諸培新，劉玥汐

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京210095）

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)自20世紀(jì)90年代開(kāi)始在中國(guó)出現(xiàn)。21世紀(jì)初，在國(guó)土資源部試點(diǎn)指導(dǎo)下，全國(guó)各地先后出臺(tái)了一系列的地方性的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理政策[1]。然而，由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多被限制在存量的村鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的范圍內(nèi)，比例相對(duì)較高的農(nóng)村宅基地和公共設(shè)施用地等則被排除在流轉(zhuǎn)范圍之外，因此可供流轉(zhuǎn)的土地面積相對(duì)較少。此外，由于受集體建設(shè)用地權(quán)利與國(guó)有建設(shè)土地不平等，以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制等影響，實(shí)踐中傳統(tǒng)意義上的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)案例很少。與此相反的是，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，各地以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、萬(wàn)頃良田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治等項(xiàng)目為依托，以整村拆遷復(fù)墾、農(nóng)民集中居住為載體進(jìn)行的流轉(zhuǎn)則成了全國(guó)各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要實(shí)踐并成為流轉(zhuǎn)的新趨勢(shì)。與傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)相比，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)既有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變化，也有建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的重新布局、集聚以及在用地性質(zhì)、方向和使用者之間的重新配置。因而對(duì)被拆遷農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)增值收益的分享面臨更多的利益主體和更為復(fù)雜的利益關(guān)系，土地權(quán)益的保障面臨新的挑戰(zhàn)。同時(shí)作為一種探索性實(shí)踐，各地在如何保障農(nóng)民的土地權(quán)益方面缺乏權(quán)威的、上位的法規(guī)作指導(dǎo)，使得農(nóng)民在這種政府項(xiàng)目框架下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中分享土地增值收益的機(jī)制和結(jié)果都出現(xiàn)較大差異。為此，本研究擬以江蘇省南通市某鎮(zhèn)的“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”為例，剖析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配關(guān)系與分配機(jī)制，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與不足，探求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民分享土地增值收益的路徑與實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1 江蘇省南通市某鎮(zhèn)萬(wàn)頃良田建設(shè)工程概況

自2008年以來(lái)，江蘇省大力推進(jìn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”，基本的做法是將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的村莊整體搬遷，將農(nóng)村居民集中到鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以上多層或高層住宅居住。除永久保留少數(shù)具有特色的村莊外，一般純農(nóng)業(yè)性的村莊都將逐漸集中到城鎮(zhèn)去，實(shí)現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、耕地向集團(tuán)組織集中。項(xiàng)目區(qū)規(guī)模一般在300 hm2以上，涉及兩個(gè)以上的行政村[2]。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采取以“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目為依托，以政府為主導(dǎo)的方式推進(jìn)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的村莊整體搬遷復(fù)墾，將農(nóng)民集中到新建的公寓小區(qū)居住，政府將拆舊建新節(jié)省下的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，用于城鎮(zhèn)化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與重新布局。

南通市某鎮(zhèn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”于2008年10月開(kāi)始啟動(dòng)。項(xiàng)目工程區(qū)總面積1484.81 hm2，涉及5個(gè)行政村，分為兩片（長(zhǎng)青沙片和東北片）兩期實(shí)施。通過(guò)拆舊區(qū)復(fù)墾的形式，新增農(nóng)用地281.83 hm2，新增農(nóng)用地面積形成等量的建設(shè)用地指標(biāo)，該指標(biāo)由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排使用，其中安排農(nóng)民建新安置區(qū)79.89 hm2，其余201.94 hm2為留用區(qū)，全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)，土地利用方向主要為工業(yè)用地和商業(yè)用地。

2 項(xiàng)目區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配分析

該鎮(zhèn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”的實(shí)施，在空間上形成了集體建設(shè)用地的重新布局和流轉(zhuǎn)。原先分散的農(nóng)民居住區(qū)被復(fù)墾，農(nóng)民被集中到兩個(gè)農(nóng)民居住區(qū)，結(jié)余的土地通過(guò)指標(biāo)的形式被置換用于城鎮(zhèn)建設(shè)。在此過(guò)程中，農(nóng)民讓渡出宅基地，通過(guò)拆遷補(bǔ)償與低價(jià)購(gòu)置的方式換購(gòu)到2—3套不等的公寓式住宅。鎮(zhèn)政府通過(guò)為農(nóng)民建設(shè)集中居住區(qū)置換到農(nóng)民的宅基地，將宅基地復(fù)墾后形成建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)或縣市范圍內(nèi)出讓獲得相應(yīng)的土地收益。縣（市）及以上政府在此過(guò)程中沒(méi)有直接參與土地增值收益的分配，但是能獲得區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的土地資源支撐。

