織的價值是其工作的主要目標。對科技人員來說，其關(guān)注的是涉及自身的資源和環(huán)境，他們對“局部”負責;對管理人員來說，需要綜合平衡組織資源和環(huán)境，他們對“整體”負責。當然，這些區(qū)別并非絕對，但大體上反映出這兩類人員的不同，也可看出二者對科技項目成功均具有必要性。

2.重人才、輕組織

“領(lǐng)軍人物”對產(chǎn)生科技成果的巨大作用是毋庸置疑的，這也就是為什么杰出科技人才得到極度重視和全國大興延攬科技人才、爭奪科技人才熱潮的原因。

在現(xiàn)有的政府投資科技項目的項目規(guī)劃、立項申報和評審過程中，除選題的價值和依據(jù)、課題完成的技術(shù)路線、方法外，申請者的資歷、已取得的相關(guān)科技成果等是決定課題能否得到資助的重要依據(jù)。在評審申請人單位的組織保障措施、經(jīng)費使用監(jiān)管方式等方面走過場的情況較普遍。目前，對不能按計劃完成、成果質(zhì)量縮水、學術(shù)不端、費用濫用等問題缺乏明確的懲罰機制，特別是沒有形成對在立項申請書上簽字的各關(guān)聯(lián)承擔單位的問責制。這種缺失難以增強科技人才所在單位對科技成果提供組織保障的責任心和能力［3］。

由于沒有有效的組織保障，科技項目完成過程中的知識凝煉和復(fù)用性較弱，由課題負責人或少數(shù)課題組成員孤軍奮戰(zhàn)的情況較普遍［4］?？萍既藛T之間的協(xié)作遠大于組織之間的協(xié)作，致使重復(fù)立項、重復(fù)投資、大課題小型化和切割性等狀況的存在，原創(chuàng)新成果、可推廣性強的成果較少。這種狀況不僅難以產(chǎn)生理想的成果，也容易形成“作坊式”科研平臺，不能使資金資源和知識資源得到規(guī)?；瘧?yīng)用。

那種“招攬優(yōu)秀的科技人才，想方設(shè)法提高他們的積極性，然后就將得到科技成果的責任完全交給他們”的做法不是尊重人才，而是放棄和推卸了管理者的責任。這種做法不能有效和快速提高國家的科技競爭力，甚至既不能提高科技競爭力也很難發(fā)揮科技人才的作用和長期留住他們。正如科學管理的創(chuàng)始人泰勒在美國國會的證詞中所說:“我們大家都在招請現(xiàn)成的、能勝任的人——這是別人培養(yǎng)出來的。只有在我們充分認識到，我們的責任和良機是在培養(yǎng)和造就這些能勝任的人方面進行系統(tǒng)地協(xié)作，而不是去收羅人家培養(yǎng)出來的人時，我們才能走上提高全國性效果的途徑［5］”。

科技項目的完成需要管理、技術(shù)、資金、人才等多種資源要素投入，然而并非投入越大，產(chǎn)出就越大。如果不能對各種資源進行有效的組織，其結(jié)果只能是浪費納稅人的錢。政府投資科技項目的資源投入來自各利益相關(guān)方，只有通過項目治理，使相關(guān)方之間相互協(xié)作，建立起有效的資源組織機制，才能有效發(fā)揮資源的價值。

3.重立項、輕成果

在政府投資科技項目管理中，對立項過程的重視程度遠遠大于對成果驗收和成果轉(zhuǎn)化的重視程度。“項目到手萬事大吉”的現(xiàn)象時有發(fā)生，各單位為爭取項目時會群策群力，但項目到手后則遭受“冷處理”、在評職稱等方面有無項目比有無取得項目成果更重要的現(xiàn)象普遍存在［6］。在立項過程中科技人員的判斷和科技專家的意見左右了項目的價值，政府作為投資方反而只扮演了一個資金出納的角色，其作為業(yè)主的責任和作用沒有充分發(fā)揮，項目成果的真正價值也大多停留在實驗室和學術(shù)論文、學術(shù)評獎階段。

科研成果的價值是多方面的:對于研究人員而言，科研成果能滿足其成就感，提升其自身的價值，能幫助他們應(yīng)對單位的考核;對于科研承擔單位而言，科研成果能提升其行業(yè)排名;對于國家、社會而言，科研成果能提升國家科技競爭力，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展;對于學科發(fā)展而言，科研成果的推動作用也是不言而喻的。自由的科學探索并不苛求何時產(chǎn)生成果，不苛求成果何時得到應(yīng)用及產(chǎn)生何種價值，也不苛求資源投入和產(chǎn)出效益的比較，但是，對于面向競爭的科技項目來說，這些卻是十分重要的衡量項目是否成功的標準。我國目前的綜合實力決定了大部分的政府投資科技項目是面向競爭的項目，對成果的要求是不能忽視的。

