朱沛智，王奕文

（1.天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387；2.陜西省西安地鐵公司，陜西 西安 710000）

民以食為天,食以安為先。食品安全不僅關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定、國家的形象，甚至?xí)绊懙焦妼?duì)于國家和政府的信心。食品安全是指食品應(yīng)無毒無害，不能對(duì)人體造成任何危害，也就是說食品必須保證不致人患任何急性、亞急性、慢性病或?qū)θ梭w存在潛在的危害[1]。根據(jù)《食品安全法》第99條的規(guī)定，食品安全事故是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，對(duì)人體健康有危害或者可能有危害的事故。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮發(fā)展，食品安全問題變得越來越突出。雖然政府不斷采取大量措施加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管，但是“瘦肉精”、“染色饅頭”、“毒韭菜”、“地溝油”等食品安全事故還是頻繁發(fā)生，這不禁讓我們?cè)俅嗡伎迹鳛樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中管理主體的政府在一次次的食品安全事故中應(yīng)該起到什么樣的作用，承擔(dān)怎樣的責(zé)任？

一、食品安全事故造成嚴(yán)重社會(huì)危害性

（一）嚴(yán)重危害民眾的身心健康和生命安全

食品安全事故具有很大的危害性，其涉及范圍廣泛，在一次次的食品安全事故中，受害者人數(shù)眾多。如在2008年三鹿奶粉事件中，全國累計(jì)報(bào)告因?yàn)槭秤昧撕腥矍璋穯栴}奶粉而導(dǎo)致泌尿系統(tǒng)異常的嬰幼兒患者高達(dá)29.6萬人。

食品安全事故中的受害者往往是弱勢(shì)群體。作為消費(fèi)者的他們與經(jīng)營者相比，存在著經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊、信息缺失且分布不均衡、居住分散、難以維權(quán)的不利處境。而經(jīng)營者在其生產(chǎn)經(jīng)營的領(lǐng)域處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，具有信息優(yōu)勢(shì)，經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的差異性決定了二者在法律地位上只能是一種名義上、形式上的平等關(guān)系，而實(shí)際上弱勢(shì)主體處于被動(dòng)不利的市場(chǎng)地位，一旦出現(xiàn)食品安全事故，其便淪為受害者。

（二）公眾失去了對(duì)市場(chǎng)的信心、對(duì)政府的信任

2008年的“三聚氰胺奶粉”事件導(dǎo)致了三鹿集團(tuán)的破產(chǎn)，三鹿集團(tuán)的大批員工被迫失業(yè)，國內(nèi)較大奶類品牌如伊利、蒙牛等22家企業(yè)的奶粉產(chǎn)品也紛紛被檢測(cè)出含有三聚氰胺，造成極其嚴(yán)重的社會(huì)影響，我國奶制品的信譽(yù)急劇下降。當(dāng)前中國內(nèi)地的消費(fèi)者往往涌入香港、澳門以及國外市場(chǎng)購買國外品牌的奶粉，而對(duì)于國產(chǎn)奶粉，消費(fèi)者購買的積極性驟降，長此下去會(huì)導(dǎo)致該行業(yè)的萎縮，給企業(yè)和行業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，阻礙國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。更為嚴(yán)重的是，食品安全事故發(fā)生以后，企業(yè)形象受損，消費(fèi)者失去對(duì)企業(yè)的信任的同時(shí)，也會(huì)失去對(duì)政府的信任。因此，政府在處理食品安全事故時(shí)，應(yīng)當(dāng)有所作為，敢于問責(zé)。

二、政府在食品安全事故中承擔(dān)責(zé)任的必要性

（一）政府負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)