2.1 土地流轉(zhuǎn)中鎮(zhèn)政府的成本分析

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，鎮(zhèn)政府要承擔(dān)的直接成本包括兩個(gè)方面：一是支付被拆遷農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償款，二是對(duì)建新區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套，獲得的收益主要是留用區(qū)201.94 hm2土地的公開(kāi)出讓收益。根據(jù)對(duì)項(xiàng)目區(qū)的調(diào)查，項(xiàng)目區(qū)需拆遷的總建筑面積約1297377 m2，拆遷戶(hù)3800戶(hù)，共14967人，其中農(nóng)業(yè)人口13063人。項(xiàng)目區(qū)拆遷統(tǒng)一采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，政府按照房屋重置價(jià)支付農(nóng)戶(hù)拆遷補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照皋政辦發(fā)《如皋市房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估技術(shù)規(guī)范及其他補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)》標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，主房的拆遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為平房450元/m2，樓房1050元/m2，搬遷獎(jiǎng)勵(lì)與過(guò)渡費(fèi)為每戶(hù)4500元。經(jīng)測(cè)算拆遷總費(fèi)用74246.91萬(wàn)元。

對(duì)于被拆遷農(nóng)戶(hù)的安置方案采用統(tǒng)拆自購(gòu)的模式。先由政府出資建設(shè)后，以略低于建設(shè)成本價(jià)格銷(xiāo)售給動(dòng)遷戶(hù)，安置標(biāo)準(zhǔn)基本按照建筑面積“拆一還一”的原則進(jìn)行。對(duì)自愿進(jìn)城購(gòu)房的農(nóng)戶(hù)，政府提供就業(yè)優(yōu)惠以及購(gòu)房契稅、營(yíng)業(yè)稅等的優(yōu)惠。鎮(zhèn)政府對(duì)不需要統(tǒng)一進(jìn)行安置的給予每戶(hù)4500元作為放棄宅基地獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)踐中幾乎全部選擇政府統(tǒng)一安置。按照這個(gè)模式，政府需要承擔(dān)的成本就是安置區(qū)的拆遷補(bǔ)償費(fèi)和安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)。在該鎮(zhèn)的項(xiàng)目中，建新安置區(qū)涉及拆遷戶(hù)294戶(hù)，其中樓房196戶(hù)，平房98戶(hù)?？偨ㄖ娣e52959.36 m2，拆遷補(bǔ)償費(fèi)用為4607.46萬(wàn)元。安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)為7065.10萬(wàn)元。安置區(qū)拆遷與配套建設(shè)總費(fèi)用為11672.56萬(wàn)元。整個(gè)工程拆遷費(fèi)和安置區(qū)建設(shè)費(fèi)共計(jì)85915.27萬(wàn)元。此外，留用區(qū)用于工商業(yè)的規(guī)模為201.94 hm2，需要支付征地成本為7718.69萬(wàn)元。鎮(zhèn)政府累計(jì)需要承擔(dān)的各項(xiàng)成本為93633.96萬(wàn)元。

2.2 土地流轉(zhuǎn)中鎮(zhèn)政府的收益分析

項(xiàng)目區(qū)鎮(zhèn)政府的收益主要來(lái)源于新增建設(shè)用地出讓收益。根據(jù)南通市土地掛牌出讓案例和國(guó)家工業(yè)用地最低出讓價(jià)政策，該鎮(zhèn)工業(yè)用地土地出讓金平均交易價(jià)為240元/m2，商業(yè)用地土地出讓金平均交易價(jià)為850元/m2。該項(xiàng)目中規(guī)劃留用區(qū)域規(guī)模為201.94 hm2，初步估算可籌集土地出讓金97296.10萬(wàn)元（其中工業(yè)用地面積為121.89 hm2，出讓價(jià)值29253.6萬(wàn)元，商業(yè)用地面積為80.05 hm2，市值68024.5萬(wàn)元）。項(xiàng)目總收益扣除成本后，鎮(zhèn)政府通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)可獲得凈收益為3657.94萬(wàn)元。

此外，根據(jù)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”的相關(guān)政策，鎮(zhèn)政府可以獲得省、市、縣3級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)用地綜合整治以及村莊土地復(fù)墾的資金支持，該筆費(fèi)用基本能平衡土地整治的支出。鎮(zhèn)政府通過(guò)土地整治可以獲得農(nóng)田整治面積3%左右的新增耕地面積折抵而成的建設(shè)用地指標(biāo)，在項(xiàng)目中該指標(biāo)值為40.17 hm2，通過(guò)出讓可以獲得一筆可觀的土地收益，但該收益不是直接來(lái)自集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，而是來(lái)自耕地總量平衡后折抵建設(shè)用地指標(biāo)。