4.重專家意見、輕專家責任

政府投資科技項目在立項決策和成果評價時十分重視專家的意見?？萍紝＜乙庖娡鶗诹㈨?、鑒定等過程中起著主導(dǎo)作用，但近年來由此引起的問題不斷出現(xiàn)，這與缺乏有效的“專家問責制”有關(guān)［7］。對專家的話語權(quán)缺乏問責制，專家選擇、評價和論證過程的組織不夠系統(tǒng)，容易導(dǎo)致少數(shù)專家行為不端，造成對科學作風的危害，也將對科技投入、科技成果的保障產(chǎn)生嚴重不良影響?？萍吉剟钍谴龠M科技進步有效的激勵手段，同樣，適當?shù)目萍继幜P也是促進科技進步有效的保障措施。

科技項目評審過程中的專家大多為科技專家，管理專家較少，甚至沒有。專家也是人，即使其取得了杰出的科技成果，也不能否認他們具有人格的缺點和知識的欠缺。由于行政管理對科技項目的不匹配性，容易產(chǎn)生以專家意見代替管理保障的缺陷，致使專家公信力下降，管理黑洞不能消除，項目風險加大。經(jīng)過專家論證可行的項目在實施過程中發(fā)現(xiàn)不可行、經(jīng)專家鑒定突出的科技成果被事實證明不成立，以及專家自身學術(shù)不端的現(xiàn)象時有發(fā)生。

科技競爭力形成的基礎(chǔ)在于與對手的比較優(yōu)勢。它需要比競爭對手更能抓住有價值的研究問題(包括更能發(fā)現(xiàn)有價值的研究問題，更能將研究問題變成研究項目等)、更能有效組織解決問題的資源(包括更能集聚人才，更能得到經(jīng)費、設(shè)備和設(shè)施等)、更能控制解決問題的過程(包括更有效解決問題，更可靠解決問題等)，以及更能發(fā)揮科研成果的價值(包括對研究人員的價值，對國家、社會、企業(yè)的價值，對學科技術(shù)的價值等)。要形成這些優(yōu)勢，需要在立項時就予以綜合考慮、設(shè)計和論證，僅僅依靠“尊重和信任科技人員”是不夠的，這些能力科研人員不可能完全具備、沒必要完全具備、也不應(yīng)該要求他們完全具備。離開有效的組織和管理，這些能力的形成將會是自發(fā)的、低效的或碰運氣的。

二、政府投資科技項目治理體系的構(gòu)建

項目管理和項目治理的區(qū)別類似于公司管理和公司治理的區(qū)別。公司管理研究的主要內(nèi)容是企業(yè)管理層與企業(yè)經(jīng)營和管理資源及活動之間的互動關(guān)系，而公司治理的研究內(nèi)容主要為公司所有者和公司管理層之間的互動關(guān)系。類似的，項目管理研究的主要內(nèi)容是項目經(jīng)理與項目資源和活動之間的互動關(guān)系，而項目治理研究的內(nèi)容是項目各利益相關(guān)方之間的互動關(guān)系。政府投資科技項目治理是指建立和維護政府投資科技項目各利益相關(guān)方之間治理角色關(guān)系的過程，該過程用以減低項目利益相關(guān)方對其治理角色的承擔風險，為項目負責人對項目資源和項目活動進行有效管理提供可靠的環(huán)境。

政府投資科技項目治理體系的主要內(nèi)容在于確定科技項目的規(guī)劃和價值定位(即確定正確的項目)、找到正確的人才(項目承擔單位、項目負責人和項目團隊成員)、為項目提供正確的環(huán)境(資金、設(shè)施、設(shè)備等硬環(huán)境，以及政策、制度等軟環(huán)境)、通過正確的過程、方法和工具(主要由項目組完成)以保障和監(jiān)督項目負責人將項目做正確(取得預(yù)期的直接科技成果和諸如知識、人才成長、技術(shù)平臺、成果推廣等間接成果)。這些工作超越了對項目的“管理”范疇而屬于對項目的“治理”范疇。它們大多不可能由項目負責人承擔，也不能由一個具體承擔項目的組織承擔，而需要包括政府主管部門在內(nèi)的各種利益相關(guān)方共同承擔。要使代表各種利益或目的的相關(guān)方能夠明確和承擔其對項目的責任，建立這些眾多項目相關(guān)方之間的規(guī)制關(guān)系(即治理角色)以監(jiān)督和保障這些責任能夠兌現(xiàn)，主要是治理層面的問題。

