宋 雙,崔 靖

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及城市化進(jìn)程的加快,各地陸續(xù)開展了大規(guī)模的房屋拆遷活動(dòng)。拆遷不僅直接涉及公民的基本權(quán)益,而且地方政府、開發(fā)商、法院、建筑公司等也卷入其中,個(gè)人利益、公權(quán)力以及商業(yè)利益交織在一起,矛盾愈演愈烈,對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定也造成了很大的危害。在目前的房屋拆遷實(shí)踐中,無視公民基本權(quán)利、濫用行政公權(quán)力、商業(yè)利益盜用公共利益,補(bǔ)償不公平等現(xiàn)象大量存在,而被媒體不斷曝光的“拒遷”、“惡性拆遷”事件更是將這一問題推向風(fēng)口浪尖。在理論界和實(shí)踐中,對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)予以修改的呼聲不斷高漲,2010年 1月 28日,國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》,在經(jīng)過公眾廣泛熱議和討論的基礎(chǔ)上,新《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收與補(bǔ)償條例》)于 2011年1月 21日頒布并實(shí)施?！墩魇张c補(bǔ)償條例》本著維護(hù)公共利益,保障被征收人合法權(quán)益的立法宗旨規(guī)范了拆遷活動(dòng),比原《拆遷條例》更加強(qiáng)化保護(hù)被征收人的合法權(quán)益,不僅在第 14條規(guī)定了被征收人可以通過行政訴訟的方式,將房屋征收決定的合法性問題交由司法機(jī)關(guān)審查,并且取消了行政強(qiáng)制拆遷,將強(qiáng)制搬遷的決定權(quán)交由司法機(jī)關(guān),這必然有利于強(qiáng)制搬遷有序、公正地展開和進(jìn)行,也會(huì)使利益雙方的沖突得以平衡,有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。但遺憾的是,無論是房屋征收決定合法性的審查,還是對(duì)于強(qiáng)制搬遷的司法審查,新《征收與補(bǔ)償條例》尚缺乏細(xì)化性的規(guī)范,司法機(jī)關(guān)通過何種程序行使這些審查權(quán),審查的重點(diǎn)內(nèi)容是什么等問題語(yǔ)焉不詳,可以說,無論是房屋征收的合法性訴訟,還是房屋強(qiáng)制搬遷的司法審查活動(dòng),都是對(duì)諸多沖突及利益進(jìn)行平衡及解決的具體的實(shí)踐活動(dòng),必須有可操作的、具體而細(xì)化的規(guī)范才能更有效地進(jìn)行相關(guān)的司法活動(dòng),從而更好地實(shí)現(xiàn)公共利益及被征人合法權(quán)益的雙贏。本文立足實(shí)踐,結(jié)合司法權(quán)的特點(diǎn)及功能,對(duì)于司法機(jī)關(guān)在強(qiáng)制搬遷審查及房屋征收決定的行政訴訟中的審查重點(diǎn)、實(shí)踐難點(diǎn)、具體的操作程序等問題進(jìn)行初步探索,力圖提出一些具有操作性的建議,以期對(duì)司法機(jī)關(guān)更好地完成這些審查活動(dòng)有所裨益,從而合理解決房屋征收雙方的權(quán)利與利益沖突,有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