我國《食品安全法》第76條明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。政府作為市場(chǎng)規(guī)制法律關(guān)系中的規(guī)制主體，依法對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理主體，在經(jīng)濟(jì)管理過程中不僅要保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，更要負(fù)責(zé)監(jiān)督管理強(qiáng)勢(shì)主體的行為，政府具有的這種規(guī)制監(jiān)督職能不僅是一種權(quán)力，更是一種法律規(guī)定的義務(wù)。政府必須在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中對(duì)消費(fèi)者的食品安全承擔(dān)起保護(hù)的責(zé)任，保障社會(huì)公眾的身體健康，維護(hù)消費(fèi)者的健康權(quán)、生存權(quán)。

（二）在食品安全事故中，政府存在對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不力的過錯(cuò)

在我國，食品安全的監(jiān)督主體比較廣泛，包括政府、第三部門、大眾傳媒等，但是食品安全的管理主體則只有政府，政府的強(qiáng)制性、公共性與合法性決定了其管理主體的地位是無法代替的[2]。在“三鹿毒奶粉”事件中，三鹿集團(tuán)、往奶粉中添加三聚氰胺的牛奶供應(yīng)商、銷售三聚氰胺奶粉的經(jīng)營者等均承擔(dān)了相應(yīng)的刑事責(zé)任、受到了應(yīng)有的懲罰。法院對(duì)向原奶中添加三聚氰胺并銷售給三鹿集團(tuán)的張玉軍以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪判處死刑；對(duì)耿金平以生產(chǎn)、銷售有毒食品罪判處死刑；以生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪判處三鹿集團(tuán)原董事長田文華無期徒刑，并處罰金人民幣2468.7411萬元；對(duì)高俊杰以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪判處死刑，緩期二年執(zhí)行[3]。他們作為此次事件中的侵權(quán)責(zé)任人，受到刑事制裁是罪有應(yīng)得，但是我們也應(yīng)該看到“三鹿”牌奶粉曾經(jīng)獲得了政府頒發(fā)的“國家免檢產(chǎn)品”、“中國名牌”等榮譽(yù)稱號(hào)，雖然《食品安全法》已經(jīng)取消了食品監(jiān)管中的免檢制度，但是在三鹿奶粉事件中，政府存在著對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不力的過錯(cuò)。質(zhì)檢部門、工商、衛(wèi)生等部門都難逃其咎，政府作為社會(huì)公共利益的維護(hù)者，理應(yīng)嚴(yán)格規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中存在的種種違法現(xiàn)象。在此次重大食品安全事故中，含三聚氰胺的奶粉竟然能夠最終沖破政府在食品安全市場(chǎng)設(shè)置的種種障礙，流向消費(fèi)市場(chǎng)，流入嬰幼兒的體內(nèi)，而且在同行業(yè)其他品牌如伊利、蒙牛等22家企業(yè)奶粉中也檢測(cè)出摻有不同程度的三聚氰胺，我們不得不說這是政府的原因，是政府在對(duì)食品檢測(cè)監(jiān)管中的失職所導(dǎo)致的。

除了對(duì)重大食品安全事故發(fā)生前的監(jiān)管不力之外，政府還缺乏對(duì)重大食品安全事故發(fā)生后應(yīng)有的應(yīng)對(duì)方案。政府作為社會(huì)公共利益的促成者，本應(yīng)該預(yù)防重大食品安全事故的發(fā)生，即使在發(fā)生后也應(yīng)及時(shí)的啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，制止事故的危害范圍擴(kuò)大，盡可能的減少損害。三鹿奶粉事件中根本就沒有預(yù)防，而且預(yù)警也是在相關(guān)部門拖沓幾個(gè)月后才發(fā)出，又由于預(yù)警不及時(shí)導(dǎo)致危機(jī)預(yù)控沒起到作用就直接進(jìn)入了危機(jī)處理階段[4]。

三、政府對(duì)食品安全的監(jiān)管職責(zé)

