葉松勤，廖飛梅

(1.中國人民大學商學院，北京100872;2.安徽財經大學商學院，安徽蚌埠233041)

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會指出:“培育農民新型合作組織，發(fā)展各種農業(yè)社會化服務組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制，著力提高組織化程度?！保?］2010年10月18日，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出“在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，支持農業(yè)龍頭產業(yè)化企業(yè)和農民專業(yè)合作社發(fā)展，積極推進農業(yè)經營方式轉變，提高農業(yè)經營組織化程度，健全農業(yè)社會化服務體系?！庇纱瞬浑y看出，農村合作經濟組織被推到了中國改革進程中的突出地位。雖然各國農民專業(yè)合作社的發(fā)展不外乎兩種成長模式:政府推進和市場推動，但從世界各國及地區(qū)的成功經驗來看，政府推動模式在農業(yè)合作社的不斷發(fā)展與創(chuàng)新中具有普遍意義。中國政府對農民合作組織的發(fā)展同樣負有引導、扶持、服務、監(jiān)督與保障的職責，農民合作組織能否實現(xiàn)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，在某種程度上取決于政府能否為合作組織健康成長營造良好的外部環(huán)境。［2］Egerstrom運用波特的競爭優(yōu)勢理論全面剖析了影響合作社成長的外部環(huán)境因素，認為合作社與企業(yè)一樣，其成長除了受到原材料供應者和產品購買者的市場力量、同業(yè)競爭以及潛在替代者的影響外，還受到政治環(huán)境、文化環(huán)境等多方面因素的影響。［3］

農民合作社作為一種制度資源，其功能作用是無以替代的，但農民合作社在世界范圍內之所以能夠取得如此的成功，僅依靠其自身能力是不現(xiàn)實的。同時，合作社發(fā)展的國際經驗也表明，政府為農民合作社創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境、降低了經濟活動的風險與不確定性、降低其交易費用、構建有效的合作伙伴關系、取得規(guī)模經濟是農民合作社成功的極為重要的因素。［4］單家獨戶的小農經濟日益難以適應國內外大市場的競爭，個體農民組織起來，其目的在于尋求小規(guī)模農戶所沒有的“合作效益”:既能體現(xiàn)合作社集合農戶需求與供給的“規(guī)模經濟”，又能體現(xiàn)專業(yè)農戶空間上的“聚集效應”，是集“規(guī)模經濟”與“聚集效應”于一體的綜合效益。農民專業(yè)合作社是引領個體農民進入市場的橋梁。農民通過參加專業(yè)合作社，逐步解決千家萬戶分散的小規(guī)模農戶進入大市場的問題，是對穩(wěn)定與完善農村基本經營制度的一種機制創(chuàng)新。［5］

當前，中國經濟正處于轉型時期，市場經濟尚不成熟，法制基礎薄弱，要素市場建設滯后，并誘發(fā)了三農、就業(yè)、兩極分化等一系列問題，而農民專業(yè)合作社作為一種制度創(chuàng)新，為破解中國“三農”難題提供了新路徑;同時，由于近年來遭受國際金融危機沖擊和國內頻繁自然災害，使中國經濟社會發(fā)展的“和諧”環(huán)境遭受重大創(chuàng)傷。為了確保經濟持續(xù)平穩(wěn)增長、加快經濟轉型升級、民生持續(xù)改善以及社會和諧穩(wěn)定，中國各級政府以農民專業(yè)合作社作為政策支農的有效抓手，把擴大內需作為保增長的根本途徑，全面提高農民組織化程度，努力增強農村經濟發(fā)展活力、確保農民增產增收，打造新型農業(yè)合作化發(fā)展模式，并達到開拓農村消費市場、最終實現(xiàn)中國經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的目標，這毫無疑問是一項理性并且可行的戰(zhàn)略抉擇。然而政府支農資源相對有限，并且學界對農民專業(yè)合作社融資中的政府行為研究不夠透徹，更沒有對有關政府行為產生的原因進行深層次剖析，導致中國農民專業(yè)合作社融資中的政府行為定位產生偏差，因而出現(xiàn)政府行為“錯位”、“越位”和“缺位”等一系列制度缺陷，制約了中國農民專業(yè)合作社的發(fā)展。［6］