2.3 土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)的成本收益分析

對(duì)于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，最直接的成本是原先農(nóng)村宅基地及其房屋的失去、相應(yīng)的庭院種養(yǎng)殖收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相應(yīng)的收益是用拆遷補(bǔ)償款購(gòu)置到集中安置區(qū)內(nèi)的公寓套房，實(shí)現(xiàn)住宅資產(chǎn)價(jià)值的顯化，在初始總量上基本等于鎮(zhèn)政府的成本支出。

據(jù)調(diào)查，在此項(xiàng)目集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，戶(hù)均獲得的房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)與獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)約22.5萬(wàn)元，可以用于購(gòu)買(mǎi)集中的安置房2—3套。由于拆舊區(qū)農(nóng)民的住宅建筑面積一般較大，戶(hù)均約為340 m2，按照被拆除面積“拆一還一”以及人均不低于40 m2的安置政策，農(nóng)民每戶(hù)可以在安置區(qū)以平均920元/m2的優(yōu)惠價(jià)購(gòu)得到2—3套住宅，少量超出部分按成本價(jià)（1500元/m2）收取。拆遷補(bǔ)償款與購(gòu)房款相抵后，農(nóng)民一般需要再投入2－3萬(wàn)元才能購(gòu)得集中安置房，農(nóng)戶(hù)取得的房屋為集體土地所有權(quán)，需要補(bǔ)交土地出讓金等項(xiàng)費(fèi)用后才能轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)上市進(jìn)行交易。該鎮(zhèn)房屋市場(chǎng)交易價(jià)目前約2000元/m2。目前，已經(jīng)入住安置區(qū)的農(nóng)戶(hù)基本上將自住后剩余的一套對(duì)外出租，能獲得每月800—1000元不等的房屋租金收入。在萬(wàn)頃良田建設(shè)中，與宅基地拆遷置換相伴隨的是農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)民通過(guò)承包地流轉(zhuǎn)能獲得每畝800—1000元不等的農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)以及原有的國(guó)家種糧補(bǔ)貼約每畝200元。如果農(nóng)民選擇以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社會(huì)保障，農(nóng)民可以享受到與被征地農(nóng)民相同的基本生活保障。此外，被拆遷農(nóng)戶(hù)還能享受與被征地農(nóng)民同等的勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)、安置、子女就學(xué)等方面的優(yōu)惠政策。

3 結(jié)論與討論

以“有效集聚潛在資源、有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”為目標(biāo)的“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”的實(shí)施，無(wú)疑有利于促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地資源、農(nóng)村耕地資源從零星分散轉(zhuǎn)向空間集聚，進(jìn)而推動(dòng)各類(lèi)生產(chǎn)要素在一定區(qū)域內(nèi)流動(dòng)集聚、集中配置和規(guī)?；⒓s化利用，最終產(chǎn)生相應(yīng)的集聚效益[2]。項(xiàng)目中農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，為農(nóng)民長(zhǎng)期分享城市化進(jìn)程中的土地增值收益創(chuàng)造了一定的條件，與現(xiàn)有的土地征收一次性補(bǔ)償相比有所改進(jìn)。但是，“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”中土地制度安排本質(zhì)上還是沒(méi)有突破“城鄉(xiāng)二元土地制度”中的國(guó)有土地所有權(quán)對(duì)集體土地所有權(quán)的不平等。此外，由于“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”完全是政府主導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民分享土地增值收益的路徑和機(jī)會(huì)的多少完全取決于政府在項(xiàng)目中的價(jià)值取向和決策。

（1）“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地綜合整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，顯化了農(nóng)民的宅基地價(jià)值，為農(nóng)民分享土地增值收益提供了一定的物質(zhì)條件和路徑。農(nóng)民原有的宅基地因缺乏流動(dòng)性而且位置偏僻而沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格，也無(wú)法形成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)?！叭f(wàn)頃良田建設(shè)工程”通過(guò)對(duì)這些地處偏遠(yuǎn)和粗放利用的農(nóng)村居民點(diǎn)的整理復(fù)墾，在離城鎮(zhèn)較近的區(qū)域集中安置農(nóng)民，使得農(nóng)民的居住區(qū)位條件變好，級(jí)差地租增加。通過(guò)“拆一還一”的政策，基本上能使每個(gè)農(nóng)戶(hù)以拆遷補(bǔ)償款購(gòu)置獲得兩套以上的住宅，增加了其住宅的資產(chǎn)價(jià)值量。農(nóng)戶(hù)將多余的一套住宅進(jìn)行出租獲得相應(yīng)的租金收入，該收入本質(zhì)上是級(jí)差地租的收入，成為農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)久分享土地增值收益的主要路徑。因此，通過(guò)對(duì)農(nóng)民住宅的“拆一還一”使得原先較為偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)以“房東經(jīng)濟(jì)”的形式獲得了分享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化成果的機(jī)會(huì)與物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，與傳統(tǒng)農(nóng)村土地征收和一次性補(bǔ)償相比，“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期分享土地增值收益構(gòu)建了新的機(jī)制。

