■ 程利偉

（國(guó)土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100045）

溫家寶總理在視察國(guó)土資源部時(shí)指出：“主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段管理資源，統(tǒng)籌用好中央地質(zhì)勘查基金，用好資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)等礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，加大投入力度，為地質(zhì)找礦工作提供良好的發(fā)展環(huán)境”?？偫淼倪@一精辟論述為我們轉(zhuǎn)變政府職能，抉擇地勘基金的管理體制和運(yùn)行機(jī)制指明了方向，也為地勘基金參與礦產(chǎn)資源宏觀管理，特別是在實(shí)施《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要》中發(fā)揮其應(yīng)有的作用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 總理講話是對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的具體要求

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家宏觀調(diào)控通常使用經(jīng)濟(jì)、法律和行政三種手段。總理講話強(qiáng)調(diào)“主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段管理資源”而沒有提到行政手段，一是由于歷史的原因，我國(guó)經(jīng)濟(jì)脫胎于長(zhǎng)于行政管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，目前尚處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善階段，運(yùn)用行政手段管理資源早已駕輕就熟，而運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段管理資源還明顯不足；二是由于經(jīng)濟(jì)手段和法律手段是宏觀調(diào)控的主要手段，而行政手段則是宏觀調(diào)控的輔助手段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，宏觀調(diào)控中的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段將不斷得到強(qiáng)化，而行政手段則逐步趨向縮減。三是經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段三者的目標(biāo)、任務(wù)相同，既相互聯(lián)系、又相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的體系，應(yīng)該合理運(yùn)用、相輔相成，發(fā)揮宏觀調(diào)控手段的整體功能?？傊诋?dāng)前形勢(shì)下，強(qiáng)調(diào)“主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段管理資源”，是促進(jìn)“政府職能轉(zhuǎn)變要切實(shí)到位”的迫切要求。

2 各種宏觀調(diào)控手段有著本質(zhì)的區(qū)別

一是各種宏觀調(diào)控手段的含義不同。經(jīng)濟(jì)手段是國(guó)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策、計(jì)劃和措施，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)利益格局的調(diào)整而影響和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段；法律手段是國(guó)家通過制定和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段；行政手段則是國(guó)家通過行政機(jī)關(guān)，采取行政命令、指示、指標(biāo)、規(guī)定等行政措施來(lái)管理經(jīng)濟(jì)的手段。

二是各種宏觀調(diào)控手段的內(nèi)容不同。經(jīng)濟(jì)手段包括經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)措施。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃是由國(guó)家統(tǒng)一制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，是國(guó)家從宏觀上引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本依據(jù)；經(jīng)濟(jì)政策是指政府指導(dǎo)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一切規(guī)定和準(zhǔn)則，它包括財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等；經(jīng)濟(jì)措施是國(guó)家為促進(jìn)某些領(lǐng)域的發(fā)展而采取的各種調(diào)整、引導(dǎo)、刺激該領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，“國(guó)家設(shè)立地質(zhì)勘查基金”就是在資源管理領(lǐng)域里的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)措施。法律手段主要包括經(jīng)濟(jì)立法、經(jīng)濟(jì)執(zhí)法和法律監(jiān)督。行政手段包括行政命令、行政指標(biāo)、行政規(guī)章制度和條例。

三是各種宏觀調(diào)控手段的調(diào)控范圍不同。經(jīng)濟(jì)手段和法律手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；行政手段的運(yùn)用要控制在必要的范圍和限度內(nèi)。比如，在生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)一些不符合國(guó)家投資結(jié)構(gòu)政策和技術(shù)政策要求的產(chǎn)品要用行政手段加以干預(yù)；在社會(huì)分配領(lǐng)域要側(cè)重國(guó)民收入再分配，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；在交換領(lǐng)域，政府要運(yùn)用行政手段強(qiáng)制人們遵守市場(chǎng)規(guī)則，以保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；在消費(fèi)領(lǐng)域則著重調(diào)節(jié)社會(huì)消費(fèi)基金總額，如工資總額，社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力等，防止消費(fèi)基金增長(zhǎng)過快。

四是各種宏觀調(diào)控手段的特點(diǎn)不同。經(jīng)濟(jì)手段具有戰(zhàn)略性、宏觀性、導(dǎo)向性和間接性的特點(diǎn)。這表現(xiàn)在它確定的是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，總量調(diào)控、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力的布局，綜合運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，通過調(diào)整市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)影響和調(diào)節(jié)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。法律手段對(duì)經(jīng)濟(jì)主體具有普遍的約束力和嚴(yán)格的強(qiáng)制性，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)具有相對(duì)的穩(wěn)定性和明確的規(guī)定性。行政手段具有直接、快速和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，它的作用方向是自上而下的，呈垂直型。它通過行政系統(tǒng)上下級(jí)隸屬關(guān)系的強(qiáng)制力量來(lái)進(jìn)行。在嚴(yán)重通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等非常時(shí)期，間接的經(jīng)濟(jì)手段難以產(chǎn)生快速?gòu)?qiáng)烈的效應(yīng)，此時(shí)動(dòng)用嚴(yán)厲的行政手段往往能夠立竿見影。

五是各種宏觀調(diào)控手段的執(zhí)行主體不同。執(zhí)行經(jīng)濟(jì)手段的主體有立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；執(zhí)行法律手段的主體有立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；而行政機(jī)關(guān)則是執(zhí)行行政手段的唯一機(jī)關(guān)。

3 地勘基金是管理礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)手段

長(zhǎng)期以來(lái)，一些業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)習(xí)慣于將地勘基金等同于財(cái)政專項(xiàng)，無(wú)論是在思維上還是在實(shí)踐上都把中央地勘基金與各種地質(zhì)找礦財(cái)政專項(xiàng)相混淆，這種認(rèn)識(shí)與溫總理的講話精神存在較大距離。