一、簡(jiǎn)易程序是司法強(qiáng)制搬遷可適用的程序

依據(jù)新《征收與補(bǔ)償條例》第 28條的規(guī)定,被征收人在法定期間內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或不提起行政訴訟,在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的,作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。那么,法院在決定是否強(qiáng)制搬遷執(zhí)行時(shí)應(yīng)當(dāng)采取何種程序?一般來說,司法程序可以分為普通程序和簡(jiǎn)易程序兩種。從理論上來說,當(dāng)面臨強(qiáng)制搬遷時(shí),被征收人不積極主張法定的救濟(jì)權(quán)利,又不進(jìn)行搬遷所造成的,責(zé)任似乎在被征收方,那么法院似乎就可以簡(jiǎn)單進(jìn)行形式化審查,即只要申請(qǐng)房屋強(qiáng)制搬遷的一方提交了相關(guān)的證據(jù)材料,法院就可直接準(zhǔn)予強(qiáng)制搬遷。但筆者認(rèn)為這并不可行,因?yàn)閷?shí)踐中行政復(fù)議和行政訴訟制度還存在一定的不足,且訴訟成本比較高,使一些被征收人不愿通過這些救濟(jì)制度來維護(hù)自己的權(quán)益,他們有時(shí)寧可選擇拒遷也不愿走繁瑣復(fù)雜、耗力又耗金錢的行政復(fù)議或行政訴訟程序。因此,應(yīng)結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐的具體情況來探究這個(gè)問題,適用正規(guī)而又不繁瑣的簡(jiǎn)易程序也許是比較適當(dāng)?shù)倪x擇。原因如下:

1,法院作為強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)的審查方,一個(gè)很大的優(yōu)勢(shì)在于其所具有的中立地位。而房屋征收中提交申請(qǐng)的當(dāng)事人,或是征收方的上一級(jí)行政機(jī)關(guān),或本身就是征收方。如果法院只憑征收方提交的相關(guān)材料進(jìn)行審查,而不去聽取被征收方的意見和理由,這本身就違背了司法的中立性,也失去了其公平公正的立場(chǎng)。況且,在房屋搬遷的實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)為了地方利益或其他原因,違法征收、補(bǔ)償不到位的現(xiàn)象比較突出。新《征收與補(bǔ)償條例》雖然在補(bǔ)償方面有了一些進(jìn)步,但對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未予細(xì)化,補(bǔ)償不到位的問題并未真正得以解決。在這種情況下,如果到了最終的強(qiáng)制搬遷程序,被征收人無法爭(zhēng)取到對(duì)自己有利的意見陳述或主張的機(jī)會(huì),這是不公平的,而且不能真正保護(hù)其合法權(quán)利,司法強(qiáng)制執(zhí)行的立法初衷也會(huì)大打折扣。

2,簡(jiǎn)易程序可以給予雙方當(dāng)事人利益充分的程序保障。搬遷糾紛的根本原因在于搬遷過程中糾結(jié)了不同的利益,從而自然產(chǎn)生沖突。而到了征收方向法院申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷時(shí),沖突一般已經(jīng)達(dá)到無法自己協(xié)調(diào)和解決的地步。那么,法院的主要工作就是理順利益關(guān)系,解決權(quán)利沖突與利益矛盾。對(duì)是否應(yīng)予以強(qiáng)制搬遷的問題,拆遷雙方當(dāng)事人持有不同的態(tài)度和理由,而法律并未針對(duì)某一具體事件設(shè)定清晰的答案,這時(shí)需要沖突的主體及司法者共同尋求一個(gè)解決問題的最佳方案,而這就需要公正的程序,這也是可以讓當(dāng)事人惟一達(dá)成共識(shí)的空間。通過公正的程序給予雙方一個(gè)法定的交涉和互動(dòng)的空間,參與這個(gè)程序的雙方當(dāng)事人在一定的邏輯和規(guī)則的基礎(chǔ)上尋求解決利益沖突的方法。當(dāng)然,這個(gè)使他們達(dá)成一致的程序本身必須具備公正性,這樣他們才能接受所同意的程序所帶來的結(jié)果,因此也更易于化解矛盾、平衡沖突。當(dāng)然要注意的是,簡(jiǎn)易程序必須有兩個(gè)基本要求。第一,保障征收雙方當(dāng)事人平等的參與性。富勒曾精辟地指出:“使審判區(qū)別于其他秩序形成的原理的內(nèi)在特征在于,承認(rèn)審判所作決定將對(duì)峙產(chǎn)生直接影響的人,能夠通過一種特殊形式參與審判,即承認(rèn)他們?yōu)榱说玫綄?duì)自己的有利的決定而提出證據(jù),并進(jìn)行理性的說服和辯論?！盵1](3)在房屋強(qiáng)制拆遷案件中,必須重視征收雙方當(dāng)事人的主張和方案,創(chuàng)造根據(jù)論據(jù)資料自由對(duì)話的條件和氛圍,使當(dāng)事人有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見和利益訴求,這樣才能有效地平衡房屋征收雙方的利益沖突。同時(shí),法官所作的決定必須建立在這些主張、證據(jù)、辯論所進(jìn)行的思想推論基礎(chǔ)上。第二,能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)法官自由裁量權(quán)的規(guī)制。在強(qiáng)制拆遷的決定過程中,法官具有一定的自由裁量權(quán),而權(quán)力能否規(guī)范行使,直接關(guān)系著被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共利益或社會(huì)利益能否得到保護(hù)。因此,必須通過設(shè)置簡(jiǎn)易程序來約束和規(guī)范法官的自由裁量權(quán)。并且,作為一種司法程序,簡(jiǎn)易程序本身就要求法官在審判中做到中立、獨(dú)立,充分保障雙方當(dāng)事人平等的參與性。綜上,只有通過設(shè)置簡(jiǎn)易程序來解決強(qiáng)制拆遷問題,才能更容易平衡權(quán)利沖突,化解矛盾。

