李兆友,陳 亮

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

一、 “市管縣”體制及其弊端

1983年,國務(wù)院相繼發(fā)出同意浙江省、河南省、河北省等實(shí)行“市管縣”的批復(fù),我國的“市管縣”體制開始實(shí)施。同年,《經(jīng)濟(jì)研究》、《經(jīng)濟(jì)管理》、《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》等期刊開始刊登探討“市管縣”體制改革的文章。早期的相關(guān)文章主要是結(jié)合各省實(shí)際,探討“市管縣”體制的必要性,認(rèn)為實(shí)行“市管縣”體制,是社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢[1],它以中心城市為依托,統(tǒng)一組織城鄉(xiāng)的生產(chǎn)和流通,形成網(wǎng)絡(luò)型、開放式的小型經(jīng)濟(jì)區(qū),是經(jīng)濟(jì)管理體制的一項(xiàng)重大改革[2]?！笆泄芸h”的優(yōu)越性,集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)優(yōu)勢都能得到更好的發(fā)揮[3],促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[4]。1986年出版的《市管縣體制初探》是最早一部關(guān)于“市管縣”體制探討的書籍,對(duì)于“市管縣”體制的必然性、基本任務(wù)、現(xiàn)實(shí)作用、面臨的問題以及發(fā)展趨勢進(jìn)行了初步的探討[5]。由于此書寫作時(shí)間較早,因此該書并不能反映“市管縣”體制的新情況。

隨著“市管縣”體制在全國范圍內(nèi)的推行,學(xué)術(shù)界圍繞“市管縣”體制展開了熱烈的討論,出現(xiàn)了大量的學(xué)術(shù)論文和學(xué)位論文。在理論研究過程中,人們逐漸認(rèn)識(shí)到“市管縣”體制具有如下的弊端:

一是“市管縣”體制導(dǎo)致市、縣權(quán)責(zé)不匹配,造成財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配。一方面,在“市管縣”制度安排下,地級(jí)市角色不明,既當(dāng)管理者,又當(dāng)經(jīng)營者,隨著縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和升格要求的增強(qiáng),地級(jí)市管理權(quán)威難以確立,有的縣級(jí)市甚至繞開地級(jí)市直接對(duì)省,使得層級(jí)管理難以規(guī)范[6]。另一方面,縣級(jí)政府的職能日益擴(kuò)大,但在現(xiàn)行財(cái)政制度中的地位卻十分被動(dòng),縣級(jí)政府的事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)受市級(jí)政府的控制,縣級(jí)政府缺乏應(yīng)有的區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的決策權(quán),難以提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)[7]。在分稅制前提下,中央和省之間的財(cái)力分配有明確規(guī)定,但省、市、縣三級(jí)的財(cái)力分配卻沒有明確說明尤其在“市管縣”體制下,縣級(jí)財(cái)政處于相對(duì)劣勢的地位,最終導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一,形成饑餓財(cái)政[8]。此外,“市管縣”體制限制市屬范圍內(nèi)其他縣級(jí)市的活力,出現(xiàn)市縣之間集權(quán)和分權(quán)的沖突,實(shí)力較差的縣希望通過統(tǒng)籌安排來分享市里的投資利益,實(shí)力較強(qiáng)的縣則要求市里更多的放權(quán)[9]。

二是“市管縣”體制降低行政效率。地級(jí)市的機(jī)構(gòu)設(shè)置與省級(jí)機(jī)構(gòu)趨同,容易產(chǎn)生機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象,致使行政管理成本高昂,行政效率低下[10]。同時(shí),地級(jí)市既不像省級(jí)政府以宏觀管理為主,也不像縣級(jí)政府以微觀管理為主。地級(jí)市的存在,增加了行政機(jī)構(gòu)、行政層級(jí)與管理成本,降低了省縣兩級(jí)政府之間的信息傳遞和反饋速度,并容易造成信息在傳遞過程中的失真,結(jié)果不僅導(dǎo)致政府行政管理效率的降低,而且影響到上級(jí)政府決策及中央政策的貫徹執(zhí)行[11]。