現(xiàn)代食品安全問題的解決除了依靠生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信運(yùn)作和公眾與輿論的監(jiān)督外，更重要的是要依靠法律制度的規(guī)范和政府的監(jiān)管來保障。政府作為市場(chǎng)規(guī)制法法律關(guān)系中的“關(guān)系人”，負(fù)有保護(hù)弱勢(shì)群體利益的義務(wù)，而在食品安全問題中，監(jiān)管便成為國家保護(hù)弱勢(shì)群體的重要手段。所謂食品監(jiān)管，即政府為確保食品安全，以法律為依據(jù)，采取特定的手段和行為，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體在食品種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)等一系列環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行控制和干預(yù)。

2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》正式實(shí)施，該法秉承了“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全全程控制理念，重新梳理了我國的食品安全監(jiān)管體制，推行了一個(gè)以監(jiān)管部門為主、其他部門履行相關(guān)職責(zé)并相互配合的監(jiān)管模式。

（一）中央層面

《食品安全法》第4條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?！痹撘?guī)定明確了各部門的監(jiān)管職責(zé)，確立了分段監(jiān)管體制，各部門按法律的規(guī)定各司其職，對(duì)相關(guān)部分負(fù)全部責(zé)任。這樣的規(guī)定旨在強(qiáng)化各行政部門職能的分工與協(xié)作，從而避免之前的似乎每個(gè)部門都在管，但由于分工不明確，其實(shí)誰也沒監(jiān)管到位的尷尬局面；除此之外，建立的四段主要的監(jiān)管體制，包括農(nóng)業(yè)、食品生產(chǎn)和加工、食品流通等四段，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管。

（二）地方層面

與中央政府在食品安全監(jiān)管方面的職責(zé)相對(duì)應(yīng)，《食品安全法》第5條、第6條同樣規(guī)定了地方政府及各部門在食品安全監(jiān)管方面的職責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考核；縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照該級(jí)政府所規(guī)定的各自的職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。這一規(guī)定首先解決了省級(jí)以下食品安全監(jiān)管主體不明的問題，使地方的食品安全監(jiān)管工作有了統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)；其次，該規(guī)定有利于地方政府協(xié)調(diào)本級(jí)衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行者管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的各項(xiàng)工作，從而推動(dòng)地方食品安全監(jiān)督管理工作水平的提高與進(jìn)步。

（三）其他方面

除了中央和地方的政府監(jiān)管外，社會(huì)輿論與行業(yè)監(jiān)督也是減少食品安全問題的重要途徑。根據(jù)《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)。同時(shí)，國家還鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作，鼓勵(lì)新聞媒體開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)違反《食品安全法》的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。

（四）政府監(jiān)督管理體制的缺陷

市場(chǎng)規(guī)制法的立法目的在于監(jiān)督管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的強(qiáng)勢(shì)主體，保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，保護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序。作為“關(guān)系人”的政府是當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的制定者和監(jiān)督實(shí)施者。在我國，代表國家履行對(duì)強(qiáng)勢(shì)主體進(jìn)行監(jiān)管的是行政機(jī)關(guān)。

《食品安全法》的頒布顛覆了傳統(tǒng)的“事先許可、事后抽查、出了事故進(jìn)行處罰”的監(jiān)管模式，而是在監(jiān)督管理方面進(jìn)行了許多創(chuàng)新、詳盡的規(guī)定，例如《食品安全法》中確立的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與評(píng)估制度，明確規(guī)定了要對(duì)食品、食品添加劑中的生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并由相關(guān)部門做出匯報(bào)。這項(xiàng)規(guī)定使得我國對(duì)于食品安全的監(jiān)管有了科學(xué)的數(shù)據(jù)依據(jù)，能夠及時(shí)地采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。除此之外，該法對(duì)食品檢驗(yàn)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)出口食品等內(nèi)容都做出了詳細(xì)的規(guī)定，力圖通過有效的監(jiān)管和防范，提前發(fā)現(xiàn)食品安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，如前文所述，《食品安全法》還確立了國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督部門分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，同時(shí)地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)食品安全工作實(shí)行全程監(jiān)督管理的規(guī)定。這不僅明確了個(gè)監(jiān)管部門的職責(zé)，確立了食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)，而且建立了“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管體制。除此之外，《食品安全法》還確立了食品召回制度，旨在當(dāng)發(fā)生食品安全問題時(shí)，能夠確保損失最小化。