地勘專項(xiàng)是由國(guó)家財(cái)政出資驅(qū)動(dòng)的“行政手段”。專項(xiàng)資金一般是指由國(guó)家財(cái)政安排的用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金。地勘專項(xiàng)則是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，由國(guó)家財(cái)政安排的用于實(shí)施某類地質(zhì)勘查項(xiàng)目的資金，如地質(zhì)大調(diào)查專項(xiàng)、危機(jī)礦山找礦專項(xiàng)、地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)、礦產(chǎn)資源綜合利用專項(xiàng)、礦山環(huán)境治理專項(xiàng)等。其主要特征有二：一是按照政府意圖，通過行政程序設(shè)定項(xiàng)目；二是資金源于國(guó)家財(cái)政撥款，一般為補(bǔ)貼性質(zhì)。國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)支持方向明確、目標(biāo)具體、管理行政化。而地勘基金則是按照資源形勢(shì)立項(xiàng)，以市場(chǎng)方式運(yùn)作，通過調(diào)整各相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系、引導(dǎo)社會(huì)投資取向?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的宏觀目標(biāo)，具備顯著的“經(jīng)濟(jì)手段”特征。地勘專項(xiàng)與地勘基金的區(qū)別在于支持項(xiàng)目的既定與待定，運(yùn)行方式的補(bǔ)貼與參股，調(diào)控目標(biāo)的具體與宏觀，實(shí)現(xiàn)路徑的行政指令與利益導(dǎo)向。

4 用好中央地質(zhì)勘查基金的關(guān)鍵在統(tǒng)籌

中央地勘基金在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快對(duì)礦產(chǎn)資源需求日益旺盛的形勢(shì)下應(yīng)運(yùn)而生。中央地勘基金作為管理礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)手段，其管理工作涉及宏觀資源形勢(shì)和微觀資源管理的方方面面。結(jié)合地勘基金創(chuàng)立以來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，筆者以為貫徹和落實(shí)溫家寶總理講話精神，進(jìn)一步提高中央地勘基金管理水平至少要做到以下五個(gè)統(tǒng)籌：

一是國(guó)內(nèi)國(guó)外“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”的統(tǒng)籌。礦產(chǎn)資源在地球上分布十分不均勻。就一國(guó)而言，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求與本國(guó)的資源稟賦相比較必然余缺并存，全球化配置資源是解決本國(guó)資源供需矛盾的必然出路。地勘基金在制定投資方向和策略時(shí)，要從我國(guó)的資源形勢(shì)出發(fā)，按照“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”的戰(zhàn)略，揚(yáng)長(zhǎng)避短，以余補(bǔ)缺；保護(hù)優(yōu)勢(shì)，主攻劣勢(shì)；在立足國(guó)內(nèi)上下功夫。

二是資源勘查周期與市場(chǎng)即時(shí)需求的統(tǒng)籌。地質(zhì)找礦的長(zhǎng)周期性是地質(zhì)工作的基本規(guī)律之一。一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到開展預(yù)查、普查、詳查、勘探，再到礦山建設(shè)、采礦、選礦、冶煉、出成品，少則七八年，多則十四五年。找礦立項(xiàng)一般應(yīng)遵循礦產(chǎn)資源需求趨勢(shì)的原則，但實(shí)際工作中往往受到市場(chǎng)即時(shí)需求信息的干擾，從而容易造成找礦成果與即時(shí)需求的錯(cuò)位；因此精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和堅(jiān)守趨勢(shì)是基金投向的基本原則。

三是國(guó)家意志和地方意識(shí)的統(tǒng)籌。國(guó)家與地方是整體與局部、宏觀與微觀的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中，二者既有統(tǒng)一也有矛盾。中央地勘基金與省級(jí)地勘基金的關(guān)系與之相對(duì)應(yīng)，應(yīng)本著求大同存小異的原則開展兩級(jí)基金協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，在確?；鸲ㄎ灰恢?、政策統(tǒng)一的前提下，實(shí)現(xiàn)投向互補(bǔ)、形成找礦合力。

四是公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的統(tǒng)籌。公益性地質(zhì)工作是商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的前提和基礎(chǔ)，如果前者缺位或不到位，后者就無(wú)法順利進(jìn)行。在我國(guó)目前地質(zhì)勘查資本市場(chǎng)不健全的形勢(shì)下，地勘基金作為二者之間的銜接環(huán)節(jié)，既肩負(fù)著化解勘查風(fēng)險(xiǎn)的重任，又是重要的商業(yè)性礦產(chǎn)勘查融資的渠道，完成使命，公益性地質(zhì)工作是基礎(chǔ)，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查是載體，二者的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是前提。

五是行政手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的統(tǒng)籌。溫家寶總理將中央地勘基金與資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)并列為管理資源的經(jīng)濟(jì)手段。其中，資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)是由法律驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)控的空間大、顯效相對(duì)遲緩；而地勘基金則是由行政驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)控的目標(biāo)更加具體，是更為便捷、易操作、見效快的經(jīng)濟(jì)手段。地勘基金作為礦產(chǎn)資源管理的經(jīng)濟(jì)手段，在實(shí)際運(yùn)行中，必須與礦產(chǎn)資源管理法律手段相協(xié)調(diào)，在礦產(chǎn)資源法律框架下運(yùn)行；必須與礦產(chǎn)資源管理行政手段相統(tǒng)籌，嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)勘查準(zhǔn)入、許可等相關(guān)制度。

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