1 新型農民專業(yè)合作社融資中的政府行為分析

政府行為與農民合作社之間的關系，一直是農民合作社發(fā)展中的一個中心問題?？紫橹菑慕鹑谥С峙c農民專業(yè)合作社發(fā)展的角度，分析資金短缺嚴重制約農民專業(yè)合作的發(fā)展。調查數(shù)據(jù)顯示，近90%的受訪農民合作社表示，資金不足是其發(fā)展面臨的主要限制因素之一。［7］黃祖輝等通過調研指出，在很多地區(qū)農民專業(yè)合作社發(fā)展的最大瓶頸就是資金匱乏。［8］農民專業(yè)合作社，作為保護弱勢群體的一種制度創(chuàng)新，在推動農民合作化與農業(yè)市場化進程中發(fā)揮了重要作用，然而資金的缺乏使其呈現(xiàn)不穩(wěn)定性和波動性，因此需要政府的融資支持。

1.1 政府支持農民專業(yè)合作社融資的一般理論闡釋

透過經典馬克思主義學說、新古典經濟學理論以及新制度經濟學理論，人們的確能夠窺視到政府支持農民專業(yè)合作社融資發(fā)展的一般理論闡釋。

1.1.1 經典馬克思主義理論

農民合作經濟思想最早起源于早期的空想社會主義理論。沙利·傅立葉(Charles Fourier)則全面系統(tǒng)地闡述了合作經濟思想，他在《論家務農業(yè)協(xié)作社》和《經濟的新世界或符合本性的協(xié)作行為》中所倡導的“法郎吉”(Phaatnge)的設想，實際是一種以農業(yè)生產為主、兼營工業(yè)，工農結合的合作經濟組織。羅伯特·歐文(Robert Owen)因在他許多著作中提出組建合作公社或合作社的理論，被后人尊稱為合作經濟之父。［9］歐文使空想社會主義合作思想系統(tǒng)化并付諸實踐。雖然作為合作社鼻祖的傅立葉、歐文這些改良主義者的目的是要消滅資本主義社會中某些“丑惡現(xiàn)象”，而并不打算鏟除資本主義制度本身，但他們把合作社看做是改良與彌補“資本”的不足、克服市場經濟弊端的有效形式的思想，卻為政府扶持合作經濟組織提供了最早的理論依據(jù)。

在歐文、傅立葉之后，馬克思進一步指出，無產階級奪取政權后，將以政府的身份采取措施以直接改善農民的狀況，從而把他們吸引到革命的方面來;這些措施一開始就應當促進土地私有制向集體(合作)所有制的過渡。［10］恩格斯深化了馬克思關于農民合作社的認識，他在《法德農民問題》中系統(tǒng)論述了如何通過合作社引導農民走向社會主義的問題;［11］列寧在《論合作制》中指出，合作社制度是社會主義制度的重要組成部分，他認為無產階級奪取政權后，合作社是吸引農民參加社會主義建設的最好組織形式;同時指出，在堅持自愿原則的基礎上推進社會主義合作制，社會主義國家必須從財政稅收等方面支持合作社的發(fā)展。［12］

由此可見，馬克思主義合作經濟思想，是政府支持農民合作組織的經典理論基礎。

1.1.2 新古典經濟學理論

新古典經濟學家從應對市場失靈的角度解釋農業(yè)合作社的產生。作為保護弱勢群體的一種制度創(chuàng)新，農民專業(yè)合作社與一般營利公司相比，更注重公平而不是效率，其制度安排具有反市場性。在一個完全遵從自由競爭機制的市場經濟環(huán)境下，合作社制度安排處在市場機制失靈的邊緣，對政府的扶持具有某種天然的傾向性，因而在合作社的發(fā)展歷史中，農民合作社與政府的關系長期以來一直成為引人注目的一個焦點問題。［13］合作社制度的反市場性決定了其對政府扶持具有天然的傾向性;集體行動的悖論導致沒有政府的扶持農民專業(yè)合作社則難以發(fā)展，政府支持可以拓寬合作社的生存邊界。［14］

公共物品理論是新古典經濟學的一項基本理論，也是正確處理政府與市場關系的基礎理論。公共產品理論認為農民合作社具有典型的準公共產品性質，具有良好的外部經濟性，并承擔著經濟與社會雙重職能，如果僅僅依靠農民個人的力量來實現(xiàn)這一制度創(chuàng)新，會不可避免地產生制度供給不足問題;［15］另外，我國農民專業(yè)合作社的建立和發(fā)展過程中也存在“搭便車”的機會主義現(xiàn)象。這些問題的存在，一定程度上會削弱農民創(chuàng)建新組織、選擇新制度的內在動力，使得制度供給難以滿足社會的制度需求。因此，為了緩解這些矛盾，解決合作社制度供給的不足，就需要發(fā)揮政府的積極作用。

