◎ 高 剛

戶籍制度與農(nóng)民的日常生活

戶籍制度是國(guó)家對(duì)公民實(shí)施的以戶為單位的戶籍人口管理政策，其特點(diǎn)是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。戶籍制度最初承擔(dān)著保障公共安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能。隨著實(shí)踐的發(fā)展，戶籍被賦予政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)功能且在不斷被強(qiáng)化。以戶籍為依據(jù)，城鎮(zhèn)居民在購(gòu)糧、入學(xué)、養(yǎng)老、低保、就業(yè)、撫恤、退伍士兵安置、事故死亡賠償、安置補(bǔ)償?shù)确矫婷黠@優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口人員，這成為廣大農(nóng)民日常生活中對(duì)城市居民羨慕的重要理由而對(duì)因戶籍所帶來(lái)的差異產(chǎn)生著深刻記憶。

以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制，造成了中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的可持續(xù)發(fā)展。因此，改革戶籍制度，統(tǒng)一戶籍管理成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在實(shí)踐層面，各地也在開(kāi)展著戶籍制度的改革試驗(yàn)。在廣州，“農(nóng)民工積滿60分就可以申請(qǐng)入戶”；在成都，推行以“城鄉(xiāng)自由遷徙”、“統(tǒng)一的戶籍管理制度”、“統(tǒng)一的住房保障制度”等為核心內(nèi)容的改革試驗(yàn)。戶籍制度改革在實(shí)踐中不斷破冰前行，這種應(yīng)“時(shí)代呼喚”而產(chǎn)生的改革，應(yīng)該受到農(nóng)民的普遍歡迎，但實(shí)踐卻告訴我們，農(nóng)民似乎不是特別買賬。一份針對(duì)唐山市農(nóng)村籍常住人口轉(zhuǎn)戶意愿的調(diào)查顯示，有意轉(zhuǎn)為城市戶籍人口的農(nóng)民僅占總數(shù)的7.9%，也就是說(shuō)，有92.1%的農(nóng)村籍人口對(duì)轉(zhuǎn)為城市戶籍表示反對(duì)或者心存顧慮。想當(dāng)然的戶籍制度改革不一定能使農(nóng)民獲益，甚至有可能起反作用。

變?yōu)槌鞘芯用?，曾?jīng)是農(nóng)民孜孜以求的目標(biāo)，有機(jī)會(huì)變居民了，農(nóng)民卻并不顯得那么興奮。對(duì)農(nóng)民而言，怎樣做才有好處是有其自己平衡賬的。拋開(kāi)“從上向下”和“從外到內(nèi)”的傳統(tǒng)思路，本文以遵義市戶籍制度改革為例，從農(nóng)民日常生活視野中思考戶籍制度改革，進(jìn)而得出相應(yīng)的政策啟示。

戶改制度設(shè)計(jì)：整村就地轉(zhuǎn)戶與“騎雙頭馬”

（一）遵義市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革試驗(yàn)的總體設(shè)想

早在2005年，遵義市相關(guān)區(qū)縣就開(kāi)展了“村居改造”試驗(yàn)工作，開(kāi)始了對(duì)戶籍制度改革的探索。2008年12月26日，遵義出臺(tái)關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，決定在全市范圍內(nèi)開(kāi)展城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)試點(diǎn)工作，探索破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的有效途徑。試驗(yàn)試點(diǎn)確立了“七大統(tǒng)籌”目標(biāo)（即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理）和“六大制度創(chuàng)新”任務(wù)（即創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)村宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)管理制度、基層行政管理體制、城鄉(xiāng)公共財(cái)政制度、農(nóng)村金融服務(wù)）；以部分縣、區(qū)（市）及其所在地和基礎(chǔ)好、產(chǎn)業(yè)突出、綜合實(shí)力較強(qiáng)的重點(diǎn)鎮(zhèn)為試驗(yàn)主體，確定了不同類型的四個(gè)縣（區(qū)、市）及四個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)(紅花崗區(qū)的長(zhǎng)征鎮(zhèn)，匯川區(qū)的董公寺鎮(zhèn)，遵義縣的龍坑鎮(zhèn)，仁懷市的茅臺(tái)鎮(zhèn))，加上“國(guó)家及湄潭試驗(yàn)區(qū)”四縣五鎮(zhèn)（湄潭縣的黃家壩鎮(zhèn)和湄江鎮(zhèn)，余慶縣的松煙鎮(zhèn)，鳳岡縣的龍泉鎮(zhèn)，綏陽(yáng)縣的蒲場(chǎng)鎮(zhèn))，一共八縣九鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，以農(nóng)村土地管理制度和城鄉(xiāng)戶籍制度改革為突破口，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，配套推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、農(nóng)村金融、公共財(cái)政等制度和社會(huì)管理體制改革，探索構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的長(zhǎng)效機(jī)制，為全面促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化探路子、作示范。