有效的項目治理體系至少需要回答以下問題:項目治理包含哪些角色責任?這些角色之間有何關(guān)聯(lián)關(guān)系?這些責任該由誰承擔?如何使他們能夠和必須承擔?如何知道他們正在或已經(jīng)承擔這些責任?這幾個基本問題的答案建立在基于全生命周期的流程、基于所有項目相關(guān)方的組織，和基于預(yù)警和驅(qū)動的績效管理這三者基礎(chǔ)之上。

1.基于科技項目全生命周期的流程

“將正確的事做正確”是管理的基本目的。成功的政府投資科技項目需要多個利益相關(guān)方共同承擔責任。然而，“共同承擔責任”的結(jié)果常常是沒有人承擔責任。為了解決這個矛盾，需要以流程來明晰有哪些需要承擔的角色責任，以及這些責任之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系和界面。

科技項目中存在許多不可預(yù)知的難題，在項目生命周期過程中有很多探索性的工作，這些工作帶來了多層樹狀或網(wǎng)狀的研究路徑。當項目出現(xiàn)問題或發(fā)生風險后，需要依靠流程來提高問題走查的效率和提高風險防范能力。政府投資科技項目管理過程中容易存在很多“管理黑箱”，如項目實施階段如何監(jiān)控項目狀態(tài)，如何使項目變更得到有效控制;結(jié)題驗收階段是否對管理經(jīng)驗教訓進行總結(jié)并形成知識積累;成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化階段如何對應(yīng)用情況進行有效跟蹤調(diào)查和總結(jié)等。要消除這些管理黑箱，需要細化項目活動并組成流程，使政府投資項目從規(guī)劃到成果應(yīng)用的全生命周期管理過程變得透明，只有這樣才能對項目進行更加有效的監(jiān)督和控制。

盡管每個政府投資科技項目具有特殊性，但是都具有統(tǒng)一的項目生命周期。政府投資科技項目的生命周期包括:立項階段(包括項目申請指南的編制及發(fā)布、申報、評審、審批、立項等環(huán)節(jié))、實施階段(包括執(zhí)行研究方案、評估、變更處理以及風險監(jiān)控等過程)、結(jié)題驗收階段(包括驗收準備、驗收審核、驗收評審、成果登記、內(nèi)部評價以及對該政府投資科技項目管理評價、知識管理等內(nèi)容)以及成果轉(zhuǎn)化階段(包括對成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況的跟蹤調(diào)查、總結(jié)等)。項目各生命周期階段的結(jié)束都有里程碑，每個階段就是兩個主要里程碑之間的時間跨度。在每個階段結(jié)束時需要進行評估，以確定是否實現(xiàn)了此階段的目標。良好的評估標志著項目可以順利進入下一階段。在每個項目生命周期階段內(nèi)部，存在一系列活動，為了保證工作的順利進行，需要設(shè)立若干子里程碑。在政府投資科技項目實施過程中，還需要建立基于里程碑、重大風險處置和變更的溝通和控制機制，這樣才能控制風險和落實責任。

科技項目涉及的眾多利益相關(guān)方在項目全生命周期過程中是動態(tài)變化的，他們隨著項目從一個階段進入下一個階段而進入或退出項目。即使在項目的同一個生命周期階段，各利益相關(guān)方之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系也是基于不同的項目活動而變化。通過對生命周期的定義，可使政府投資科技項目主管部門明確各利益相關(guān)方管理動態(tài)責任角色和應(yīng)采取的管理措施，從而更準確地對政府投資科技項目實施過程進行控制［8］。政府投資科技項目流程管理程度的高低是項目治理成熟度水平的重要標志。

2.基于所有項目利益相關(guān)方的組織

在確定了政府投資科技項目生命周期和相應(yīng)流程的基礎(chǔ)上，就能夠明確各個階段需要完成的治理活動，定義工作任務(wù)，落實利益相關(guān)方的責任，進而促進管理人員和科研人員的有效集成，促進我國政府投資科技項目管理由面向職能的管理向面向成果的管理轉(zhuǎn)換。

項目利益相關(guān)方之間的治理角色關(guān)系由一系列正式或非正式的契約關(guān)系構(gòu)成，在政府投資科技項目的生命周期過程中，項目治理角色之間的契約關(guān)系并不一定是一次約定的靜態(tài)契約，項目利益相關(guān)方會根據(jù)需要進入和退出項目，他們之間的契約關(guān)系是動態(tài)形成的。盡管項目各不相同，但均可以使用統(tǒng)一的過程來得到其治理關(guān)系，該過程可以由項目利益相關(guān)方的需求(Requirement)挖掘、治理角色(Role)劃分、角色風險(Risk)處置、治理關(guān)系(Relationship)建立這四個步驟迭代形成［9］。