1.1.3 新制度經濟學理論

新制度經濟學則從產權、交易成本、委托代理、不完全契約以及集體行動的邏輯等角度來分析農民專業(yè)合作社問題，認為農民專業(yè)合作社作為一項制度創(chuàng)新，要承擔因外部環(huán)境摩擦以及體制創(chuàng)新而造成的組織運行成本過高，并且農民合作社具有典型的準公共產品性質，容易被不計后果的使用，即易產生“搭便車”的機會主義行為，因而合作社的建立和發(fā)展需要得到政府的大力扶持。

中國當前的新型農民合作組織的創(chuàng)新主要是各民間主體在逐利動機誘導下自發(fā)進行的誘致性制度創(chuàng)新，但由于我國民間主體既無力也不可能獨自承擔高昂的制度創(chuàng)新成本，導致實踐中必然會呈現(xiàn)出異質性、局部性、不穩(wěn)定性和滯后性特征，無法滿足社會對于農村合作組織的制度需求。要實現(xiàn)農民合作組織向更高層次、更廣范圍的發(fā)展，必須由多個創(chuàng)新主體共同分擔和化解制度創(chuàng)新的成本。而要實現(xiàn)合作組織創(chuàng)新成本的合理分攤和化解，應將民間創(chuàng)新主體的自發(fā)誘致性創(chuàng)新與政府推動的強制性變遷有機結合，才能化解強制性變遷帶來的產權低效和“制度失敗”，以及誘致性創(chuàng)新難免存在的“搭便車”等問題，才能漸次形成制度變遷的最佳格局。［16］

除經典馬克思主義理論、新古典經濟學理論和新制度經濟學理論為政府支持農民專業(yè)合作社融資提供了堅實的理論基礎之外，在公共經濟學理論、交易成本經濟學和企業(yè)公民理論等理論中同樣均能找到政府扶持新型農民專業(yè)合作社的理論依據(jù)。

1.2 合作社的獨特特性決定了其需要政府的扶持

農民專業(yè)合作社是政府扶持農業(yè)的有效工具。我國農業(yè)是弱質產業(yè)，也是一個高風險行業(yè)。農業(yè)生產不僅存在市場風險，還存在自然風險，且自然風險明顯低于市場風險。［17］在各國農民專業(yè)合作社的發(fā)展過程中，我們注意到各國政府在促進農民專業(yè)合作社的發(fā)展過程中均起了重要作用。通過組建農民專業(yè)合作社，把分散的一家一戶的小農組織起來，參與市場競爭，實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變，是許多國家和地區(qū)實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的成功經驗。國際經驗證明，沒有發(fā)達的合作經濟，就不可能有全國的農業(yè)產業(yè)化經營。按照國際通行的做法，今后，我國政府對農業(yè)的扶持保護政策理應更多地通過農業(yè)合作社來加以實施，這是由合作社具有的獨特特性所決定的。

首先是因為農民專業(yè)合作社的發(fā)展在許多方面符合政府的政治、經濟及社會目標，特別是合作社的存在有利于消除貧困、促進農村經濟的發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、創(chuàng)造充分有效的就業(yè)、傳播技術和信息，同時也是政府與農民進行溝通的重要手段;

其次，由于存在集體行動的內在矛盾，沒有政府的大力扶持，農民專業(yè)合作社往往難以起步，即使能夠成立，由于內部巨大的協(xié)調成本，在競爭中也會處于劣勢;

再次，合作社作為弱者的聯(lián)合，具有天生的弱質性，在與投資者所有企業(yè)競爭中合作社在資金、技術和管理能力上可能均處于劣勢;

另外，合作社的內在制度安排使其具有部分公共物品特性，其提供的服務具有正外部性，排他性不強，易產生“搭便車”現(xiàn)象。［18］如果沒有公共政策的扶持，農民合作社將很難自發(fā)產生，或者演化為“異化”的合作社。［19］因此，合作社的發(fā)展需要通過政府支持來拓寬其生存的邊界。