三是“市管縣”體制造成城鄉(xiāng)互動(dòng)失效。實(shí)施“市管縣”體制的初衷是利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以便實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展,然而,我國市轄縣的區(qū)域劃分往往就是行政指令的產(chǎn)物,受人為因素的影響較大,割裂了城鄉(xiāng)之間天然的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[12]?！笆泄芸h”體制用行政管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo),出現(xiàn)中心城市實(shí)力與所轄縣發(fā)展極其不協(xié)調(diào)、對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重視不夠等現(xiàn)象,客觀上形成“卡縣”、“壓縣”、“剝削縣”的局面[13]。同時(shí),“市管縣”體制的實(shí)行,使得原來沒有上下級(jí)行政隸屬關(guān)系的市與縣形成了明確的等級(jí)關(guān)系。一旦牽涉到相互間的利益關(guān)系,就不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突,出現(xiàn)“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”現(xiàn)象[14]。因此,“市管縣”體制沒有建立一整套有效的促進(jìn)城鄉(xiāng)合治的制度安排,沒有觸動(dòng)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割的行政管理體系,“城鄉(xiāng)合治”缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容,未形成真正有機(jī)的一體化合治[15]。

二、 “市管縣”體制改革思路與“省直管縣”體制的選擇

針對(duì)“市管縣”體制存在的上述弊端,學(xué)術(shù)界提出如下的改革構(gòu)想:

一是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,又被稱為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是1992年開始在浙江等地實(shí)施的一種政府財(cái)政體制改革,核心思想是通過擴(kuò)大縣一級(jí)政府的相關(guān)權(quán)力,使得縣一級(jí)政府擁有更多的自主權(quán),加速縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[16]。初期試點(diǎn)“擴(kuò)權(quán)”方案主要集中在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣,試點(diǎn)推開后,經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的縣也希望通過“擴(kuò)權(quán)”而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著改革的深入,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣逐步以政府規(guī)章的形式將上級(jí)政府的管理權(quán)限賦予縣級(jí)政府,做到了依法行政[17]。與此同時(shí),“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的權(quán)力配置改革進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸,近年來出現(xiàn)某些縣向比較發(fā)達(dá)的中心鎮(zhèn)的放權(quán),即“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”,促使整個(gè)縣域的城鎮(zhèn)化水平有所提高[18]。

二是市協(xié)縣。取消“市管縣”行政區(qū)傳統(tǒng)概念,建立新型的“市協(xié)縣”城鄉(xiāng)綜合協(xié)作區(qū)概念;取消市縣之間的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系, 建立起互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系;建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制,積極發(fā)揮協(xié)作新體制的作用,真正解決新舊體制產(chǎn)生的問題,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展[19]。

三是復(fù)合行政。復(fù)合行政是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù),跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制[20]。復(fù)合行政強(qiáng)調(diào),通過復(fù)雜層次主體之間自主協(xié)商的方式(包括政府間的合作和政府與非政府組織的合作)來解決地方公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供問題[21],它以自主管理為原則,各個(gè)行政區(qū)政府的地位是平等的,并鼓勵(lì)非政府組織的參與,從而有利于在縣域之間建立起政府與市場、社會(huì)之間良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)的協(xié)同管理模式[22]。

四是“省直管縣”?！笆≈惫芸h”是實(shí)施城鄉(xiāng)分治的前提,而城鄉(xiāng)分治被認(rèn)為是國際上有效實(shí)行地方行政管理的共同模式,同時(shí),城鄉(xiāng)分治也是解決我國鄉(xiāng)村發(fā)展落后的根本途徑。實(shí)行省直管縣,中央和省可以根據(jù)具體情況有針對(duì)性地制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策,更好地扶持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,下放給縣鄉(xiāng)的各種權(quán)益也就不易被市級(jí)所截留[23]。

就“省直管縣”體制的選擇,學(xué)術(shù)界主要分析了如下三個(gè)方面的原因:

第一,“省直管縣”體制改革是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。實(shí)行“省直管縣”體制后,縣級(jí)政府直接接受省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo),將進(jìn)一步提高縣級(jí)政府自主發(fā)展的能力,增加縣級(jí)政府自身的權(quán)力[24],大大地提升縣級(jí)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能,有利于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[25]。

第二,“省直管縣”改革是政府行政改革的突破點(diǎn)?！笆≈惫芸h”體制改革是我國政府行政體制改革的必經(jīng)之路。這種體制將會(huì)克服“市管縣”體制下因行政層級(jí)過多帶來的種種問題,實(shí)現(xiàn)行政組織的扁平化,以便加強(qiáng)省級(jí)政府的宏觀調(diào)控能力[26],有助于盡快形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣(市),促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展[27]。