（二）戶改方式以“整村就地轉(zhuǎn)戶”為主要特征

根據(jù)遵義市委政府的統(tǒng)籌安排，匯川區(qū)董公寺鎮(zhèn)、遵義縣龍坑鎮(zhèn)和湄潭試驗(yàn)區(qū)松煙鎮(zhèn)分別進(jìn)行了戶籍制度改革試驗(yàn)。三地主要做法是確定試點(diǎn)試驗(yàn)村，深入村社，對(duì)戶改工作的政策、意義進(jìn)行宣講，化解農(nóng)戶對(duì)戶改的疑惑和顧慮，爭(zhēng)取廣泛支持。然后由村民組統(tǒng)一將戶口簿上繳到村委會(huì)，村委會(huì)上報(bào)派出所實(shí)施戶改，凡戶口簿內(nèi)容無(wú)增減項(xiàng)目的，不需更換，直接在首頁(yè)加蓋“居民戶口”專用章，對(duì)18周歲以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員，在《居民戶口簿》職業(yè)欄加蓋“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”印章，一元化戶口登記結(jié)束后，將數(shù)據(jù)庫(kù)中戶口性質(zhì)統(tǒng)一修改為“居民戶口”，進(jìn)而在戶口登記意義實(shí)現(xiàn)“整村就地轉(zhuǎn)戶”。

（三）戶改利益統(tǒng)籌實(shí)行“騎雙頭馬”政策

為了刺激農(nóng)民戶改積極性，戶改對(duì)隱藏在戶口背后的利益統(tǒng)籌實(shí)行了“騎雙頭馬”政策（既能享受城市居民福利待遇，又不損失農(nóng)民戶口的各種福利，執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)）。在社會(huì)保障方面：現(xiàn)國(guó)家已啟動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，戶籍改革完成后，轉(zhuǎn)戶“新居民”繼續(xù)享受農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是年滿60周歲以上的老年人繼續(xù)享受不交納保費(fèi)即領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇。戶改“新居民”按照城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)每人80元的標(biāo)準(zhǔn)參加醫(yī)療保險(xiǎn)，多出新農(nóng)合標(biāo)準(zhǔn)的部分由政府承擔(dān)。戶籍改革完成后，原享受農(nóng)村村民最低生活保障待遇的村民，立即轉(zhuǎn)為城市居民最低生活保障待遇。在軍人撫恤優(yōu)待和退伍士兵安置方面則按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在土地承包方面：戶籍改革完成“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“城鎮(zhèn)居民”后，現(xiàn)有村民使用的承包地、自留地、承包林、自有林無(wú)論有無(wú)承包證，繼續(xù)屬于原村民所有。未被征用完土地的原村民，繼續(xù)享受農(nóng)民宅基地政策。在惠農(nóng)政策方面：戶籍改革后原村民繼續(xù)享受退耕還林、風(fēng)景林補(bǔ)助和糧種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合直補(bǔ)等相關(guān)補(bǔ)貼；國(guó)家實(shí)施的家電、農(nóng)機(jī)、建材下鄉(xiāng)優(yōu)惠補(bǔ)貼，戶籍改革后的原村民繼續(xù)享受。

戶改實(shí)踐與農(nóng)民日常生活判斷

（一）“制度很美好，現(xiàn)實(shí)卻殘酷”

日常生活是由一個(gè)個(gè)活生生的生活案例構(gòu)成的，農(nóng)民對(duì)制度的判斷也主要由與該制度相關(guān)的一系列生活事例或經(jīng)驗(yàn)組成。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育為例，戶改方案明確規(guī)定：戶籍改革后，學(xué)生入學(xué)仍按就近原則，實(shí)行就近入學(xué)；農(nóng)轉(zhuǎn)非居民孩子入學(xué)仍享受國(guó)家的“兩免一補(bǔ)”政策。政策雖然這樣規(guī)定，但學(xué)校卻不一定買賬。部分城市學(xué)校怕收進(jìn)農(nóng)村學(xué)生后影響學(xué)校的整體教學(xué)質(zhì)量，便以學(xué)生招滿為由拒絕接收農(nóng)村孩子；有的學(xué)校甚至劃片招生，以此拒絕招收農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的學(xué)生。