1.3 政府在合作社融資中存在的行為問題及原因探析

1.3.1 合作社融資缺乏完備的政府法制保障

為支持、鼓勵農民合作組織的發(fā)展，各地紛紛出臺了一些扶持農民合作組織的規(guī)定，但是都回避了其法律地位問題，且法律效力較低，大部分都是以通知、意見等形式下發(fā)。2006年頒布的《合作社法》明確規(guī)定農民專業(yè)合作社為法人，合作社法的出臺促進了全國各地農民專業(yè)合作社的發(fā)展，但合作社發(fā)展與融資是不可能僅僅靠一部法律就能解決的，仍然存在許多難題。［20］該法并未明確農民專業(yè)合作社的法人類屬，而只是賦予籠統(tǒng)的“法人”資格。農民專業(yè)合作社的法律性質究竟如何界定，它是企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機關法人還是社會團體法人，或者是社團法人還是財團法人，仍需要進一步明確。

發(fā)展資金互助組織(新型農民合作金融組織的一種)雖說是能夠有效緩解農民合作社的融資“瓶頸”，然而遲遲沒有解決其法律身份問題。而銀監(jiān)會起草的《合作金融法》將與規(guī)范資金互助的法規(guī)相分開，資金互助組織的監(jiān)管，可能將由監(jiān)管部門“自由裁量”。［21］由于農村資金互助合作組織的政策扶持措施與相關規(guī)則遲遲沒有出臺，將很可能影響農村資金互助合作組織的發(fā)展，并掣肘整個農村金融改革和新農村建設進程。［22］

1.3.2 政府在合作社融資中存在“越位”、“錯位”和“缺位”等角色定位缺陷

政府對于新型農民合作社的建立和發(fā)展給予了政策傾斜和扶持，然而政府的政策扶持力度及政策實施效果無法滿足合作社發(fā)展的實際需求。尤其是政府在扶持農民合作社發(fā)展的過程中出現(xiàn)“越位”、“錯位”和“缺位”等行為缺陷，對農民專業(yè)合作社的發(fā)展產生巨大的負面影響。目前國內的農民合作社管理體系中，政府各部門出于本部門的利益或工作的熱情，紛紛插手合作社的管理，如糧油、農業(yè)、林業(yè)、畜牧、水利、供銷、科委、工商等多個部門，都能以不同的職責權限對農民合作社進行管理，存在著“政出多門”和“多頭管理”現(xiàn)象。這種“部門分割”、“區(qū)域分割”的合作社管理體制，極易導致各部門之間相互推諉而出現(xiàn)難以協(xié)調的矛盾，不利于整合合作社的組織資源，也會扼殺農民合作社的自主性和生命力，最終會使合作社難以可持續(xù)發(fā)展。

就興辦農民專業(yè)合作社之類的合作組織來說，政府倡導與扶持并不等于親手包辦。雖然政府行為對于農民專業(yè)合作社的發(fā)展是不可或缺的重要因素，但是政府的“過度熱情”，將會扼殺農民合作社的自主性與生命力，最終會使其難以為繼。這是許多國家農民合作組織潰敗的根源所在，對此，我們必須引以為戒。在合作社實踐過程中，為什么各級政府對農民專業(yè)合作社實行越位的掌控、進行過度干預?這一方面是源于思想認識不夠、缺乏系統(tǒng)理論指導，以致政府行為與宏觀環(huán)境的一致程度、政策的可行性與合理性、政府決策者的認識問題以及政策執(zhí)行者的自身素質等都是值得考量的問題。［23］另一方面是緣于經濟與政治利益的雙重驅動。在既有的政府官員GDP考核機制和政績觀下，助長了政府官員對GDP的盲目追求，政府在農民合作社融資中之所以出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“錯位”等嚴重問題，某種程度上是雙方從經濟與政治利益方面追求各自利益的博弈中所達成的默許交易，是雙方進行理性選擇的結果。

1.3.3 相關配套扶持措施不到位，不能形成解決合作社融資問題的體系

隨著我國農民專業(yè)合作社的進一步發(fā)展，其對政府制度供給的需求已從內部治理制度逐步向外部治理環(huán)境的轉變，我國政府制度供給在這方面已明顯不足。雖然地方政府制定了不少對農民合作組織的優(yōu)惠政策，但遠不能滿足農民合作組織的實際需求，并且政策的覆蓋面不寬泛，政策的效果也不明顯，在財政、稅收、信貸等方面政策優(yōu)惠并沒有落到實處，有些還只是針對個別示范合作社。目前，雖有個別省市提出從財政、稅收與信貸上對農民合作社進行支持，但往往也是“言惠而實不至”，真正到位的不多。另外，合作社在監(jiān)管支持資金方面也存在不少問題。為避免地方和基層政府有關部門對支農資金的挪用、截留、擠占等侵害合作社權益的行為發(fā)生，必須增強政府支農資金安排與使用過程的信息透明度，形成廣大社員監(jiān)督的相關制度。同時，我國市場設施落后、契約關系不穩(wěn)定、組織化程度低、信息機制殘缺等市場體系建設尚待完善。