①利益相關(guān)方需求的挖掘。對于政府投資科技項目而言，在項目周期的不同階段，很多責任是應(yīng)該由項目的利益相關(guān)方承擔而不是由科研項目負責人承擔的。如何識別這些利益相關(guān)方的需求應(yīng)是確定政府投資科技項目規(guī)制關(guān)系的起點。項目利益相關(guān)方之所以積極參與項目，是因為他們期望從項目中得到自己需要的價值。利益相關(guān)方對項目的期望包含多個方面，其中既有對項目成果特性的要求，又有對項目過程特性的要求，既有物質(zhì)方面的要求，又有感情等方面的要求。這些期望并不是都可以很容易地清晰定義，也不是都可以寫進正式契約里的。此外，不同項目利益相關(guān)方的需求之間可能會存在沖突，必須找到化解這些沖突的辦法才能在相關(guān)方之間達成共識。沒有徹底挖掘利益相關(guān)方對項目的需求，沒有處理好彼此需求之間的沖突是導(dǎo)致頻繁的項目變更、項目沖突，最終失控而使項目失敗的重要原因。

②利益相關(guān)方治理角色劃分。項目治理角色是指項目利益相關(guān)方因承擔項目治理任務(wù)而擔負的責任以及擁有的權(quán)利的組合。每個項目利益相關(guān)方對項目的需求都是通過別的利益相關(guān)方承擔相應(yīng)的責任才得以實現(xiàn)，項目利益相關(guān)方之間構(gòu)成了基于治理角色的社會網(wǎng)絡(luò)［10］，彼此之間既有需求又有責任。為了滿足一個相關(guān)方的需求，可能需要一個或幾個其他相關(guān)方來承擔不同的責任。利益相關(guān)方承擔的責任與其需求的滿足策略有關(guān)。在確定策略之后，需要建立起策略與其執(zhí)行者(責任主體)之間的映射關(guān)系，即治理角色關(guān)系。不同治理角色之間矛盾的化解是確定項目治理角色的前提。不同的科技項目會有不同種類的利益相關(guān)方，他們承擔的治理角色也各不相同。盡管如此，仍然可以根據(jù)政府科技項目主管部門和項目承擔單位等應(yīng)圍繞項目治理的利益相關(guān)方需求和項目關(guān)鍵成功因素，將治理角色統(tǒng)一劃分為“規(guī)劃”、“操作”、“維護”、“監(jiān)控”等四類基本治理角色，并構(gòu)造他們之間相應(yīng)的關(guān)聯(lián)責任矩陣［11］。“規(guī)劃”角色是指提出需求和實施方案的部門和人員，例如項目成果使用方、政府主管科技規(guī)劃部門等;“操作”角色是指項目活動的執(zhí)行部門和人員，例如課題負責人、課題組科技人員等;“維護”角色是指為項目提供資源、工具等的部門和人員，例如政府財政部門、科研人員所在的院、校、所等;“監(jiān)控”角色是指對項目管理、實施過程進行監(jiān)督、管理和評價的部門和人員，例如政府科研管理部門、評鑒專家、課題承擔單位的項目管理部門等。從以上角色分類可以看出，項目管理的主要責任人員僅為其中一部分，這也是為什么強調(diào)“治理”的重要原因。

③項目治理角色風險處置。同時，由于政府投資科技項目的參與者是多元化的，會有不同的價值訴求、發(fā)展策略、資源投入，在參與項目時會權(quán)衡多種機會損失，并不是所有的利益相關(guān)方都能順利履行治理責任。當利益相關(guān)方由于某些因素存在不能履行治理責任的可能性時，就存在角色風險，如何對治理角色的承擔風險進行有效管理是項目治理的關(guān)鍵。風險是指項目利益相關(guān)方產(chǎn)生不確定行為的可能性、影響程度及可管理程度。有兩類因素可以造成這種行為的發(fā)生:一類是與利益相關(guān)方個體相關(guān)的屬性風險，例如技術(shù)、資金、身體狀況等;另一類是與利益相關(guān)方角色之間關(guān)聯(lián)關(guān)系的結(jié)構(gòu)風險，例如利益相關(guān)方在治理角色網(wǎng)絡(luò)中的中心度、占據(jù)割點(cut-point)和結(jié)構(gòu)洞(structure hole)的可能性等。屬性風險和結(jié)構(gòu)風險的結(jié)合將造成項目利益相關(guān)方風險行為的發(fā)生。如何識別和監(jiān)控這些風險發(fā)生的觸發(fā)條件、如何建立相應(yīng)的處置方式，是項目治理角色風險管理的重要內(nèi)容，社會網(wǎng)絡(luò)分析等方法為解決這類問題提供了有效的工具［12］。