農(nóng)民在實(shí)踐中的遭遇，就會(huì)不斷地在日常生活中相互訴說(shuō)，“張三戶改后送孩子上學(xué)仍然遭到了學(xué)校拒絕”。這種相互的訴說(shuō)構(gòu)成了農(nóng)民的實(shí)踐知識(shí)，這將為農(nóng)民展開(kāi)以后的生活或?qū)δ稠?xiàng)制度進(jìn)行評(píng)價(jià)的判斷依據(jù)，讓他們知道“應(yīng)該怎樣做”才不至于使利益受損。在另外一個(gè)層面，制度規(guī)定了戶改后子女上學(xué)實(shí)行就近入學(xué)原則，遵義市展開(kāi)的戶籍制度改革試驗(yàn)，主要是以“村”為單位進(jìn)行的，這種方式可歸納為“整村就地轉(zhuǎn)戶”。 也就是說(shuō)，戶改除了在農(nóng)民戶口簿首頁(yè)上加蓋了一個(gè)“居民戶口”和在年滿18周歲仍然種地者的職業(yè)欄內(nèi)加蓋“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”印章外，農(nóng)轉(zhuǎn)非居民在居住地域上并沒(méi)有發(fā)生任何改變，根據(jù)就近入學(xué)原則，他們的子女也只能在當(dāng)?shù)貙W(xué)校讀書(shū)，并不能享受到城區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育。這種局面只會(huì)給農(nóng)民形成這樣的印象：“改不改還不都一樣，懶得瞎折騰”。

（二）戶改得失：農(nóng)民的平衡賬

最近幾年，中央為了改善農(nóng)民生活狀況，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)行了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的總體性戰(zhàn)略，有效地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，提高了農(nóng)民的福利待遇。從目前城鄉(xiāng)居民福利待遇的差異看，農(nóng)民所能享受的各種福利和補(bǔ)貼甚至超過(guò)城市居民。政府為了推動(dòng)改革的順利開(kāi)展，提高農(nóng)民參與戶籍制度改革的積極性，針對(duì)城鄉(xiāng)居民福利待遇的差異，對(duì)農(nóng)改居農(nóng)民實(shí)行“騎雙頭馬”政策。農(nóng)民在戶籍制度改革中的利益獲得與潛在風(fēng)險(xiǎn)如下圖所示。

參與戶籍制度改革，可以獲得騎“雙頭馬”政策所帶來(lái)的雙重福利。然而，戶改政策卻又同時(shí)規(guī)定：“實(shí)行戶籍統(tǒng)一登記后，計(jì)劃生育、社會(huì)保障、子女就學(xué)等方面的相關(guān)政策實(shí)行五年過(guò)渡期”，也就是說(shuō)，5年后轉(zhuǎn)戶居民將不再享受以前農(nóng)民戶口的政策性權(quán)益。這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是制度性福利的損失。另外，戶籍制度改革雖然規(guī)定戶改后農(nóng)民依然享受土地承包權(quán)，但是對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后的土地推出機(jī)制和利益獲取方式卻沒(méi)有明確規(guī)定，使得農(nóng)民產(chǎn)生怕戶改后失去土地的顧慮。

（三）“家在農(nóng)村務(wù)工在外：一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”

對(duì)農(nóng)民而言，想流動(dòng)到哪兒并不再受戶口的限制。如果轉(zhuǎn)為居民戶口仍然只能生活在農(nóng)村，是沒(méi)有任何意義的。那么，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶最大的吸引力就是希望能在城市工作生活并平等享受城市的公共服務(wù)。

正如前文所提到的，針對(duì)唐山市城鎮(zhèn)農(nóng)村籍常住人口的調(diào)查顯示，僅有7.9%的人愿意轉(zhuǎn)為城市居民戶口。近92.1%的農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)戶或?qū)D(zhuǎn)戶心存顧慮，主要在于農(nóng)村進(jìn)城人口不具備一定的經(jīng)濟(jì)條件和能力。由于受技能水平的限制，農(nóng)民工作往往是環(huán)境差、工作累、收入低的行業(yè)，不穩(wěn)定的工作和有限的收入，使其根本無(wú)力承擔(dān)城市高昂的生活成本。生活是具體的，在農(nóng)民看來(lái)，把根扎在農(nóng)村，如果在城市實(shí)在呆不下去，至少還有農(nóng)村老家可以回，農(nóng)村老家，始終是農(nóng)民工無(wú)法取代的避風(fēng)港，是他們的根。如果轉(zhuǎn)為城市居民戶口而把整個(gè)家庭都遷到城市，所帶來(lái)的生活成本是農(nóng)民所無(wú)法支付的，而且還會(huì)損失農(nóng)村老家所創(chuàng)造的部分收入，這將給舉家遷入城市的家庭帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