在有關政策方面(如稅費減免、農資供應、用電、用地、注冊登記和信息服務等)，一些部門與地方政府對合作社的扶持力度不夠，扶持政策也不靈活，甚至沒有給予農民合作社與其他營利性企業(yè)相區(qū)別的政策。一些地方的政策文件雖規(guī)定了對農民合作社的優(yōu)惠政策，但體制不順、責任不明，僅僅是泛泛而談，沒有明確具體的規(guī)范性程序，難以落實。農民專業(yè)合作社既得不到稅收與信貸優(yōu)惠，也得不到在生產資料和產品銷售方面的支持，極大地制約著農民合作社的發(fā)展。目前，我國恰恰在這方面缺少相應的制度供給。若不及時突破，農民專業(yè)合作社可能會進入一種相對停滯發(fā)展的局面。

1.3.4 地方政府的不當介入加劇農民專業(yè)合作社融資難問題

農民專業(yè)合作社發(fā)展的最大“瓶頸”就是資金匱乏。在現(xiàn)實中，我國仍有相當一部分農民專業(yè)合作社是靠國家撥款以及農經部門的財政支持才得以延續(xù)發(fā)展的，我國農民專業(yè)合作社對于政府的依賴性并沒有得到較大的改觀，政府對農民專業(yè)合作社的引導上依然存在過度問題。

地方政府是支持、鼓勵農民合作社發(fā)展的重要力量，但是農民合作社與政府的互動關系是非常不均衡的，二者的良性互動關系仍遠未建立起來。雖然農民合作社的最初建立和發(fā)展大多與政府的扶持是分不開的，然而這種扶持往往不是致力于建立公平公正的行為規(guī)則，而是只注重給特定合作社以特有的扶持優(yōu)惠。受到地方政府扶持的農民合作社，在很大程度上會受制于地方政府。如此一來，合作社參與和影響政府活動的能力就非常有限，合作社的發(fā)展無論在形式上還是內容上都服從于地方政府的要求，在變遷的路徑、形式、廣度、深度、速度等方面相當程度上取決于相關政府部門的偏好，致使合作社始終難以擺脫行政干預的羈束。

1.4 中國政府在農民專業(yè)合作社融資中的行為定位

在市場經濟剛剛起步階段，政府干預對合作組織的發(fā)展是不可或缺的，可以作為我國農村發(fā)展的“第一推動力”來彌補個人主動性的不足，包括組織合作社立法、教育、提供各種財政援助和優(yōu)惠服務、傳播技術以及管理知識等。然而政府的這種干預存在著潛在的危險性，因此在農民專業(yè)合作社的經濟活動步入正軌后，就應當以自力更生為基點來處理與政府部門的關系。［24］并有觀點強調指出，鑒于我國以往的經驗教訓，建立政府與合作社的“適當”的關系，關鍵是政府不能不受限制地把行政干預擴張到農民合作社的內部事務中去。［25］

農民合作社的發(fā)展程度及其績效不僅僅是取決于弱勢群體農民自身的努力，同時也離不開政府為農民合作社發(fā)展所創(chuàng)造的軟環(huán)境以及政策取向與行為偏好。國外的相關實踐表明，政府物力、人力及制度資源的投入可以為農民專業(yè)合作社的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，但政府“過度熱情”會導致合作社喪失自身獨立性，一旦政府扶持撤銷，不可能具備與其他市場主體競爭的能力而存在消失的危險。［26］因而，合理界定政府在合作社融資中的行為是何等重要。