通過《食品安全法》中所規(guī)定的“專門監(jiān)管——綜合協(xié)調(diào)——社會(huì)監(jiān)督”的監(jiān)管形式，我們可以充分體會(huì)到政府對(duì)食品安全問題的高度重視以及對(duì)食品安全監(jiān)管工作所進(jìn)行的極大的創(chuàng)新和突破。但是，我國有關(guān)食品安全問題監(jiān)管的規(guī)定還是存在一定的缺陷。

第一，《食品安全法》雖然對(duì)每個(gè)部門的監(jiān)管職責(zé)作了明確的規(guī)定，但并未從根本上解決食品安全監(jiān)管體制的弊端。舉例來說，國際食品包裝協(xié)會(huì)曾披露了北京部分影院在出售爆米花時(shí)所使用的紙桶涉及使用廢紙制作及添加熒光增白劑這種國家嚴(yán)厲禁止的添加劑的問題。國際食品包裝協(xié)會(huì)秘書長董金獅在接受采訪時(shí)說：“生產(chǎn)這些不合格爆米花桶的廠家，有些是沒有生產(chǎn)合格證，有的雖然有生產(chǎn)許可證，但為了降低成本，便使用不合格的原料進(jìn)行生產(chǎn)。而造成這種現(xiàn)象的重要原因之一是國家的監(jiān)管工作出現(xiàn)了紕漏，法律上的分工是出廠之前歸質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管，出廠了歸工商局，到了用戶那又歸衛(wèi)生局了”[5]。不難看出，雖然“分段監(jiān)管”的體制明確了各部門的職責(zé)，但當(dāng)一種產(chǎn)品分屬三個(gè)甚至更多部門監(jiān)管時(shí)，很容易出現(xiàn)監(jiān)管的“真空地帶”。

第二，《食品安全法》規(guī)定了由國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，但由于其只是在各部門進(jìn)行食品安全監(jiān)管工作時(shí)進(jìn)行總體上的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，而非進(jìn)行強(qiáng)制性的管理，那么，在食品安全監(jiān)管過程中將會(huì)出現(xiàn)各個(gè)部門互相推諉責(zé)任的空間。

第三，《食品安全法》對(duì)于某些監(jiān)管措施的時(shí)間性要求的規(guī)定并不明確。例如第14條規(guī)定：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即組織進(jìn)行檢驗(yàn)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這條規(guī)定并未規(guī)定衛(wèi)生行政部門進(jìn)行檢驗(yàn)并作出最終結(jié)論的確切時(shí)間，這就有可能使某些食品安全問題在“無期限”的檢驗(yàn)中事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，從而對(duì)公眾利益造成更加重大的損害[6]。

第四，對(duì)于食品安全的保障，政府不應(yīng)只擔(dān)當(dāng)食品安全事件過程中的監(jiān)督者和事故發(fā)生后的懲治者的角色，更應(yīng)該是在保障食品安全的過程中提供更多的服務(wù)，例如對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)定期進(jìn)行安全教育，使其認(rèn)識(shí)到食品安全對(duì)于國家、社會(huì)的重要性，從而提高保障食品安全的意識(shí)；同時(shí)，為食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供行業(yè)內(nèi)的國內(nèi)外的最新技術(shù)，幫助其降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高效益，從而扼殺其利用低額的違法成本換取超額利潤的念頭等。通過建立平等合作的平臺(tái)，使監(jiān)管主體與食品生產(chǎn)經(jīng)營者相互交流，從而獲得更多關(guān)于食品生產(chǎn)的第一手、更為詳盡的資料，實(shí)現(xiàn)進(jìn)行更加有效的監(jiān)督管理的目的。