二、司法審查的兩個(gè)重點(diǎn)問題

依據(jù)新《征收與補(bǔ)償條例》第 14、28條的規(guī)定,對(duì)于征收決定不服,被征收人可以通過行政訴訟的方式要求法院進(jìn)行審查,而對(duì)于是否強(qiáng)制搬遷,也只有法院有最權(quán)威的決定權(quán),在房屋征收的問題上,法院較之以前有了更大的權(quán)力空間和主動(dòng)性。法院要依據(jù)法律規(guī)定審查房屋征收是否真正符合公共利益,并給予被征收人合法的補(bǔ)償,但在具體的個(gè)案審理過程中,法官面對(duì)的是復(fù)雜的實(shí)際情況和事實(shí)情節(jié),而不單單是一堆文字堆砌的抽象的法律條文。法官要將規(guī)則和具體的事實(shí)情況結(jié)合進(jìn)行分析,況且“公共利益”和“公正補(bǔ)償”本身就存在不確定性和復(fù)雜性,有必要具體而實(shí)證性地討論一下司法審查重點(diǎn)的問題。

(一)是否符合公共利益的判定基準(zhǔn)

根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,只有為了公共利益,才能對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制或剝奪。因此,在城市房屋拆遷活動(dòng)中,明確清晰地界定公共利益的內(nèi)涵和外延,才能真正防止公權(quán)力濫用,進(jìn)而侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。新《征收與補(bǔ)償條例》也在這個(gè)方面體現(xiàn)了一定的進(jìn)步性。在第 8條明確規(guī)定:符合公共利益是房屋征收的基本前提和唯一合法理由,并用列舉式的規(guī)定界定了公共利益的幾種情況。但這些進(jìn)步不能掩蓋一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題,即公共利益作為一個(gè)抽象的法律概念,天生具有“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”,并且其內(nèi)涵也會(huì)隨時(shí)代的發(fā)展而不斷變化,在立法上明確、全面地界定公共利益的內(nèi)涵和外延是十分困難的。并且,“公共利益”的認(rèn)定和判斷具有一定的主觀性,對(duì)同一征收行為是否符合“公共利益”的需要,不同階層、不同角度的人可能做出不同的價(jià)值判斷和選擇。房屋征收活動(dòng)中,在征收雙方的利益沖突無法協(xié)調(diào)的情況下,司法訴求就是雙方行使自我權(quán)益保護(hù)的最后途徑,法院往往也被視為維護(hù)正義的最后一道防線。那么,無論在是否進(jìn)行房屋征收的行政訴訟中,抑或在強(qiáng)制拆遷的審查過程中,法官僅依據(jù)新《征收與補(bǔ)償條例》的幾條規(guī)范并不能完全解決實(shí)踐中的具體案件。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的房屋征收是具體而復(fù)雜的活動(dòng)和行為,而抽象的法律規(guī)范并不能與之一一對(duì)號(hào)入座,在實(shí)踐中的規(guī)則需要“適用”而不是“套用”,要由司法者具體地確定本案中征收方的主張是否符合“公共利益”,即以“公共利益”的法定主義為前提,在法律界定的基礎(chǔ)上,結(jié)合本案的具體情況來決定。立法界定為“公共利益”的,司法機(jī)關(guān)可以結(jié)合具體情況予以準(zhǔn)許征收或強(qiáng)制搬遷,當(dāng)然也可以排除(如借用“公共利益”之名而行“私人利益”之實(shí)),即使不屬于立法界定的“公共利益”,也不可輕易排除其征收的合法性或房屋強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)。為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的協(xié)調(diào),化解沖突,法官除了依據(jù)法律規(guī)則之外,在具體的司法活動(dòng)中認(rèn)定公共利益還應(yīng)注意以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的適用。