第三,“省直管縣”改革有助于緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制可以使市級(jí)與縣級(jí)在財(cái)政級(jí)次上同級(jí),達(dá)到減少一級(jí)財(cái)政的目的,某種意義上也是一種對(duì)縣的“擴(kuò)權(quán)”[28]。這樣的體制減少中間環(huán)節(jié)的截留,一定程度上規(guī)范了市縣財(cái)政關(guān)系,增強(qiáng)了縣級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)宏觀調(diào)控的能力,相對(duì)提高了縣級(jí)的政治地位,減輕了市級(jí)財(cái)政壓力[29],從而使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的局面得到緩解。

總體上說,“省直管縣”體制改革確認(rèn)和擴(kuò)大了縣級(jí)單位的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理權(quán),突破“市管縣”體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙,找到了行政架構(gòu)改革的突破口,促進(jìn)了公共治理和公共權(quán)力的變革。“省直管縣”體制改革使加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再成為空話,更使“市管縣”財(cái)政體制下的拖欠工資、縣鄉(xiāng)債臺(tái)高筑、基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展失去財(cái)政保障等問題得以有效解決。

三、 “省直管縣”體制改革過程中出現(xiàn)的問題及改革思路

“省直管縣”體制改革在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了很多的問題,引起了學(xué)術(shù)界的熱切關(guān)*。

首先,“省直管縣”改革有可能潛伏著新一輪縣域沖突?！笆≈惫芸h”的政策初衷是繼續(xù)壯大縣域經(jīng)濟(jì),但隨著地級(jí)中心城市自我意識(shí)的膨脹以及省內(nèi)市縣政策的微調(diào),在短時(shí)間內(nèi)可能出現(xiàn)數(shù)個(gè)中心城市通過“吃掉”下屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣市來擴(kuò)張實(shí)力的情況。與此同時(shí),一些縣(市)的城市建設(shè)勁頭、規(guī)模與速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大市,容易造成縣級(jí)之間的重復(fù)建設(shè)和可能造成的地方管理混亂等情況出現(xiàn)[30]。因此,“省直管縣”在賦予縣更大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的同時(shí),潛伏著新一輪縣域沖突的可能性。在縣域獲得各自經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限之后,其政績顯示的動(dòng)機(jī)會(huì)進(jìn)一步膨脹,相互間的競爭會(huì)加劇[31]。為此,有的學(xué)者提出,在政府職能和政府運(yùn)作方式還很不規(guī)范,地方政府還在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行強(qiáng)有力的行政干預(yù)的前提下,全面推行“省管縣”體制并不一定能有效地解決“市管縣”體制的弊端。其結(jié)果很可能只是市與市之間的行政壁壘演變?yōu)榭h與縣之間的行政壁壘[15]。

其次,“省直管縣”并不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！笆≈惫芸h”只能減少財(cái)政層級(jí),提高財(cái)政資金往來的速度,卻不能在收入、支出以及預(yù)算上發(fā)揮明顯的作用,對(duì)于從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的貢獻(xiàn)十分弱小;“省直管縣”對(duì)于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的作用相當(dāng)有限,而且這種有限的作用也只能有助于解決省內(nèi)(縱向)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,對(duì)于省際、市際、縣際等橫向均等化無法發(fā)揮作用[32]。

再次,“省直管縣”的相關(guān)配套改革尚不完善,垂直部門放權(quán)不足。由于各部門改革力度不一,造成配套措施之間銜接短路,不能充分發(fā)揮擴(kuò)權(quán)的潛力。垂直部門的管理具有強(qiáng)化趨勢,縣級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱問題越來越嚴(yán)重。垂直部門往往以行政規(guī)章為由拒絕放權(quán),即使放權(quán)也是“放小不放大,放虛不放實(shí)”[33]。同時(shí),實(shí)行“省直管縣”后,省轄市幫扶縣(市)發(fā)展的積極性有所降低,無形中造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中心形成進(jìn)程的人為阻斷,尤其對(duì)整個(gè)中西部的發(fā)展極為不利。很多試點(diǎn)省已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這些問題,并且正在力圖找到解決問題的方法[34]。

最后,對(duì)于一些人口眾多的大省和自治區(qū)而言,“省直管縣”體制面臨省一級(jí)政府管理幅度過寬、管理難度加大的突出問題。雖然現(xiàn)在的信息技術(shù)和交通都比較發(fā)達(dá),但如此眾多的縣級(jí)行政單位無疑給省級(jí)政府的管理帶來了一系列的問題,省級(jí)政府能否肩負(fù)起有效管理下轄縣的重任值得商榷[35]。

盡管存在著上述的諸多問題,但總體上看,“省直管縣”改革將有可能成為更廣泛甚至全國性的發(fā)展政策。為此,學(xué)術(shù)界探討了“省直管縣”體制進(jìn)一步改革的思路。