戶改啟示及相關(guān)政策建議

（一）公共服務(wù)的延伸比居民身份的獲得更重要

遵義市戶籍制度改革在農(nóng)民看來(lái)并沒(méi)有使他們的日常生活產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的變化：仍然居住在以前的地方、孩子上學(xué)依然是以前的學(xué)校、農(nóng)民從事的職業(yè)仍然沒(méi)有任何變化，即使在城市周邊，道路依然泥濘不堪。至于政府承諾的“騎雙頭馬”政策，部分政策由于受政府財(cái)力的限制并沒(méi)有真正落實(shí)。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)戶籍制度改革并不積極甚至有抵觸情緒，政府在收集農(nóng)民戶口簿過(guò)程中，不得不通過(guò)“熟人關(guān)系”去給農(nóng)民做大量思想工作。

就目前的形式看，如果僅僅從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶口背后所蘊(yùn)含的福利這個(gè)層面展開(kāi)戶籍制度改革，對(duì)農(nóng)民而言顯然是沒(méi)有任何意義的，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)民戶口的福利要優(yōu)于城市居民戶口。另外，改革試驗(yàn)的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定：滿足一定條件可在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，成為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民。顯然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，對(duì)需要遷徙的農(nóng)民也沒(méi)有任何吸引力。如果片面的強(qiáng)調(diào)戶籍制度的統(tǒng)籌，反而會(huì)造成農(nóng)民利益的損失。因此，政府公共服務(wù)的延伸比居民身份的獲得更重要。比如，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，使農(nóng)民在農(nóng)村也能享受到較好的發(fā)展條件，進(jìn)而讓農(nóng)民消除城鄉(xiāng)差別的心理鴻溝；發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，讓農(nóng)民有能力并有意愿在城市生活，這些都將是戶籍制度改革順利展開(kāi)的前提條件。

（二）妥善處理農(nóng)民土地權(quán)是戶籍制度改革的核心問(wèn)題

除了農(nóng)民戶口背后所蘊(yùn)含的制度優(yōu)勢(shì)，土地權(quán)益的保護(hù)無(wú)疑是戶籍制度改革中農(nóng)民最糾結(jié)的一個(gè)問(wèn)題。戶籍制度的改革，不是單純的農(nóng)業(yè)戶口變居民，而且是一個(gè)涉及到土地、住房、社保、教育、衛(wèi)生等方面的綜合配套機(jī)制的系統(tǒng)性改革，核心是要處理好農(nóng)民的土地權(quán)問(wèn)題。在《中共遵義市委關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，政府注意到了推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)“七大統(tǒng)籌”目標(biāo)和“六大制度創(chuàng)新”任務(wù)?？傮w上看，思路明顯是系統(tǒng)配套的。但在具體改革試驗(yàn)中，卻把“六大制度創(chuàng)新”的試驗(yàn)任務(wù)分別交給不同的試驗(yàn)點(diǎn)，在具體試驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又把所領(lǐng)銜的改革任務(wù)分別在具體行政村進(jìn)行落實(shí)。如匯川區(qū)董公寺鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)“農(nóng)村宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)管理、農(nóng)村土地管理制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、行政管理體制改革”四個(gè)方面的改革，其中，戶籍制度改革在沿紅和建國(guó)兩村進(jìn)行，而宅基地流轉(zhuǎn)改革主要在爛田村進(jìn)行試點(diǎn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗(yàn)的情況大體上也如此。也就是說(shuō)，遵義市戶籍制度改革的實(shí)施是不配套的，特別是戶籍制度改革與產(chǎn)權(quán)制度改革沒(méi)有統(tǒng)籌好。相關(guān)制度雖然規(guī)定：戶籍改革后，農(nóng)村居住的居民原享受的第二輪土地承包政策不變；從農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)居住的居民，按照國(guó)家土地承包法的規(guī)定執(zhí)行，尊重本人意愿，可保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可按照“依法、自愿、有償”的原則流轉(zhuǎn)；農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由所在集體經(jīng)濟(jì)組織收回其承包經(jīng)營(yíng)的土地；如此規(guī)定顯然過(guò)于籠統(tǒng)而不具操作性，無(wú)法切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，故而改革試驗(yàn)遭到了農(nóng)民的冷遇。