1,判定公共利益應(yīng)當(dāng)遵循的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是,是否真正符合公共所用或公眾所需。新《條例》列舉式地規(guī)定了幾種公共利益常見情況,但由于公共利益內(nèi)涵本身的復(fù)雜性和不確定性,單列的幾條規(guī)定無法窮盡所有公共利益的情形,因而立法者不得不在第 8條加了一個(gè)兜底性的規(guī)定,即法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。這一規(guī)定很可能造成行政權(quán)濫用或司法裁量權(quán)過大的問題,尤其在我國(guó)司法獨(dú)立的狀況不甚完善的今天,很多地方政府就是征收方或與征收方有著千絲萬縷的利益關(guān)系。迫于地方政府的壓力,司法機(jī)關(guān)如果用這個(gè)兜底性的條款來隨意擴(kuò)大公共利益的范圍,很可能導(dǎo)致許多“偽公共利益”的行政征收或強(qiáng)制搬遷合法化。因此,無論在房屋征收的行政訴訟中,還是在強(qiáng)制搬遷的司法審查中,司法機(jī)關(guān)必須認(rèn)真審查該房屋征收是否真正符合公共所用或公眾所需。防止“公共利益”這一高度抽象、眾說紛紜的概念在現(xiàn)實(shí)中被濫用。下面列舉幾種比較典型的情況。(1)假借城市廣場(chǎng)、道路、綠地等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之名而進(jìn)行商業(yè)拆遷,打著“舊房”、“危房”改造的名義而實(shí)際進(jìn)行商品房開發(fā)。 (2)打著“公共利益”的旗號(hào)但實(shí)際結(jié)果卻是某些個(gè)人受益,而公共利益卻未得到體現(xiàn),如政府為解決當(dāng)?shù)鼐用褡》烤o張問題而征收土地,建造經(jīng)濟(jì)適用房,這本屬公益目的,但新建的住房卻不是要賣給符合條件的居民,而是由不符合條件的公務(wù)人員購(gòu)買,這是有違公益的。(3)基于追求“政績(jī)工程”、“面子工程”而進(jìn)行的不切實(shí)際的房屋征收活動(dòng)。近年來,有不少地方政府官員為了本地方或本人的政績(jī)而大搞“面子工程”、“形象工程”,其中不乏脫離實(shí)際、主觀蠻干、盲目開發(fā)建設(shè)的情況,而主要的目的在于攫取政績(jī)、追逐自身利益。以“湖南嘉禾拆遷事件”為例,嘉禾縣政府打出巨幅標(biāo)語(yǔ):“誰不顧嘉禾面子,誰就被摘帽子”;“誰工作通不開路子,誰就要換位子”;“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子,我就影響他一輩子”。[2]這個(gè)案例反映了一個(gè)道理:政府決策者也是經(jīng)紀(jì)人,他有升官發(fā)財(cái)、獲獎(jiǎng)加薪、贏取政績(jī)、以權(quán)博利的動(dòng)機(jī),官員個(gè)人(或領(lǐng)導(dǎo)決策團(tuán)體)的決策收益與被征收人、甚至是普通公務(wù)人員的權(quán)益未必一致,而他們的個(gè)體政績(jī)收益并不是真正的公共利益,更不應(yīng)以犧牲被征收人的合法權(quán)益為代價(jià)去實(shí)現(xiàn)。