政府是市場(chǎng)規(guī)制法法律關(guān)系中的“關(guān)系人”，在市場(chǎng)規(guī)制法中承擔(dān)者監(jiān)管強(qiáng)勢(shì)主體、保護(hù)弱勢(shì)群體的職能。這里的職能不僅僅是權(quán)力的賦予，更是義務(wù)的要求，因此，在政府監(jiān)管食品安全、維護(hù)社會(huì)公共利益的過程中，除了盡職盡責(zé)、公平公正外，對(duì)于政府還有更高的要求：

第一，以《食品安全法》為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管法律體系。《食品安全法》對(duì)整個(gè)食品監(jiān)管法律體系做出了統(tǒng)一的指導(dǎo)，但是更多的細(xì)則以及相配套的法律法規(guī)需要通過行政立法來完成。如該法第51條規(guī)定“國家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任，具體辦法由國務(wù)院制定”等等，因此，我們必須加快食品監(jiān)管行政立法，完善食品監(jiān)管法律體系。

第二，變更監(jiān)管模式，完善監(jiān)管體制。建立統(tǒng)一的、固定的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由其來指導(dǎo)國家食品安全的監(jiān)管工作，避免機(jī)構(gòu)的虛設(shè)性和臨時(shí)性。同時(shí)加大對(duì)政府的問責(zé)機(jī)制，建立對(duì)監(jiān)管行為的監(jiān)督體制，讓政府的監(jiān)管更加公平公正。

第三，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，提高監(jiān)管的有效性。在保障食品安全的過程中，要將重點(diǎn)放在“管理”而非“監(jiān)督”，提高行政機(jī)關(guān)的服務(wù)意識(shí)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行定期教育或向其提供國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等[7]。

第四，建立國際食品監(jiān)管合作機(jī)制。主動(dòng)尋求與其他國家進(jìn)行食品安全監(jiān)管合作的機(jī)會(huì)，借鑒他們先進(jìn)的食品生產(chǎn)技術(shù)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)本國在保障食品安全方面的能力的提高[8]。

四、發(fā)生食品安全事故時(shí)的政府責(zé)任

市場(chǎng)規(guī)制法調(diào)整的是政府介入強(qiáng)勢(shì)主體和弱勢(shì)群體之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，政府所扮演的是“關(guān)系人”的角色。如果食品生產(chǎn)經(jīng)營者做出違反市場(chǎng)規(guī)制法律的行為，那么就要直接對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，而政府并不對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的過錯(cuò)承擔(dān)直接的法律責(zé)任。但是，政府既然作為“關(guān)系人”對(duì)強(qiáng)勢(shì)主體有規(guī)制監(jiān)管的權(quán)力，對(duì)弱勢(shì)群體負(fù)有保護(hù)的義務(wù)，那么，在發(fā)生食品安全事故時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。具體可分為：

（一）政府應(yīng)承擔(dān)疏于管理而產(chǎn)生的替代責(zé)任

在重大食品安全事故中，如果廣大受害者的損失能從經(jīng)營者那里獲得足額的賠償，受害者自然就不存在需要尋求其他救濟(jì)措施的情形。但更多的情況下，由于事故發(fā)生后經(jīng)營企業(yè)的破產(chǎn)，我國現(xiàn)有賠償機(jī)制的缺陷等原因所致，受害者因重大食品安全事故所遭受的損失并沒有人為此買單。政府作為市場(chǎng)規(guī)制法法律關(guān)系中的關(guān)系人，雖然不承擔(dān)直接的法律責(zé)任，但如果經(jīng)營者不能承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因疏于管理造成的替代責(zé)任[9]。也就是說，如果發(fā)生了食品安全事故，造成了對(duì)弱勢(shì)群體利益的侵害，那么經(jīng)營者需承擔(dān)責(zé)任，就受害者的損害進(jìn)行賠償；但如果經(jīng)營者因破產(chǎn)等原因不能承擔(dān)或不能足額承擔(dān)自身的賠償責(zé)任，那么政府就應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)對(duì)受害者的賠償責(zé)任，因?yàn)檎畬?duì)生產(chǎn)者或經(jīng)營者的管理不善是造成食品安全事故發(fā)生，從而導(dǎo)致弱勢(shì)群體利益受到侵害的原因之一。