④項目治理關(guān)系的建立。項目治理角色之間的關(guān)系是一種基于社會網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制關(guān)系，這些關(guān)系可以通過正式契約(立項任務(wù)書、商業(yè)合同等)的方式建立，也可以通過非正式契約(如組織內(nèi)部的關(guān)聯(lián)計劃，團隊建設(shè)的心理契約和文化等)來建立。對政府投資科技項目而言，由于其創(chuàng)新性較強，實施過程的透明度和可控性相對而言要弱，因此風險較高。這些契約的風險不僅難以識別，也難以控制。如何建立項目治理角色之間的關(guān)聯(lián)聯(lián)系，使項目利益相關(guān)方之間真正形成一種可靠的價值聯(lián)盟，同時項目結(jié)束后還可以形成可復(fù)用的知識以有效地化解未來項目的風險是十分重要的。如何界定風險管理的角色以及確定風險管理角色的控制方法并為相關(guān)方接受是建立項目治理角色關(guān)系的重要內(nèi)容，它們與項目治理角色劃分結(jié)果一起構(gòu)成了項目治理方式，即項目治理結(jié)構(gòu)及其可靠性保證機制。

3.形成基于預(yù)防和驅(qū)動的績效管理

“你先告訴我你怎么考核我，我再決定我怎么做”是人們常見的心態(tài)，改變了評價方式就改變了一切，不改變評價方式就什么也改變不了。在確定政府投資科技項目治理體系的三部分內(nèi)容中，首先要明確治理活動的流程，在此基礎(chǔ)上明確各利益相關(guān)方的組織(治理角色關(guān)系)，最后以績效管理促進和保證這些角色去承擔和兌現(xiàn)他們的責任和承諾。換言之，績效管理是建立在前兩者完成的基礎(chǔ)上。然而，目前大量的做法是以績效管理代替了前兩者，更有甚至，以績效考核代替了績效管理。這些做法不僅不能起到績效管理應(yīng)有的作用，反而是事情變得更糟糕［13］。成果造假等學術(shù)不端現(xiàn)象很大程度上源于這個錯誤。

政府投資科技項目績效管理的實質(zhì)是在項目治理體系的運行過程中，組織、協(xié)調(diào)項目利益相關(guān)方之間的互動關(guān)系，建立項目運行的環(huán)境與氛圍，從而實現(xiàn)項目需求和提高利益相關(guān)方滿意度的管理過程。目前，大多數(shù)績效管理的理論和方法的重點集中于評價和激勵承擔項目工作的個體利益相關(guān)方。這種績效管理基于一些常見但并非正確的假設(shè):績效問題大多由項目承擔者的玩忽職守而造成;單個利益相關(guān)方的貢獻可以與系統(tǒng)的貢獻以及系統(tǒng)中其他利益相關(guān)方的貢獻區(qū)分開來等等?？冃Ч芾淼闹攸c是事前、事中評審和監(jiān)控，而不是事后評判。績效管理不能僅評價項目的科技特性，還要評價其管理特性。在政府投資科技項目管理實踐中，大多是績效管理屬于事后評判。這些或者以結(jié)果為重心，或者將焦點局限在人事評判方面的績效管理方法雖然可能有助于記錄運行結(jié)果和獎懲，但其評價結(jié)果并不能告訴項目利益相關(guān)方如何做才能提高績效。績效管理的主要目的在于減少項目運行系統(tǒng)存在的各種偏差而提高利益相關(guān)方的滿意度，因此，應(yīng)加強對項目運行過程的評審和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和化解項目運行系統(tǒng)存在的問題，以提高項目整體目標實現(xiàn)的可靠性。

有效的政府投資科技項目治理中的績效管理包括以下三個方面:

①績效管理體系包括工作評價、人才評價、人事評價三個評價對象子系統(tǒng)，它們構(gòu)成了較完整的評價體系。目前大量的關(guān)于成果的評價、以成敗論英雄的方式實際上將項目的管理過程當作了一個黑箱。項目結(jié)果無疑是重要的，但是，僅依據(jù)結(jié)果的評價不足以讓人們事先發(fā)現(xiàn)問題、不足以讓人們找到改進的地方，也不足以提高取得理想成果的可靠性。管理要走在問題的前面，工作評價的目的就是對項目流程、治理角色責任的落實狀況、項目風險處置和變更管理等進行實時的評估和反饋。人才評價的目的是在項目過程中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)人才的重要依據(jù)。具有才華的人并不一定能夠取得理想的項目成果，因而不能僅以成敗論英雄。優(yōu)秀的科技人才和管理人才具有不同的特點，需要針對這些特點進行評價標準和評價方法的設(shè)計。這類評價是基于一個周期的期初、期末狀況和未來需求的比較而開展的。人事評價是對利益相關(guān)方采取獎勵和處罰等激勵措施的依據(jù)，主要依據(jù)期初和期末的比較。這類方法很多，需要注意的是，人事評價是在期末進行的，但這個期末應(yīng)該基于項目里程碑階段，而不是像日常工作那樣基于日歷周期。目前在科技項目普遍采用按照年度、半年度進行評價的方法而不是按照項目里程碑的方法，不能體現(xiàn)項目特點，不利于控制風險，也不利于落實動態(tài)的項目利益相關(guān)方的責任。

②績效管理體系包括完整的P(計劃)-D(執(zhí)行)-C(檢查)-A(改進)過程子系統(tǒng)。評價是為達到目的而采取的手段，不能為評價而評價，也不僅為獎懲而評價。評價之前需要制定詳細的標準和計劃，而且要讓項目利益相關(guān)方知道、理解和接受這些計劃，以幫助他們預(yù)防項目問題、提前確定工作目標。評價完成后要將評價中發(fā)現(xiàn)的優(yōu)缺點反饋給相應(yīng)的利益相關(guān)方，以幫助他們改進和完善。在目前的政府投資科技項目評價過程中，評價成了走過場的現(xiàn)象時有發(fā)生，以結(jié)題報告、鑒定書等代替了評價和反饋的情況較為普遍，很少有面向改進的反饋。項目盡管是一次性的，但管理或承擔項目的政府部門、科研院所、企事業(yè)單位和科技人員卻是長期存在的，如何使一次性的項目對這些組織和參與項目的個人產(chǎn)生長期的、可復(fù)用的知識以幫助其未來在立項、執(zhí)行和成果評價時提高科學性和有效性，幫助其建立科技平臺，是目前政府投資科技項目治理和管理中亟須解決的又一問題。

③績效管理體系包括對利益相關(guān)方的培訓和訓練子系統(tǒng)。為了提高政府投資科技項目的成效，政府主管部門建立了專門的專家?guī)?，各承擔單位也很重視發(fā)揮專業(yè)人才的作用?？萍紝＜以谠u審項目、指導(dǎo)項目中不僅起著重要作用，也在某種程度上起著如果項目不成功的擋箭牌的作用。但是，與項目申報單位日益加強對項目申報人進行培訓相比，很少有政府項目主管部門和其他組織對這些評價專家進行如何評價的培訓。大多數(shù)情況是信任專家們對評價標準的理解能力。評價是一門專門的、可以通過訓練提高的能力?？萍寄芰驮u價能力有很大的關(guān)聯(lián)關(guān)系，但并不意味著具備專業(yè)技能的人就具備充分的評估項目關(guān)聯(lián)科技先進性和管理可靠性的能力。任何能夠予以立項的科技項目均需要有其創(chuàng)新性，評價專家根據(jù)個人的經(jīng)驗或直覺判斷的可靠性是有限的。評價專家的培訓不僅包含如何理解評價標準、如何給出評價結(jié)論，還包括如何撰寫有助于項目申報(承擔)人、單位完善和改進的評價報告等。沒有對專家的訓練，也就難以讓他們對評價后果承擔責任。

以上三部分有關(guān)政府投資科技項目的治理體系與現(xiàn)在政府主管部門和項目承擔單位采用的以行政管理為主線、以項目負責人和評鑒專家自主管理為輔助手段的治理體系有很大不同，要建立和實現(xiàn)這種項目治理體系具有很強的挑戰(zhàn)性。

三、實現(xiàn)政府投資科技項目治理體系的基礎(chǔ)

要建立和運行有效的政府投資科技項目治理體系，政府主管部門、項目承擔單位等利益相關(guān)方需要實現(xiàn)以下思想觀念和管理能力上的轉(zhuǎn)變:

1.由依賴于人才轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囉诎瞬诺南到y(tǒng)