（2）“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”推進(jìn)了包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市，拓寬了土地要素流動(dòng)的內(nèi)涵與范圍，為集體建設(shè)用地空間布局優(yōu)化、集約節(jié)約利用提供了基礎(chǔ)，也為農(nóng)民分享土地增值收益提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”使農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)所有的集體建設(shè)用地在空間上重新進(jìn)行合理布局，在一定程度上突破了現(xiàn)有政策關(guān)于“農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施用地不能流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，使集體建設(shè)用地能最大限度地發(fā)揮集聚效益和規(guī)模效益，同時(shí)通過(guò)集體建設(shè)用地指標(biāo)在縣（市）范圍內(nèi)的土地市場(chǎng)公開(kāi)出讓?zhuān)雇恋刭Y源配置更有效，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約節(jié)約經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生更多的土地收益，從而形成了支撐農(nóng)民分享土地增值收益的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（3）農(nóng)民分享土地增值收益的程度完全取決于地方政府決策，農(nóng)民缺乏談判權(quán)、參與權(quán)，在很大程度上削弱了農(nóng)民分享土地增值收益機(jī)制的作用發(fā)揮。由于“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”完全是政府主導(dǎo)行為，因此對(duì)被拆遷農(nóng)民如何補(bǔ)償、如何集中安置等都是政府單方面制定，農(nóng)民沒(méi)有談判權(quán)和投票權(quán)，最多只能享受知情權(quán)。本案例中，農(nóng)民通過(guò)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”而進(jìn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使農(nóng)戶(hù)住宅區(qū)位條件變好，但同時(shí)農(nóng)戶(hù)也損失了72%的宅基地所有權(quán)和使用權(quán)。農(nóng)民為獲得安置區(qū)的新住宅，一般需要在拆遷補(bǔ)償款全部抵扣的基礎(chǔ)上再支付2—3萬(wàn)元的購(gòu)置款。而農(nóng)民為何要放棄這么多的宅基地所有權(quán)并額外再支付2—3萬(wàn)元的購(gòu)房款才能獲得相應(yīng)安置住宅并不是農(nóng)民參與談判的結(jié)果，是地方政府決策的結(jié)果。由于缺乏高層次的政策規(guī)范，縣市級(jí)的政策即使在江蘇各地也有較大差異。在蘇北的一些縣（市），被拆遷農(nóng)民基本只能以舊房屋和宅基地?fù)Q購(gòu)到一套安置區(qū)的公寓住宅，盡管新住宅的價(jià)值量比原住宅要大，但只能為農(nóng)戶(hù)提供居住保障，不能成為農(nóng)民分享土地增值收益的平臺(tái)。在這種情況下，對(duì)農(nóng)民而言并沒(méi)有形成新的收益分享機(jī)制。而在蘇南的一些地區(qū)，被拆遷農(nóng)民除了能以舊住宅換購(gòu)到2—3套新住宅，還能以舊的宅基地置換得到一定的集體土地股份合作社的股權(quán)，通過(guò)集體股份合作社分紅的形式分享土地增值收益，如此就為被拆遷農(nóng)戶(hù)提供了更多的分享土地增值收益的機(jī)會(huì)。因而，農(nóng)民分享土地增值收益的機(jī)制能否形成與有效運(yùn)行完全依賴(lài)于政府“良知”而非土地制度作用的結(jié)果。