新型農民合作經濟組織的創(chuàng)新主要是各民間主體在逐利動機誘導下自發(fā)進行的誘致性制度創(chuàng)新，但由于我國民間主體既無力也不可能獨自承擔高昂的制度創(chuàng)新成本，因此必須在政府主導下推行制度創(chuàng)新。［8］鑒于合作社制度安排具有反市場性決定了其對政府扶持具有某種天然的傾向性，但是政府“過度熱情”，合作社會有衰敗的風險?？紤]到當前我國農民合作社發(fā)展滯后的現(xiàn)實，應堅持倡導與扶持的政府行為導向，同時成員應以農民為主體并尊重廣大農民意愿為基本原則，堅持農民合作社的民辦性質。在推動其產生、發(fā)展的過程中，將政府行為定位為:引導而不強迫，參與而不包辦，扶持而不干預的服務型政府，應避免出現(xiàn)政府行為缺位、越位和錯位現(xiàn)象。要引導農民組建專業(yè)合作社，并為其發(fā)展提供融資優(yōu)惠與扶持政策;同時，要尊重農民合作社的發(fā)展自主權。這就要求政府:一方面要采取政策扶持和融資擔保等方式，為合作社成長營造良好的法制環(huán)境，并為其發(fā)展提供優(yōu)質、高效的公共產品和服務;另一方面要引導個體農戶組建符合國家產業(yè)政策、符合社會主義新農村建設要求的農民合作經濟組織;同時還要引導農民專業(yè)合作社健全與完善內部經營管理的規(guī)章制度，使其逐步走上自助、自主、自強的可持續(xù)發(fā)展之路。［27］政府不要替農民專業(yè)合作社決策，不要任命合作社負責人，而且各級政府部門的干部不宜去合作社兼職。政府應更多地運用經濟手段和優(yōu)惠政策為農民專業(yè)合作社服務，對其進行推動、引導、扶持。至于合作社的日常經營管理等內部事務則由其自主決策。

2 中國政府在合作社融資中的制度創(chuàng)新及路徑依賴

目前，我國的農民專業(yè)合作社的發(fā)展還處于初級階段，許多學者的大量調研顯示，資金不足是當前農民專業(yè)合作社發(fā)展過程中存在的最為主要的問題。因此，要進一步加快轉變我國政府職能，避免政府干預過多，協(xié)調各部門共同做好各項服務工作。進一步健全法律法規(guī)建設，為合作社融資營造良好的外部環(huán)境。同時，政府部門應著力優(yōu)化融資環(huán)境、拓寬融資渠道、創(chuàng)新農業(yè)信用擔保模式、規(guī)范發(fā)展農村微型金融主體、搭建優(yōu)質服務平臺，為合作社發(fā)展保駕護航。

2.1 進一步健全法制建設和市場體系建設，為合作社融資營造良好的外部軟環(huán)境

農民專業(yè)合作社的健康發(fā)展離不開法律的支撐和保障，對于銀監(jiān)會2007年出臺的《暫行規(guī)定》與《農村資金互助社組建審批工作指引》是否同樣適用于農民專業(yè)合作社內發(fā)展的資金互助組織，目前并未明確?！稌盒幸?guī)定》明確指出“農村資金互助組織是指經銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農民和農村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存貸款、結算等業(yè)務的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構”，被界定為“獨立的企業(yè)法人”，而在農民合作社內的資金互助組織卻在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定“民辦非企業(yè)單位不得從事營利性的經營活動”。因此，對于這些作為“民辦非企業(yè)單位”的資金互助組織是否具有與被納入銀監(jiān)會審批監(jiān)管范圍內的農村資金互助社同等的業(yè)務資格，目前也尚未明確。

2007年施行的《合作社法》是新中國成立以來頒布的第一部規(guī)范合作社發(fā)展的法律，被認為是農村合作組織有法可依的積極信號。合作社法規(guī)定農民專業(yè)合作社是在工商部門登記的法人，依法登記以后就取得了法人資格，獲得了市場主體地位，對它來講具有非常重要的意義。然而，該法也沒有對農民的金融合作權益做出相關規(guī)定。作為一種新型合作金融組織——農村資金互助社的發(fā)展是有效解決我國農村“金融抑制”的一種最優(yōu)制度安排，可是對于未達到銀監(jiān)會的規(guī)定條件而又在實踐運作的農民自主創(chuàng)辦的資金互助社來說，雖可以在民政部門注冊登記，但在監(jiān)管部門看來，其業(yè)務內容仍然處于“非法”的境地，尤其是，對于其借貸中發(fā)生的糾紛，現(xiàn)有法律也缺乏相關規(guī)定，無法運用司法手段來仲裁和解決。［28］

因此，在我國的法律中應盡快明確農民專業(yè)合作社的法人地位，應該在已出臺的《合作社法》基礎上，逐步討論并盡快落實農村資金互助社、農民專業(yè)合作社聯(lián)合社、農村社區(qū)合作社以及農村信用合作社的相關法律，對不同類型的合作社適用不同的法律規(guī)定和政策扶持措施。同時，針對我國農產品市場體系建設方面的不足，政府可以憑借自身優(yōu)勢彌補市場的不足，加大農產品市場基礎設施建設、建立以現(xiàn)代商務為核心的農產品市場信息網絡。這樣，市場信息暢通了，農產品賣難“瓶頸”就會緩解，合作社資金周轉就會更暢通，從而有利于緩解合作社資金匱乏的“瓶頸”。