2,判定公共利益應(yīng)遵循“比例原則”。憲法所追求的公益目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的同時(shí)還應(yīng)對(duì)私人利益的侵害降至最低限度。因此,當(dāng)國(guó)家為了公共利益需要征收個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)時(shí),務(wù)必遵照比例原則——一則要求非在必要時(shí)不可侵犯基本權(quán)利;二則,必須在最小的限度范圍內(nèi),或最輕范圍內(nèi)限制人民之權(quán)利——庶幾,方可認(rèn)定是合憲及符合公益的限制。故比例原則之貫徹,是公益理念所堅(jiān)持。[3](195)將這一理念適用于房屋征收和強(qiáng)制拆遷的司法審查中,要求司法者不僅要審查是否真正基于公共利益的實(shí)現(xiàn)而對(duì)房屋予以征收和搬遷,同時(shí),還要判斷是否必須要拆除房屋才能達(dá)到實(shí)現(xiàn)該公共利益之目的,另外,還要考慮是否已經(jīng)將房屋征收限制在可能造成的損害的最小范圍內(nèi)。若與上述判斷標(biāo)準(zhǔn)相悖,這樣的征收或強(qiáng)制拆遷是不合法的,應(yīng)裁定駁回拆遷申請(qǐng)。

3,兼具公共利益與私人利益的房屋征收認(rèn)定。新《征收與補(bǔ)償條例》未明確列舉的事項(xiàng),如建設(shè)超市、商業(yè)區(qū),在表面上似乎是滿足私人利益的需要,但它同時(shí)也可以帶來大量的就業(yè)機(jī)會(huì),促進(jìn)局部地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于這種追求私人利益也可同時(shí)服務(wù)于公共利益的情況,是否征收似乎是一個(gè)公共利益與私人利益選擇的問題,但這樣處理問題就顯得過于僵化了。事實(shí)上,就公共利益和私人利益之間的關(guān)系而言,并不存在一個(gè)截然的分離。任何私人利益,都不應(yīng)該因?yàn)樗饺藢傩远鴱囊婚_始就在考量公共利益之時(shí)將其置之度外,即使私人企業(yè)所服務(wù)的公共利益僅僅是其企業(yè)贏利行為的間接后果,比如提供就業(yè)機(jī)會(huì)或者改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),也并不因此就使得一項(xiàng)征收行為不被允許。相反更需考慮的是,允許征收的法律是否對(duì)于間接要實(shí)現(xiàn)的征收目的明確地作出了規(guī)定,以及對(duì)于確保實(shí)現(xiàn)所欲達(dá)到的目的是否采取了保證措施。[4](124)因此,對(duì)于沒有列入新《征收與補(bǔ)償條例》列舉規(guī)定中的私人利益的征收,并不應(yīng)“一刀切”式地予以否定,可根據(jù)具體情況作出一事一議的判斷。我們可以借鑒美國(guó)的司法經(jīng)驗(yàn)。在 2006年的因城市改造而引發(fā)的“凱洛訴新倫敦市”一案的判決中,美國(guó)聯(lián)邦最高法院就擴(kuò)展了公共用途的范圍,將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”納入公共利益的范疇內(nèi)。他們認(rèn)為,憲法中的“公用”可以恰當(dāng)?shù)囟ㄎ粸楸容^寬泛的“公共目的”,“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以來都被接受為政府的經(jīng)濟(jì)職能,很顯然,沒有任何理由可以把經(jīng)濟(jì)發(fā)展排斥在一向被寬泛理解的公共目的之外?！弊罱K,史蒂文大法官認(rèn)為新倫敦市這一改造目的“毫無疑問是服務(wù)于公共目的”,因?yàn)樗荚凇霸鲞M(jìn)就業(yè),增加稅收”,最終征收方勝訴。][5](23)在司法實(shí)踐中,最高法院應(yīng)盡快出臺(tái)此類情況的司法解釋或具體案件指導(dǎo)意見。對(duì)于這種既可服務(wù)于公共利益又實(shí)現(xiàn)私人利益的征收行為,只要能夠服務(wù)的公共利益正當(dāng)并清晰可見,并且對(duì)被征收方的保障和補(bǔ)償充分合理的,應(yīng)允許征收而不應(yīng)一概否定。當(dāng)然,這種判定必須輔以嚴(yán)格的程序保障,而不致變成“偽公共利益”的保護(hù)傘。