（4）“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”中的大部分集體建設(shè)用地最終配置仍然在征地制度的框架下進(jìn)行，限制了農(nóng)民分享土地增值收益的空間。由于農(nóng)民集中居住后剩余的建設(shè)用地指標(biāo)都是通過(guò)征地的形式在縣（市）范圍內(nèi)落地，因而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與配置過(guò)程仍然沒(méi)有脫離城鄉(xiāng)分割的征地制度，沒(méi)有能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地由農(nóng)民自主以出租、出讓、聯(lián)營(yíng)、作價(jià)入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并以此來(lái)分享土地增值收益。即使在蘇南實(shí)行宅基地置換集體股份合作社股權(quán)的地區(qū)，集體合作社所經(jīng)營(yíng)的建設(shè)用地也已經(jīng)被征轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，集體股份合作社只是以土地先征收后“留地”的方式獲得一定比例的國(guó)有土地使用權(quán)，并通過(guò)該使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)來(lái)獲得土地增值收益。由此可見(jiàn)，通過(guò)集體建設(shè)用地面積的縮小限制了農(nóng)民分享土地增值收益的空間，而從農(nóng)民手中縮減出來(lái)的土地增值收益則為地方政府所享有。在本案例中，鎮(zhèn)政府通過(guò)留用區(qū)土地的征收出讓獲得的收入本質(zhì)上是土地流轉(zhuǎn)的增值收益的貼現(xiàn)，該收入在抵扣了支付給農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償款及安置區(qū)的配套建設(shè)費(fèi)后，仍有3600多萬(wàn)元的凈收益。當(dāng)然，在有些地方，留用區(qū)土地以指標(biāo)的形式按200—300萬(wàn)元/hm2的價(jià)格賣(mài)給了縣（市）政府，此時(shí)土地增值收益則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市）政府之間分享。

（5）“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”中的集體建設(shè)用地未能實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。本案例中，被拆遷農(nóng)民在安置區(qū)換購(gòu)得到的新住宅并不能享受與國(guó)有土地上的住宅同樣的權(quán)利，不能在市場(chǎng)上公開(kāi)交易，如需上市交易，則必須補(bǔ)交一定的土地出讓金，將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。如此形成一個(gè)奇怪的現(xiàn)象是“倒貼錢(qián)”請(qǐng)國(guó)家將自己所有的土地征收走，以實(shí)現(xiàn)自己的房地產(chǎn)權(quán)益。同樣的情況是留用區(qū)的土地也必須被征為國(guó)有土地后才能在土地市場(chǎng)上公開(kāi)出讓?zhuān)駝t集體性質(zhì)的建設(shè)用地要么不能流轉(zhuǎn)，要么流轉(zhuǎn)的價(jià)格很低。出現(xiàn)這種情況的本質(zhì)是集體土地不能享受與國(guó)有土地所有權(quán)同樣的權(quán)益。

（6）保障農(nóng)民長(zhǎng)久分享土地增值收益，需要尊重農(nóng)民的土地所有權(quán)，讓集體土地所有者自愿、平等地、直接地參與市場(chǎng)交易過(guò)程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)，這是農(nóng)民合理分享土地非農(nóng)化增值收益的必由之路。首先，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地平等權(quán)利，明確規(guī)定在符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃條件下，農(nóng)民集體土地與國(guó)有土地主體一樣享有依法、平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。權(quán)利人依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，在土地使用年期內(nèi)，可以依法自主以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式入市交易。其次，將集體建設(shè)用地納入到與國(guó)有土地統(tǒng)一的市場(chǎng)內(nèi)管理，讓農(nóng)民以集體成員的身份直接分享集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，政府主要通過(guò)土地增值稅收的方式參與集體建設(shè)用地入市后的收益分配，并為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配置提供政策、規(guī)劃等公共服務(wù)[3]。第三，明確集體土地所有權(quán)主體，解決所有權(quán)主體“虛置”或“政府化”的問(wèn)題[4]。重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織，對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行“法人化”改選，讓農(nóng)民集體成為一個(gè)法人，并由這個(gè)法人組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。同時(shí)，考慮集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式、落實(shí)產(chǎn)權(quán)的行使方式，對(duì)內(nèi)進(jìn)行集體土地資產(chǎn)的“股份化”改造，將集體土地資產(chǎn)評(píng)估量化，折價(jià)為股，平均到人，并允許該股份可以轉(zhuǎn)讓、繼承。在此基礎(chǔ)上集體土地資產(chǎn)實(shí)行“公司化”經(jīng)營(yíng)，通過(guò)構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，防止集體組織負(fù)責(zé)人侵吞集體土地財(cái)產(chǎn)。

（References）：

［1］王文，洪亞敏，彭文英.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益形成及其分配研究［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2009，（7）：20-24.

［2］夏鳴.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路勁創(chuàng)新探索——“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”理念與實(shí)踐［M］.北京：中國(guó)大地出版社，2011.

［3］劉守英.城市化進(jìn)程中土地增值收益分配［J］.中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)，2011，（12）：20-20.

［4］曲福田.土地經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2011.