2.2 合理界定政府行為邊界，杜絕“政出多門”與“多頭管理”弊端

一方面，應合理界定監(jiān)管內容，避免政府行為的“錯位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象。首先，要引導農民合作社圍繞當?shù)氐奶厣a業(yè)或主導產業(yè)發(fā)展;其次，指導并幫助農民合作社建立和健全各項內部規(guī)章制度，使其規(guī)范化發(fā)展，實現(xiàn)教育培訓、監(jiān)督制度、財務制度并重，激勵與約束相容;再次，借助財務透明制度，洞悉合作社對金融信貸資金與政府財政資金的運用去向，重視合作社財務狀況監(jiān)管與民主程序監(jiān)管，以加強合作社內部運作監(jiān)管，提升合作社內部經營管理水平;同時，對經營不善的農民合作社責令其整頓、停業(yè)或解散，保證農民合作社持續(xù)健康發(fā)展。［26］

另一方面，要明確監(jiān)管部門，堅決杜絕“政出多門”與“多頭管理”現(xiàn)象。國內目前的合作社管理體系中，管理的規(guī)范性差，存在政出多門管理失范現(xiàn)象，政府各管理部門相互推諉，甚至出現(xiàn)無人管理的現(xiàn)象，也出現(xiàn)了難以協(xié)調的矛盾。因而需要明確合作社的主管部門，以實現(xiàn)由主管部門對其統(tǒng)一協(xié)調管理。同時，由于農業(yè)主管部門在農業(yè)領域的權威地位，并且其工作人員更了解廣大農民的心聲和利益訴求，因而我們認為由農業(yè)主管部門負責監(jiān)管農民合作社更為合適。

2.3 優(yōu)化融資環(huán)境，充分發(fā)揮公共財政的導向作用，拓寬合作社的融資渠道

政府在農民合作化實踐中應建立基金、保險等，農業(yè)和商業(yè)銀行通過信用、貸款或補助等提供農民發(fā)展生產所需的資金支持，國家財政資金還應當對自然災害引起的農業(yè)損失以及國外市場價格下跌導致的出口風險進行補償?shù)取Ｕ龀謱r民合作社發(fā)展的作用是不言而喻的。由于國家公共財政資金非常有限，直接的財政給付遠沒有從根本上解決合作社發(fā)展對大量資金需求的矛盾，為此，應建立財政投入引導機制，充分調動社會各界積極性，拓寬農民專業(yè)合作社的社會融資渠道。首先，應積極引導廣大農民開展多種形式的聯(lián)合與合作，鼓勵農戶通過資金、勞務、技術及土地等多種方式入股，創(chuàng)辦各種形式的農民合作組織。第二，應發(fā)揮公共財政的導向作用和市場機制對資源配置的基礎性作用，著力優(yōu)化投資環(huán)境，以有效引導信貸資金、域外資金、城市資金以及其他一切可以利用的資金流向農民合作社。此外，金融機構和農民信貸機構，應簡化貸款手續(xù)，積極為農民合作社的創(chuàng)新發(fā)展提供融資支持。［29］國際經驗告訴我們，政策性金融和商業(yè)性金融相結合是解決農民與農民專業(yè)合作社資金問題的最佳途徑。［7］農民合作社作為外部正效應極強并能夠促進政府與農民進行溝通的橋梁組織，理應得到政策性金融的扶持。同時政府應采取措施鼓勵商業(yè)銀行為農民合作社貸款提供優(yōu)惠政府。

2.4 創(chuàng)新農業(yè)信用擔保模式，緩解農民合作社的融資“瓶頸”

建立和壯大農業(yè)信用擔保機構，是打破合作社融資瓶頸的有效途徑之一。政府可推出多項優(yōu)惠措施，引導合作社股權的多元化來吸收種養(yǎng)大戶、農產品供銷大戶以及農業(yè)龍頭企業(yè)等相關農村市場主體的資金來壯大農業(yè)信用擔保機構的實力。與此同時，政府可以從政策層面，成立政策性擔保機構為農民專業(yè)合作社提供更多的擔保，降低金融機構的信貸風險，這能夠充分調動金融機構為農民合作社的創(chuàng)新發(fā)展提供資金支持的積極性。這是因為，無論農民專業(yè)合作社如何發(fā)展，其所從事的農業(yè)依然是高風險行業(yè)，其高風險性必須有政策性涉農保險的參與，以化解合作社所面臨的市場風險與自然風險帶來的連鎖反應，降低金融機構的貸款風險。鼓勵發(fā)展具有擔保功能的農民合作社，運用聯(lián)保、風險保證金和擔?；鸬嚷?lián)合增信方式，以及借助農業(yè)化龍頭企業(yè)、擔保公司等相關農村市場主體的力量，發(fā)展互助擔保、個人擔保等多種貸款擔保模式，擴大成員融資的擔保范圍和融資渠道，提高融資效率。

