■瞿理銅

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；2.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，長沙 410006）

1 問題的提出

隨著人類工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進，大量溫室氣體排放導(dǎo)致全球氣候變暖。2003年，英國率先在全世界提出發(fā)展低碳經(jīng)濟，隨后低碳經(jīng)濟作為一種重要的經(jīng)濟形態(tài)受到全世界廣泛的關(guān)注。低碳經(jīng)濟的主要特征是“低能耗、低排放、低污染”，是實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的經(jīng)濟發(fā)展模式。對于我國而言，發(fā)展低碳經(jīng)濟是完成國家“十二五”節(jié)能減排指標(biāo)的根本要求，是我國積極承擔(dān)全球環(huán)境保護責(zé)任的重要體現(xiàn)，是摒棄以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集約的發(fā)展模式的現(xiàn)實途徑，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護雙贏的必然選擇。土地作為一種稀缺的資源和重要的生產(chǎn)要素，是參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要工具。發(fā)展低碳經(jīng)濟，離不開土地利用調(diào)控這一重要手段。低碳土地利用方式是以資源節(jié)約和環(huán)境友好為目標(biāo)，通過控制土地供應(yīng)總量、優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新土地儲備和供應(yīng)方式、有效利用地價杠桿等手段，促進經(jīng)濟發(fā)展低能耗、低排放和低污染，實現(xiàn)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。

2 低碳經(jīng)濟視角下土地利用調(diào)控的重大意義

2.1 有利于有效控制溫室氣體排放

從大氣二氧化碳排放來源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒導(dǎo)致大氣中二氧化碳含量增加的又一要素。從碳排放的分類來看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的碳排放、土地利用類型保持產(chǎn)生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過制定政策有效開發(fā)、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關(guān)研究表明，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)減少碳排放的潛力約為常規(guī)低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。

2.2 有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

目前，我國三次產(chǎn)業(yè)中，工業(yè)的比重偏高，服務(wù)業(yè)比重偏低，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，又以“高碳”的重化工業(yè)為主，比例達70%左右。我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進階段，大規(guī)模的建設(shè)需要鋼材、水泥等原材料的供應(yīng)，這些“高碳”產(chǎn)業(yè)是我國當(dāng)前經(jīng)濟增長的帶動產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計地推進重化工業(yè)的發(fā)展，我國的資源支撐不了，環(huán)境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國“十二五”規(guī)劃綱要指出要把加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。通過土地利用調(diào)控，制定不同產(chǎn)業(yè)的土地利用政策，積極鼓勵發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，逐步限制“高碳”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并引導(dǎo)“高碳”產(chǎn)業(yè)退出，減少單位GDP的資源消耗量和環(huán)境代價，是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要突破口。

2.3 有利于全面推進“兩型社會”建設(shè)

建設(shè)兩型社會是緩解我國資源環(huán)境壓力、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。黨的十七屆五中全會指出: “堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點”。建設(shè)“兩型社會”不能就事論事，要從整體、全局出發(fā)，從制度層面分析資源環(huán)境問題的根源，按照節(jié)約資源和保護環(huán)境的要求全面創(chuàng)新社會制度，通過在全社會建立嚴(yán)格的節(jié)約資源和保護環(huán)境的制度，從而真正建立“兩型社會”，從根本上解決人類面臨的資源環(huán)境問題。土地作為一項重要的基礎(chǔ)性資源，是不可再生資源，節(jié)約土地資源是節(jié)約型社會的重點和關(guān)鍵。因此，創(chuàng)新土地利用方式，構(gòu)建低碳土地利用體制機制，解決經(jīng)濟建設(shè)和資源環(huán)境的體制性矛盾，為“兩型社會”建設(shè)提供體制機制保障。

3 低碳經(jīng)濟視角下土地利用調(diào)控的基本思路

3.1 創(chuàng)新土地儲備和供應(yīng)方式，逐步回收“高碳”項目用地

土地儲備是地方政府依照《土地管理法》等法律法規(guī)，在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，通過收回、收購、征收等方式取得土地，并對所取得的土地進行儲存或前期開發(fā)整理，再向社會各類主體提供建設(shè)用地的行為。政府在促使發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的過程中，可以創(chuàng)新土地儲備方式，逐步回收高碳項目用地，以供應(yīng)低碳項目。具體來說主要是通過制定促進低碳發(fā)展的土地儲備政策，如對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有土地利用情況進行調(diào)查和分類統(tǒng)計，區(qū)分高碳用地和低碳用地，運用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項目，依據(jù)低碳土地儲備政策接收其項目用地，逐步回收高碳項目用地，以供應(yīng)土地一級市場，供應(yīng)低碳項目。

為低碳項目創(chuàng)新土地供應(yīng)方式。針對當(dāng)前部分地方政府出于政績及可支配資金的最大化的考慮，傾向于對不同用途的土地采取不同的出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業(yè)用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區(qū)帶來的GDP、稅收、就業(yè)等政績利益和長期收益。為此，不惜采取各種優(yōu)惠政策，包括壓低地價，甚至零地價以至負(fù)地價，以達到招商引資的目的。為此，2007年國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文，要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)?！钡珜τ诘吞籍a(chǎn)業(yè)項目用地，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目，除了一般的招標(biāo)、拍賣、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過協(xié)議出讓的方式出讓土地。