“以人為本”是科學發(fā)展觀的核心，該理念得到廣泛的認同。杰出的科技人才對科技項目的重要作用是不言而喻的。但是，“以人為本”最早的提出者管仲也曾經(jīng)指出:“規(guī)矩者，方圓之正也，雖有巧目利手，不如拙規(guī)矩之正方圓也。故巧者能生規(guī)矩，不能廢規(guī)矩而正方圓”［14］。對于科技項目來說，各利益相關(guān)方之間的規(guī)制關(guān)系，即對項目而承擔的治理角色關(guān)系，是由項目利益相關(guān)方制定的，但是，任何一個利益相關(guān)方個人或組織的努力都不能代替或起到這些規(guī)制關(guān)系的作用。正如泰勒在一百年前所說:“過去，人是第一位的，將來，體制必須是第一位的。這并不意味著不再需要偉大人物，恰恰相反，任何好體制的第一位目標必須是發(fā)掘第一流的人才，并在系統(tǒng)管理之下，使最佳人才能比以前更有把握和迅速地提升起來［15］?！?/p>

項目是一個系統(tǒng)，項目績效主要取決于其系統(tǒng)性以及該系統(tǒng)與項目利益相關(guān)方的互動。當人們不了解項目的運行系統(tǒng)時，會誤認為提高項目利益相關(guān)方的積極性、增強他們的敬業(yè)精神就等于改善整體的績效。但事實是，改變了系統(tǒng)，也就改變了利益相關(guān)方的行為，而改變了利益相關(guān)方的行為，卻未必能夠改變系統(tǒng)。人在系統(tǒng)中，不在系統(tǒng)外，任何杰出的人才也不能代替可靠的科學系統(tǒng)所帶來的可靠性和整體、長期的有效性。

2.由面向職能的部門管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦虺晒牧鞒坦芾?/h3>

行政管理的特點是基于職能的管理，它適合于常規(guī)的、日常性的事務(wù)性工作。與其他類型的項目一樣，科技項目是面向特定成果的獨特性任務(wù)，是通過組織臨時性資源而完成的創(chuàng)新性任務(wù)。僵化的、基于職能的部門管理不能適應(yīng)管理此類任務(wù)的需要，需要以流程管理來代替。在項目治理中，不會有人負責整個流程，也沒有人能夠承擔這樣的責任。在項目開始前，需要由所有相關(guān)方會討論、確定一個建立和遵循流程的原則，然后在流程的不同階段按照約定的原則扮演不同的角色。這些角色關(guān)系需要納入到項目合同和任務(wù)書中，應(yīng)該作為階段評審、計劃的依據(jù)。

流程管理有以下作用:讓參與項目從前期立項策劃到實施的所有人員都按照一致的可遵循的流程去處理;使每個項目在整個生命周期內(nèi)都處于政府和組織的監(jiān)督視野內(nèi);每個項目的來龍去脈都被相應(yīng)的文檔記錄在案，即使科技人員發(fā)生了變化，組織依然可以對該項目有相對完整、清晰的了解;在項目生命周期內(nèi)能對每個階段進行風險評估和審查等。多頭管理、聯(lián)合管理中遇到的問題在很大程度上是由于流程不清、不暢造成的。打破部門間的壁壘，提高運行效率和明晰責任關(guān)系需要確定面向成果的流程。當今社會，隨著價值觀的多元化和自然災(zāi)害的加劇，突發(fā)事件日益增多，政府要應(yīng)對這些變化，以流程來代替職能管理的情況會越來越普遍。

3.由相對穩(wěn)定的崗位管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬討B(tài)的角色管理

人們很難在一個時間段內(nèi)只投身于一個項目，多項目環(huán)境對各類組織來說十分普遍。在項目的生命周期中，很少有人會始終在項目中從事同樣的工作，項目利益相關(guān)方會根據(jù)其在項目流程中扮演的不同角色進入和退出項目。對我國來說，杰出人才在很長時間內(nèi)依然是稀缺資源，杰出人才的流動是不可避免的，也是必須的。如何在多項目環(huán)境下最大限度地發(fā)揮這些人才的作用，必須能夠使其實現(xiàn)動態(tài)調(diào)度。不僅杰出的科技人才如此，從政府部門到項目承擔單位的管理人員和其他支持人員也是如此。

按角色管理對管理人員，特別是對政府主管部門的工作人員來說具有很大的挑戰(zhàn)性。他們需要在不同的項目中、在同一個項目的不同生命周期內(nèi)、在同一個生命周內(nèi)的同一個流程中扮演不同的角色，需要徹底打破“官本位”和其他“本位”。為實現(xiàn)按角色調(diào)度和管理，需要建立適合項目治理角色的能力基準，并建立相應(yīng)的薪酬、評價和調(diào)度機制，需要有基于構(gòu)件的知識管理機制。這些均是目前政府行政管理過程中面臨的新問題。