為提高農業(yè)信用擔保項目的成效，控制擔保風險，應建立科學的評估機制。在一般情況下，農業(yè)信用擔保機構提前介入種養(yǎng)大戶、農產品供銷大戶、農業(yè)龍頭企業(yè)及農業(yè)合作社以對經營項目進行決策，對其所選項目的發(fā)展前景、預期經濟效益及科技含量等方面進行審核與評估。通過對貸款項目的調查評估，既可以主動為農戶、合作社以及農業(yè)龍頭企業(yè)提供技術咨詢，引導、推薦符合國家產業(yè)發(fā)展要求的農業(yè)產業(yè)化項目;還可以對一些未成熟、不適合的項目，給出合理化建議，避免因盲目引進新品種、新項目、新技術造成損失，降低農業(yè)信貸的風險。此外，還可以建立反擔保機制以規(guī)避農業(yè)信用擔保風險。應按照規(guī)避擔保風險的要求，積極探索和完善多種反擔保措施與方法。一方面，擔保公司應加強服務，積極推行聯(lián)保制度。實行多項聯(lián)合反擔保，是減低擔保風險的有效辦法;另一方面，擔保公司應加強與有關部門的聯(lián)系與合作。目前，財產抵押未經工商等有關部門登記的就無法進行訴訟，而權證不齊或手續(xù)不完備的一些不動產又無法進行抵押登記。因此，擔保公司要加強與工商等有關部門的聯(lián)系與合作，針對農民專業(yè)合作社的農產品、土地承包經營權等財產、權利的特殊性，適當放寬登記條件，簡化反擔保手續(xù)。

2.5 規(guī)范發(fā)展農村微型金融主體，為農民合作社發(fā)展提供資金支持

近年來，一些商業(yè)銀行在商業(yè)化目標的驅動下紛紛撤出農村，甚至連正規(guī)金融“支農主力軍”的農村信用合作社在改革中也日漸遠離農村合作金融，農村金融出現(xiàn)邊緣化，乃至“真空”狀態(tài)。在大量、分散的“信用孤島”現(xiàn)象存在的情況下，政府應通過立法賦予本土化的微型金融主體的合法地位，以使其在本土生存發(fā)展。同時應完善相關法規(guī)及政策，允許民間金融主體浮出水面，規(guī)范發(fā)展農村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行與貸款公司等三類農村微型金融機構，以開拓廣大農村金融市場。而廣大農村微型金融機構的良性發(fā)展，有利于緩解農民合作社的融資“瓶頸”。堅持現(xiàn)有商業(yè)銀行等對誠實守信且經營狀況良好的微型金融主體發(fā)放貸款的政策，這樣既有利于商業(yè)銀行業(yè)務和利潤的增長，也有利于通過商業(yè)銀行對微型金融機構進行政策引導。［30］應允許非銀行機構作為村鎮(zhèn)銀行的大股東，但要求其資本充足率較銀行機構更高，這樣有利于新設的村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)定運行。建立商業(yè)金融機構和微型金融主體之間的合作機制，允許村鎮(zhèn)銀行進入現(xiàn)有的銀行間市場，進入支付清算系統(tǒng)。微型金融機構，特別是貸款公司，通過與商業(yè)銀行的合作，可以保持業(yè)務的可持續(xù)性。結合當前中國農村的實際，政府應依據(jù)經濟的辦法，充分建立政府支農投入引導機制，孵化、引導、培育農村資金互助社與農民專業(yè)合作社“和諧”發(fā)展。允許符合條件的農村資金互助社按商業(yè)原則從銀行融資。另外，政府還應把新農村建設的資金以轉貸款投入的方式，支持農民合作社內部開展資金互助，嘗試建立促進商業(yè)性信貸、保險機構同農村資金互助社、農民專業(yè)合作社進行合作的新機制，推進以政府引導為主、農戶參與的互助保險與擔保業(yè)的發(fā)展，以擴大農民專業(yè)合作社內部資金互助規(guī)模。［28］

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