3.2 充分發(fā)揮地價杠桿作用，支持低碳經(jīng)濟項目

土地價格是土地價值和權(quán)益的具體表現(xiàn)，是土地市場的核心。利用地價杠桿影響土地市場宏觀調(diào)控是土地利用調(diào)控的重要經(jīng)濟手段。一直以來，我國的宏觀調(diào)控總是“重管制、輕引導(dǎo)”，大量的行政手段成為宏觀調(diào)控的主導(dǎo)，不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，要改變傳統(tǒng)的依靠行政手段調(diào)控經(jīng)濟的做法，充分發(fā)揮地價杠桿的調(diào)控作用，制定項目地價差異化政策，積極支持低碳經(jīng)濟項目，給予低碳經(jīng)濟項目一定的優(yōu)惠。具體來說，可以從以下幾個方面入手：一是低碳項目若在一級市場獲取土地使用權(quán)，政府可以在價格上給予一定的優(yōu)惠，減免部分土地出讓金，免除獲得土地使用權(quán)過程中的一切行政事業(yè)性收費；二是低碳項目若在二級市場轉(zhuǎn)讓獲得土地使用權(quán)，政府可以在轉(zhuǎn)讓稅費方面給予優(yōu)惠，如減免土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的契稅、印花稅等；三是制定政策引導(dǎo)金融機構(gòu)在土地信貸、土地抵押等方面給予低碳項目支持，設(shè)立低碳產(chǎn)業(yè)項目貸款風(fēng)險補償基金，對于低碳經(jīng)濟項目給予優(yōu)先發(fā)放貸款、提供一定的利息補貼等方面的優(yōu)惠。

3.3 控制高碳產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地總量

差異化的土地供應(yīng)政策可以對市場需求產(chǎn)生抑制或刺激作用，可以有效引導(dǎo)投資方向和投資強度，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，從而對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響，對經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生積極作用[1]。同等規(guī)?；蚩偭拷?jīng)濟，處于同樣的技術(shù)水平，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，碳排放量就可能相去甚遠(yuǎn)[2]。從土地供應(yīng)上來看，低碳土地利用方式主要是在用地審批過程中嚴(yán)格限制高碳經(jīng)濟建設(shè)用地總量的供應(yīng)，與此同時，在供地過程中給予低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目用地上的支持。具體到操作環(huán)節(jié)，土地供應(yīng)參與低碳經(jīng)濟建設(shè)主要是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃這兩個手段來進行調(diào)控，在制定土地利用總體規(guī)劃過程中可以為低碳產(chǎn)業(yè)項目在總量和布局上進行安排，并用規(guī)劃圖件和相關(guān)調(diào)控指標(biāo)的形式來表現(xiàn)，上收規(guī)劃調(diào)整審批權(quán)，嚴(yán)禁隨意調(diào)整已經(jīng)通過的土地利用總體規(guī)劃，提高規(guī)劃的嚴(yán)肅性。通過土地利用年度計劃，確定各地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)項目的年度用地，嚴(yán)格限制新批準(zhǔn)高碳項目，限制向高碳項目供地，以此來調(diào)節(jié)高碳經(jīng)濟與低碳經(jīng)濟的用地總量、結(jié)構(gòu)和速度，以降低高碳經(jīng)濟的用地比重，促進低碳經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

3.4 及時優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)

不同土地利用類型，其碳排放量不一樣。根據(jù)國土資源部對我國各土地利用類型綜合碳排放量的測算，農(nóng)地和林地是重要的碳匯。其中農(nóng)地的碳排放強度為0.37噸碳/公頃，林地的碳吸納強度為0.49噸碳/公頃。建設(shè)用地是碳排放的主要來源，其碳排放總量和強度均為最高，達到55.8噸碳/公頃，是其他用地類型碳的幾十甚至上百倍。從建設(shè)用地內(nèi)部碳排放強度來看，工礦用地碳排放強度最大，為196噸碳/公頃；交通用地次之，為43.7噸碳/公頃；城鄉(xiāng)商住用地碳排放強度最小，為8.3噸碳/公頃[3]。因此，構(gòu)建低碳土地利用方式，發(fā)展低碳經(jīng)濟，要注重及時優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個方面來實施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設(shè)用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設(shè)用地總量；加強區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地集約節(jié)約管理，做好開發(fā)區(qū)建設(shè)用地集約節(jié)約利用評價，提高建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平；倡導(dǎo)農(nóng)地施用有機肥以及秸稈還田，減少農(nóng)業(yè)碳排放；構(gòu)建土地生態(tài)補償機制。

3.5 改革官員考核與政府土地利用績效評估體系，增加土地供應(yīng)的碳排放指標(biāo)考核

我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、社會的和諧穩(wěn)定等重大責(zé)任，在很大程度上是落在地方官員和地方政府身上，落在地方官員和地方政府如何貫徹落實中央的各項方針政策之上。上級對地方政府官員和地方政府的考核與評估，對于落實中央有關(guān)政策具有重要的影響。為適應(yīng)低碳經(jīng)濟發(fā)展需要，要改革官員考核與政府土地利用績效評估體系，形成發(fā)展低碳經(jīng)濟的倒逼機制。在制定官員年度考核和政府土地利用績效評估體系中增加碳排放指標(biāo)或綠色GDP等指標(biāo)，全面評價區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地碳排放狀況、招商引資過程中低碳項目比重和高碳項目用地退出情況，并把地方官員考核結(jié)果作為其評優(yōu)評先、職務(wù)晉級的重要依據(jù)，地方政府土地利用績效評估的結(jié)果作為地方政府用地審批的一項重要依據(jù)。

[1]申寶剛,汪應(yīng)宏.對土地政策參與宏觀調(diào)控的幾點認(rèn)識［J］.國土資源科技管理,2006(6)：29-31.

[2]莊貴陽.中國低碳經(jīng)濟發(fā)展的途徑與潛力分析[J].太平洋學(xué)報,2005(11)：86-87.

[3]黃賢金，等.低碳排放：土地利用調(diào)控新課題[EB/OL].[2012-05-31].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200912/t20091225_130977.htm，2009-12-25.