4,司法審查是否符合公益目的的程序性標(biāo)準(zhǔn)在于征收程序(或強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)程序)的公開、公正。某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目是否真正基于公共利益的需要,這不應(yīng)由政府或其他公權(quán)力部門進(jìn)行單一化判斷,需要有較為充分的公眾參與討論過程,形成公眾認(rèn)可的公共利益共識(shí)。因此,對(duì)房屋強(qiáng)拆申請(qǐng)進(jìn)行司法審查時(shí),還要看政府是否在征收活動(dòng)中認(rèn)真聽取各方意見,是否公開舉行聽證會(huì),是否對(duì)項(xiàng)目決策做出充分合理的說明。另一方面,政府也應(yīng)承擔(dān)具體的說明義務(wù),不能動(dòng)輒以“有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”為理由而籠統(tǒng)認(rèn)定征收行為是基于公共利益的需要。

5,學(xué)習(xí)利用成本比較的方法來判定是否為公共利益。房屋征用是否符合公用目的,要根據(jù)項(xiàng)目的利弊得失加以綜合判斷,即使其符合公益目的,也要考察工程項(xiàng)目的社會(huì)代價(jià),在環(huán)境保護(hù)、生活質(zhì)量日益受到重視的今天,尤其應(yīng)當(dāng)避免那些確實(shí)有用的項(xiàng)目加重環(huán)境污染、摧毀自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)。在判斷征收是否符合公用目的時(shí),法官應(yīng)比較項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)與不足,綜合考察項(xiàng)目的收入與回報(bào),像經(jīng)濟(jì)學(xué)家那樣進(jìn)行成本效益比較的分析,如為修機(jī)場(chǎng)而犧牲郊區(qū)大片住戶的生活安寧,為了修建高速公路而砍伐大片森林,為了修建商業(yè)中心而拆毀古老民宅或古文化遺產(chǎn)等情況就可能造成另一些公共損害,也許并沒有什么社會(huì)效益。因此,法官應(yīng)認(rèn)真權(quán)衡工程的有益因素和不利因素,不要讓部分公益性或公用目的遮蓋住其可能存在的公共損害。

(二)是否予以公平補(bǔ)償?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)