有學(xué)者提出應(yīng)該盡快設(shè)立食品安全行業(yè)賠償基金，建立政府先行賠償制度。認(rèn)為政府先行賠償制度可以確保一旦發(fā)生重大食品安全事故，患者能夠及時(shí)得到治療，減少因救治不及時(shí)出現(xiàn)的傷亡[10]。另外，在一些大的食品安全事故發(fā)生后，問題食品的生產(chǎn)企業(yè)會(huì)面臨停產(chǎn)甚至破產(chǎn)，這時(shí)消費(fèi)者向生產(chǎn)企業(yè)索賠幾乎是不可能的，此時(shí)政府責(zé)任應(yīng)該體現(xiàn)出來。進(jìn)行政府先行賠償可以及時(shí)彌補(bǔ)受害群體的損失，保障其能夠在第一時(shí)間得到賠償[11]。

（二）政府應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為所致?lián)p害承擔(dān)賠償責(zé)任

從理論上講，行政主體行使的行政權(quán)是一種公共管理權(quán)，行政主體在行使公共管理權(quán)的同時(shí)，也要對(duì)公眾承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，并在未盡義務(wù)時(shí)對(duì)公眾承擔(dān)責(zé)任。若在完成義務(wù)后出現(xiàn)差錯(cuò)或損失，政府便應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的作為或不作為而造成的損害承擔(dān)責(zé)任。

1.若行政機(jī)關(guān)在依照正確的法律法規(guī)實(shí)施行政行為時(shí)，卻因執(zhí)行法律中的過失給作為弱勢(shì)群體的少數(shù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害，國家應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)勢(shì)主體的行為承擔(dān)替代責(zé)任[12]。換言之，假設(shè)一家不符合注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，因提供虛假材料而取得注冊(cè)，在之后的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，其產(chǎn)品造成了消費(fèi)者的損害，而當(dāng)消費(fèi)者預(yù)備追究經(jīng)營者責(zé)任時(shí)，該企業(yè)已經(jīng)倒閉，無力賠償，那么政府就應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)因疏于審查而發(fā)給該企業(yè)注冊(cè)證書的行為承擔(dān)責(zé)任，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行賠付。

2.若行政機(jī)關(guān)因行政不作為給作為弱勢(shì)群體的少數(shù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政不作為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。不論是最初的“蘇丹紅”、“大頭娃娃”奶粉、“三聚氰胺”奶粉事件，還是接踵而至的“瘦肉精”、“染色饅頭”、“牛肉膏”等事件，各地的行政部門一次又一次地為公眾上演著“馬后炮”式監(jiān)管的戲碼。例如2010年發(fā)生在河北的“昌黎葡萄酒造假”事件中，當(dāng)?shù)氐募倨咸丫茦I(yè)已存在多年，且形成了“造假一條龍”，甚至帶火了當(dāng)?shù)氐木凭?、食品添加劑及制作假冒名牌葡萄酒?biāo)簽的諸多廠家，而在媒體曝光之前，當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管部門竟“渾然不覺”。我們不禁要問，當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管部門是否及時(shí)履行了自己的法定職責(zé)呢？答案是否定的。因此，筆者認(rèn)為，這構(gòu)成了行政不作為，即行政機(jī)關(guān)未能履行自身義務(wù)，故政府應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，對(duì)在食品安全事故中遭受損害的弱勢(shì)群體承擔(dān)賠償責(zé)任。