4.由屬于利益相關(guān)方個體的經(jīng)驗轉(zhuǎn)變?yōu)閷儆诮M織的可復(fù)用的知識

科技項目，特別是重大科技項目的利益相關(guān)方來自各種不同的組織，有不同的文化和專業(yè)背景，沒有長期合作的基礎(chǔ)，這些都構(gòu)成了團隊中知識管理的障礙和約束。要最大限度發(fā)揮稀缺人才的價值，需要做到“來得了、干得好、走得掉”這樣的動態(tài)調(diào)度。要做到這幾點，知識管理就十分重要。只有當政府和項目承擔單位具備了知識提取、復(fù)用和整合能力，具備了將項目拆分成構(gòu)件(包括流程、活動、角色、工具、文檔、模型等)［16］的能力才能迅速提高角色轉(zhuǎn)化和建設(shè)共享性技術(shù)平臺的效率和可靠性。

在中國傳統(tǒng)中，經(jīng)驗得到普遍的尊重?？粗厝藗兊某晒?jīng)歷，也就是“大師”受到如此推崇的原因。經(jīng)驗固然寶貴，但只有將其形成可復(fù)用的知識和科技平臺才可能減少對杰出科技人才的過度依賴，才能夠減少重復(fù)投入和問題重復(fù)發(fā)生。項目是一次性的，但政府項目主管部門和承擔單位不能只將其作為一次性工作來對待。挖掘一流人才的經(jīng)驗，將其提煉為屬于組織的知識，才能夠使二流人才迅速成長起來，也才能夠減少項目風險，才能使未來的科技項目“站在巨人的肩膀上”。

在以上四種轉(zhuǎn)變中，系統(tǒng)觀念是總綱，知識管理是基礎(chǔ)，而流程管理和角色管理是形成有效項目治理體系的支撐。

四、結(jié)束語

政府對其投資科技項目的管理職能主要在于項目治理。項目治理是建立項目利益相關(guān)方對項目的治理角色關(guān)系的過程，該過程用于降低項目治理角色的承擔風險，從而為科技人才實現(xiàn)項目目標、使利益相關(guān)方滿意提供可靠的軟硬件環(huán)境。抓好項目治理，才能避免政府官員和國有資產(chǎn)受到項目的傷害，才能使科技人才能夠集中精力于他們擅長的事，才能快速、可靠地出好科技成果，也才能快出人才、出好人才。

為了快速、科學提高我國科技競爭力，政府投資科技項目治理是值得理論界和實踐界關(guān)注的重要課題。本文對政府投資科技項目治理存在的問題、原因及治理對策進行了研究，為解決當前政府投資科技項目治理問題提供了新的視角和解決思路。政府投資科技項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要將項目治理的思想充分應(yīng)用于政府投資科技項目中，至少還需在以下三個方面開展進一步的研究:

其一，加強對政府投資科技項目治理的評價研究。政府投資科技項目治理體系的構(gòu)建是一個持續(xù)改進的過程，需要建立專門的科技項目治理狀況評價體系，定期對政府投資科技項目的治理狀況進行評估，總結(jié)其中的優(yōu)點并提出推廣性措施建議，分析其中的缺點并提出完善建議，使政府投資科技項目管理形成PDCA的管理閉環(huán)，為政府投資科技項目治理體系的構(gòu)建和不斷完善提供支持。

其二，加強項目利益相關(guān)方信用體系研究。要使政府投資項目各利益相關(guān)方齊心協(xié)力，共同致力于項目的成功，需要在項目規(guī)劃立項、成果驗收、項目管理和項目治理評價的基礎(chǔ)上建立各項目利益相關(guān)方的信用體系，以期為未來判斷這些利益相關(guān)方能否承擔科技項目以及需要做何種改進提供依據(jù)。通過這些評價，可以不斷積累知識、發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)人才，促進項目成果的可靠實現(xiàn)、推廣使用，才能使政府投資科技項目成為出成果、出知識、出人才的平臺。

其三，加強對項目治理信息工具的研究。政府投資科研項目種類繁多，且各具特點。為了消除項目治理和管理中的各種“黑箱”，消除“藏在細節(jié)中的魔鬼”，便于知識的總結(jié)、提煉和復(fù)用，實現(xiàn)實時風險預(yù)警和問題走查，必須依靠有效的信息工具。目前的項目管理信息工具尚不能滿足這些需求，需要大力研究和開發(fā)。

尊重知識、尊重人才必須成為一種文化，但僅有尊重遠遠不夠，借著“尊重”的幌子將提升國家科技競爭力的壓力完全推給科技人員的做法更要不得。為提高我國科技競爭力，加強政府投資科技項目治理研究不僅緊迫，而且任重道遠。

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