憲法將財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種基本權(quán)利予以肯定。房屋作為公民生活中最重要的財(cái)產(chǎn),當(dāng)國(guó)家基于公共利益的需要對(duì)其進(jìn)行征收,這是對(duì)公民基本權(quán)利的限制。從法治的需求而言,當(dāng)國(guó)家要求某一(或某一群體)公民出讓自己的基本權(quán)利而使社會(huì)受益時(shí),政府必須對(duì)其給予充分而公平的補(bǔ)償。新《征收與補(bǔ)償條例》頒布之前,房屋補(bǔ)償機(jī)制存在諸多不完善之處,缺乏征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是拆遷矛盾引發(fā)的根源。新《征收與補(bǔ)償條例》對(duì)這一問題做了完善。首先在第2條明確了公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t,并且進(jìn)一步具體細(xì)化。這似乎可以實(shí)現(xiàn)對(duì)被征收人的公平補(bǔ)償。但在司法審查中,法官切不可教條、僵化地對(duì)待補(bǔ)償問題,更不能形式化地簡(jiǎn)單審閱征收方提交的相關(guān)材料。為了更充分地保障被征收人的合法權(quán)益,應(yīng)對(duì)補(bǔ)償程序和實(shí)體問題進(jìn)行仔細(xì)審查,征收方有義務(wù)提供完備的證據(jù)材料證明自己是否已履行自己應(yīng)盡的法律義務(wù),是否真正完成了法律所要求程序,法官應(yīng)針對(duì)以下幾個(gè)問題重點(diǎn)審查:

1,依據(jù)新《征收與補(bǔ)償條例》第 29條之規(guī)定:“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案,并將分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布?！蹦敲?司法機(jī)關(guān)應(yīng)審查房屋征收部門的公布是否真正做到公開而不是走形式,是否可以使被征收人即時(shí)知曉,是否在被征收人能夠了解的范圍和場(chǎng)合公開。

2,除公平補(bǔ)償外,政府對(duì)符合住房保障條件的被征收人優(yōu)先給予住房保障,那么給予的保障住房應(yīng)符合什么樣的居住標(biāo)準(zhǔn)?雖然法律未進(jìn)一步細(xì)化,但法官在司法審查中應(yīng)秉持“保障被征收人原有生活水平”的標(biāo)準(zhǔn),不宜增加被征收人的生存成本。被征收人本來處于弱勢(shì)地位,居住權(quán)是他們的基本權(quán)利和生存基礎(chǔ)。因此,在不妨害社會(huì)利益的前提下,被征收人的利益應(yīng)當(dāng)在“不低于征收人前居住條件”的基準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn),這雖然可能會(huì)導(dǎo)致公共利益的實(shí)現(xiàn)成本少許增加,但這至少會(huì)使個(gè)人在社會(huì)中能夠過上一個(gè)合理限度的人類生活,這才符合正義。正如羅爾斯所言:“正義的一個(gè)原則是有利于社會(huì)之不利成員的最大利益,盡管這可能損害某些人在經(jīng)濟(jì)利益和財(cái)富分配方面的權(quán)利。”[6](70)若給予的保障性住房交通不便、居住條件明顯降低,導(dǎo)致被征收方生存成本增加,則不能認(rèn)定征收方已經(jīng)合法地履行了自己的義務(wù),法官可居中協(xié)調(diào),要求征收方提供便利、合理的保障住房。若雙方仍無法達(dá)成共識(shí),可直接判定征收不合法或駁回強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)。

3、依據(jù)新《征收與補(bǔ)償條例》第 28條規(guī)定,法官在審查強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)時(shí),應(yīng)審查申請(qǐng)方是否附具補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料,并且要求申請(qǐng)方提供證據(jù)證明其補(bǔ)償費(fèi)用公平,并足額到位,專戶專儲(chǔ),?？顚Ｓ?避免征收方用一些隱性的方法和手段去侵犯被征收人的合法權(quán)益。