一是充分認(rèn)識(shí)“省直管縣”改革的艱巨性和系統(tǒng)性,不能搞一刀切。我國幅員遼闊,民族差異較大,行政層級(jí)復(fù)雜,公共機(jī)構(gòu)和公職人員眾多,“省直管縣”改革涉及分省、并縣、撤地、虛鄉(xiāng)和行政疆界劃分、人員分流、安置等問題[36],因此,必須把握好各省省情,因地制宜、科學(xué)決策、謹(jǐn)慎推進(jìn),不能搞一窩蜂、一刀切。如果一刀切地搞“省直管縣”,將會(huì)抽空我國中等城市發(fā)展成長的血液,嚴(yán)重阻礙我國的城市化進(jìn)程,延緩我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的集中度,阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工與合作。同時(shí),有可能會(huì)因監(jiān)管成本的增加以及監(jiān)管不到位,給本已問題多發(fā)的縣域帶來更多難以預(yù)料的問題[37]。

二是實(shí)現(xiàn)“省直管縣”由“擴(kuò)權(quán)”到“分權(quán)”的思路轉(zhuǎn)變?！笆≈惫芸h”改革中下放了部分行政審批權(quán)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、人事財(cái)政權(quán)等權(quán)力,在一定程度上“擴(kuò)大”了縣級(jí)政府的權(quán)力范圍。上述“擴(kuò)權(quán)”順應(yīng)了以“分權(quán)”化操作為特征的公共管理改革,但又有著很多不足。從縱向?qū)用婵?這些擴(kuò)權(quán)措施僅僅是在一個(gè)等級(jí)管理體系中的權(quán)力劃分;從橫向?qū)用鎭砜?這些擴(kuò)權(quán)沒有在地方政府層面上形成水平制約體系,公眾只是被動(dòng)地接受擴(kuò)權(quán)的政策與結(jié)果[38]。為此,應(yīng)進(jìn)一步對(duì)試點(diǎn)縣放權(quán),賦予試點(diǎn)縣與省轄市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,重點(diǎn)在行政審批、行政收費(fèi)、行政處罰、國有資產(chǎn)管理和社會(huì)事業(yè)管理等方面放權(quán),真正把實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性和涉及具體利益的權(quán)限下放給縣,省直部門在放權(quán)過程中則要擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任,以放權(quán)為抓手,增強(qiáng)縣域發(fā)展功能[39]。

三是積極推進(jìn)制度創(chuàng)新。“省直管縣”改革是一個(gè)制度變遷過程,在這一過程中,作為制度創(chuàng)新主體的中央政府、省級(jí)政府、地級(jí)政府以及縣級(jí)政府,由于在制度創(chuàng)新中收益分割和成本分擔(dān)方面的巨大差異,從而有著不同的態(tài)度和行為。為了增加制度的有效供給,需要在各級(jí)政府之間建立合理的利益共享和成本分擔(dān)機(jī)制,調(diào)動(dòng)各級(jí)政府參與改革的積極性[40]。同時(shí),需要把縣級(jí)改革提到國家政權(quán)建設(shè)的高度,著力推進(jìn)其制度創(chuàng)新和能力建設(shè)。要推動(dòng)縣級(jí)政府成為一個(gè)以培育和監(jiān)管功能為主的、能實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值而協(xié)調(diào)各類資源的組織,并通過法制化途徑合理行使職能,避免政府為追逐政績而侵蝕市場作用或損害公眾利益,同時(shí)提高其社會(huì)管理能力和公共服務(wù)能力[41]。

總之,“省直管縣”體制改革由過去重點(diǎn)實(shí)施的橫向政府機(jī)構(gòu)的精簡轉(zhuǎn)變到了政府機(jī)構(gòu)精簡和政府層級(jí)優(yōu)化的雙重目標(biāo)上來,體現(xiàn)了公共管理變革的趨勢。要想順利推進(jìn)“省直管縣”體制改革,就需要從國家發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略來思考“省直管縣”和“市管縣”的問題,從大的制度環(huán)境和地區(qū)差別方面來重新審視目前的“省直管縣”改革,要深入研究“省直管縣”所涉及的憲法和法律問題,深入研究“省直管縣”改革的局限性和適應(yīng)條件。對(duì)于“省直管縣”改革的意義和價(jià)值,既不能低估,也不能高估,更不能期望一蹴而就,而是要根據(jù)各地具體情況靈活推進(jìn)。

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