另外，在此需要強(qiáng)調(diào)的是，政府承擔(dān)責(zé)任的方式主要有主動(dòng)承擔(dān)和被動(dòng)承擔(dān)兩種。政府主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任是其承擔(dān)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的主要方式，因?yàn)檎欠裼泄帕?，直接關(guān)系到執(zhí)政黨和執(zhí)政者的政治前途，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其有關(guān)機(jī)關(guān)的過失和違法行為主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。但當(dāng)政府不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任時(shí)，相關(guān)主體有權(quán)進(jìn)行訴訟，由法院判決認(rèn)定政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

五、政府應(yīng)承擔(dān)的其他責(zé)任

食品安全僅靠國家完善立法、嚴(yán)格監(jiān)管等是不夠的，還應(yīng)通過更全面的食品安全知識(shí)的教育、推廣、培訓(xùn)等，讓消費(fèi)者、生產(chǎn)經(jīng)營者等提高食品安全意識(shí)。具體來講，首先，對(duì)全民進(jìn)行食品安全知識(shí)的宣傳教育,通過媒體宣傳食品安全知識(shí)，讓消費(fèi)者知道如何判別優(yōu)劣產(chǎn)品；其次，加強(qiáng)食品從業(yè)人員的培訓(xùn),普及食品安全知識(shí),增強(qiáng)知法守法的自覺性，并且為其推薦更多先進(jìn)的、利潤空間更大的生產(chǎn)經(jīng)營方式；再次，加強(qiáng)新聞媒體的自律,規(guī)范食品廣告的宣傳，并且應(yīng)禁止企業(yè)在廣告或食品包裝中使用過于專業(yè)以致消費(fèi)者不能理解或造成誤解的字眼，以進(jìn)一步規(guī)范食品市場(chǎng)；最后，加強(qiáng)社會(huì)主義道德、誠信、公德的宣傳教育,加強(qiáng)社會(huì)信用、企業(yè)信用和個(gè)人信用的建設(shè),形成誠實(shí)、誠信的社會(huì)氛圍[13]。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，民眾對(duì)于食品的消費(fèi)要求也從曾經(jīng)的吃飽變?yōu)榱私袢盏某院?，但接二連三出現(xiàn)的食品安全事故卻成為了公眾心中的痛。徹底地解決食品安全問題，不僅在于國家的法律法規(guī)是否完善、政府責(zé)任是否明確、政府監(jiān)管是否到位、時(shí)候處罰是否嚴(yán)厲，更重要的是依靠食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自覺行為，只有當(dāng)他們真正認(rèn)識(shí)到了食品安全對(duì)于國家、社會(huì)、人民的重要性，具備了保障食品安全的意識(shí)和相關(guān)知識(shí)，并且嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行食品的生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)，才能從根源上杜絕食品安全問題的再次出現(xiàn)，國家的長治久安、社會(huì)的不斷發(fā)展、人民的生命健康也才能得到保障。

[1]冬梅,侯軍岐.對(duì)食品安全法制建設(shè)的思考[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2005,（3）:105.

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[5]湯一亮.北京部分電影院爆米花桶含熒光增白劑,或成致癌隱患[DB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2011-04-23/091122345058.shtml ,2011-09-09.

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[10]程義峰,周慧敏.劉紅宇委員:盡快建立重大食品安全事故國家先行賠償制度[DB/OL].http://news.qq.com/a/20090306/002865.htm，2011-09-29.

[11]崔麗,王亦君.代表建議:建立國家賠償基金,應(yīng)對(duì)食品安全事故[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/12/content_10995270.htm，2011-03-09.

[12]韓志紅.經(jīng)濟(jì)法調(diào)整機(jī)制研究[M].北京:中國檢察出版社,2005:97.

[13]錢玉華,陳東周.我國食品安全法律體系建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中外醫(yī)療,2009,（3）:135.