4、新《征收與補(bǔ)償條例》賦予了被征收人選擇房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)中,許多評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足,在人、財(cái)、物方面難以擺脫地方政府的管制。因此,在房屋征收決定行政訴訟中,法官在這個(gè)方面也應(yīng)加以審查,在房屋買賣市場(chǎng),房屋新舊程度和建筑結(jié)構(gòu)的不同對(duì)房屋價(jià)格有著重大的影響,相同區(qū)位、用途和建筑面積的新開發(fā)樓盤與二手房的市場(chǎng)價(jià)格存在很大差異,評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)公正地視房屋新舊程度的不同區(qū)別對(duì)待,但如果評(píng)估機(jī)構(gòu)不中立,也會(huì)受到征收方的權(quán)力干預(yù),從而做出不公正的評(píng)估。因此,法官要對(duì)房屋評(píng)估報(bào)告進(jìn)行這幾個(gè)方面的審查:第一,估價(jià)人的資格及估價(jià)程序的合法性,估價(jià)機(jī)構(gòu)是否詳細(xì)說明估價(jià)的依據(jù)、程序、方法。參政選取和估價(jià)結(jié)果產(chǎn)生的過程;第二,對(duì)拆遷房屋面積和性質(zhì)的認(rèn)定是否正確;第三,是否以房屋所在地公開的市場(chǎng)價(jià)值為拆遷估價(jià)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn);第四,估價(jià)報(bào)告、復(fù)核結(jié)果的程序合法性,如估價(jià)專家委員會(huì)成員、估價(jià)機(jī)構(gòu)、估價(jià)人員應(yīng)當(dāng)回避而未回避,則違反了程序正義的要求,評(píng)估結(jié)果自然不應(yīng)具有法律效力。

以上,我們分析了房屋征收及強(qiáng)制搬遷司法審查應(yīng)注意的幾個(gè)問題,但要說明的是,司法訴求往往被公民視為維護(hù)正義的最后一道防線和屏障。因此,在新《征收與補(bǔ)償條例》中,司法機(jī)關(guān)被賦予了更多的權(quán)能,以期望其可以發(fā)揮保護(hù)被征收公民私人房屋財(cái)產(chǎn)、約束政府公權(quán)力的功效,也因此由原來的參與方變成了對(duì)房屋征收合法性及強(qiáng)制搬遷進(jìn)行審查和決定的主體。但有一個(gè)不可忽略的現(xiàn)實(shí)問題極可能影響司法機(jī)關(guān)正當(dāng)行使權(quán)力,那就是司法受制于地方政府的不獨(dú)立地位,很可能導(dǎo)致看上去很美的法律規(guī)定無法得到有效執(zhí)行。這是制度上的障礙與掣肘,僅僅在文字上形成一部更進(jìn)步的、合憲的條例并不能真正解決實(shí)踐中存在的問題,更需要其他配套制度的改革與協(xié)調(diào),如深化司法改革、加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,使其能夠不受外界、地方政府的干預(yù)和壓力。如果司法不夠獨(dú)立,易受外界影響,特別是作為擁有公權(quán)力的征收方,可以隨意干預(yù)司法機(jī)關(guān),那么在這樣的制度構(gòu)架內(nèi)進(jìn)行的任何司法活動(dòng)都毫無公正可言。司法機(jī)關(guān)的功能和作用必然受到極大的限制,被征收方也猶如在玩一場(chǎng)永無勝訴可能的游戲。只有在真正建立起完善的立法并為司法審查提供有力的制度支持和配套措施的情形下,被征收人的合法權(quán)益才能得到充分的保障,也才能真正實(shí)現(xiàn)新條例所倡導(dǎo)的“維護(hù)公共利益、保障被征收人合法權(quán)益”這一核心原則,實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的雙贏,從而合理解決搬遷雙方的權(quán)利與利益沖突,也有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

[1]Lon Fuller,The Forms snd limits of Adjudication,in Harvard Law Review,No.3,1978.

[2]《湖南嘉禾拆遷事件》,http://news.sina.com.cn/c/2004-05-26/ba3336837.shtml。

[3]陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上冊(cè)),山東:山東人民出版社,2001年。

[4]袁治杰:《德國(guó)土地征收中的公共利益》,《行政法學(xué)研究》2010年第 2期。

[5]江國(guó)華:《美國(guó)房屋如何拆遷》,《中國(guó)審判》2010年第 2期。

[6]羅爾斯:《作為公平的正義——正義新論》,上海:上海三聯(lián)書店 ,2002年。