對(duì)于與戶籍制度改革相配套的土地制度改革，需要注意如下問(wèn)題。首先，對(duì)農(nóng)民所承包的土地進(jìn)行確權(quán)頒證，允許農(nóng)民持承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證進(jìn)城并建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，讓農(nóng)民進(jìn)城不失利。對(duì)于農(nóng)民所在村的集體資產(chǎn)問(wèn)題，可將集體資產(chǎn)分為集體股和個(gè)人股進(jìn)行量化并固化，今后不因戶籍關(guān)系的變動(dòng)而發(fā)生變化，即：“生不增，死不減”，并在此基礎(chǔ)上，按照《公司法》組建村級(jí)集體資產(chǎn)管理公司，規(guī)范集體資產(chǎn)的管理和運(yùn)作。其次，戶籍制度改革后，要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的同地同價(jià)，征地中農(nóng)村房屋補(bǔ)償安置不再按照人員身份進(jìn)行，而是與城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償辦法接軌，按照產(chǎn)權(quán)和實(shí)際價(jià)值進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或房屋補(bǔ)償。并且補(bǔ)償費(fèi)不再分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而采用征地區(qū)片綜合補(bǔ)償價(jià)，補(bǔ)償款直接支付給失去土地承包權(quán)的農(nóng)戶而不再通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后再分配給農(nóng)民。第三，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)頒證，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和法律，允許自由流轉(zhuǎn)，讓進(jìn)城人員通過(guò)房屋流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)宅基地有償退出，獲取進(jìn)城所必須的資金支持。

（三）農(nóng)民期待不受地域限制的戶籍制度

盡管戶籍制度已經(jīng)沒(méi)有了對(duì)農(nóng)民自由流動(dòng)的限制作用，然而，當(dāng)他們“自由地”進(jìn)入某一大城市務(wù)工后，所面臨的日常生活卻是很不自由的：孩子上學(xué)很難進(jìn)入當(dāng)?shù)毓W(xué)校而只能在教學(xué)質(zhì)量差條件差的民工子弟學(xué)校就讀；看病只能自費(fèi)而在農(nóng)村老家購(gòu)買的新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本用不上；就業(yè)很難享受到與城市市民一樣的服務(wù)而只能選擇臟苦累的工作，等等。對(duì)于不流動(dòng)只生活在農(nóng)村老家的農(nóng)民，戶籍制度對(duì)他們而言更大的意義在于對(duì)土地的留守和作為享受中央惠農(nóng)政策溫暖陽(yáng)光的依據(jù)。然而對(duì)于流動(dòng)在外的農(nóng)民，戶籍制度對(duì)他們?nèi)粘Ｉ畹募s束仍然是明顯的，問(wèn)題恰恰在于，像在遵義這樣的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，跨省流動(dòng)是農(nóng)民外出務(wù)工的主要特征。以該市匯川區(qū)為例，現(xiàn)在匯川區(qū)跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)占已轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的60.2%，其中轉(zhuǎn)移到東部沿海地區(qū)的上海、江蘇、浙江、廣東、福建等?。ㄊ校┚蜆I(yè)的占跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的85.2%；在遵義市和貴州省其他地區(qū)(州、市）縣內(nèi)就業(yè)，就業(yè)比重占已轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的39.8%。

遵義市的戶籍制度改革，只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)居民，這樣的改革與農(nóng)民的需求是不匹配的，因?yàn)閷?duì)他們跨省流動(dòng)并享受相應(yīng)的公共服務(wù)沒(méi)有任何作用。戶籍制度的統(tǒng)籌，農(nóng)民期待的是不管走到哪兒，都是中華人民共和國(guó)公民，能享受與當(dāng)?shù)厝艘粯拥墓卜?wù)。顯然，這樣的戶籍制度，也就不是遵義一個(gè)市級(jí)政府所能統(tǒng)籌的。換句話說(shuō)，戶籍制度改革屬于頂層設(shè)計(jì)的范疇。中央政府應(yīng)及時(shí)總結(jié)各地戶改的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及農(nóng)民本身的實(shí)際需求，在推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、抹平城鄉(xiāng)戶籍利益差異鴻溝的基礎(chǔ)上，規(guī)范進(jìn)城農(nóng)民承包地和宅基地處置辦法并探索實(shí)行農(nóng)地退出機(jī)制與城市用地在省際之間的增減掛鉤，增加流入地接納農(nóng)民入戶的積極性，進(jìn)而推動(dòng)在全國(guó)層面的戶籍制度改革。